寻甸县集体林权制度改革现状及建议

杨忠义

（云南省昆明市寻甸县林业和草原局，云南 寻甸 655200）

寻甸回族彝族自治县（以下简称寻甸县）属云南省昆明市下辖县，总面积3966km2。县辖16个乡镇(街道)、174个村(其中 29个社区)，1577个自然村,1826个村(居)民小组(其中居民小组113个) 居住着汉、回、彝、苗等16种民族,少数民族人口11万人，占21.8%。2019年末，全县户籍总人口 575297人。寻甸县是昆明市的林业大县，全县林业用地面积达286万亩，应确权集体林面积277.7745万亩。

1 集体林权制度改革成效

2007年5 月，寻甸县被云南省昆明市确定为集体林权制度改革试点县之一，为进一步深化集体林权制度改革，寻甸县成立了林权制度改革领导小组办公室。改革工作历时两年，于2009年5月完成集体林权制度主体改革工作，并通过了省级检查验收，在改革过程中取得了显著的成效。

1.1 主体改革情况

2007年林权制度主体改革时，全县林业用地面积达286万亩，应确权集体林面积277.7745万亩（其中：公益林225.0555万亩，商品林52.7190万亩）。主体改革中，已确权面积271.9200万亩，确权率为98%（其中：公益林219.6700万亩，商品林52.2500万亩）。共核发林权证4.4697万本，4.4921万宗。完成县级批复林改方案16个，各乡镇批复林改方案174个，各村（居）委会批复林改方案1590个。

商品林确权面积达52.2500万亩，集体管理均利到户2.5500万亩，集体统一经营管理1.7500万亩，商品林均山到户47.9500万亩，均山到户率为91%。公益林确权面积达219.6700万亩，已签订管护责任到户195.7300万亩，涉及农户11.1678万户。集体林地均山面积达267.1800万亩，集体林均山到户率96.2%。

1.2 集体林权制度配套改革

1.2.1 深化林权制度改革

从寻甸县的实际情况出发，针对主体改革中存在界线不清或持有相关权利证书、合同等，但因各种情况而未曾核权颁证的林地进行确权颁证。截止目前为止，完成林权初始登记101宗，面积2.7868万亩。同时，为保障广大林农的合法权益，依法依规办理林权变更登记28宗，面积0.5115万亩；继承登记3宗，面积0.1365万亩；林权赠与登记15宗，面积0.7044万亩；遗失补办登记41宗，面积1.5051万亩。林权流转方面，按照“有偿、自愿、依法”的原则，依法完成核权流转发证62宗，流转面积1.3345万亩，流转金额2786.1万元。按照林权抵押贷款的相关法律法规办理抵押贷款金额3860万元，抵押登记面积0.9786万亩。

1.2.2 林权类不动产改革

2016年林权合并到不动产，按照省市的要求积极推进和深化集体林权制度改革任务，率先在全市范围内推动林权不动产的核发工作；并按照上级的要求，将林权矢量数据和林权纸质资料移交给县自然资源和规划局寻甸县不动产登记中心，实现了林权证向不动产证过度的相关业务无缝对接；积极主动配合不动产中心按时限完成林权不动产登记资料前置审核，目前为止，核发放林权类不动产证13本，面积0.8253万亩。

1.2.3 林权不动产数字化建设

在科技飞速发展的今天，数字化之路也是林权制度改革的必经之路，按照国家、省、市关于推进数字化的要求，寻甸县对集体林权制度主体改革和配套改革的林权登记信息进行数字化工作，并按质按量完成林权登记信息化宗数43452宗（主体改革）；配套改革数字化宗数分别为：初始登记101宗、变更28宗、继承3宗、赠与15宗、遗失补办41宗。为实现全省各级林业部门信息化共享，建立森林资源、林权宗地、林业产业发展、涉林企业、防灾减灾信息等综合数据库，有效拓展林业信息化服务功能。寻甸县积极支持“信息化、数字化”建设，先后投入56万元资金完善相关配套设施建设及林权登记矢量化、电子化，确保各业务科室能够连接和使用信息化平台，充分实现林业管理与服务的信息化和便捷化。

2 存在的问题及困难

按照县委、县政府的统一部署和省、市级的要求，寻甸县集体林权制度改革试点工作稳步推进，取得了一定的成效。但是，改革涉及农村群众利益的方方面面、政策性强、工作难度大，在其改革过程中，也存在着许多函待解决的问题。

2.1 林权纠纷历史成因复杂，难以调处

随着社会飞跃式发展及科技的进步，人民群众的意识也逐步提高，涉林矛盾纠纷日益凸显。其主要表现为：

一是由于少数村干部知识文化程度不高，缺乏法律意识，造成林地承包，转让、出租协议（合同）等相关程序不规范，程序不合法。突出表现为，合同签订不规范，签订内容并未对林地到期后的林木及林地上的附着物作明确的约定，只是简单的叙述到期的期限。如何处理林木及附着物一字不提，不规范合同签订、不合法的操作流程成为现阶段乃至将来矛盾纠纷的主流。

二是林权证与实际山界线存在差异，权属争议隐患突出。林改时由于时间紧，任务重，且没有可以借鉴的成功经验，林改工作全靠工作技术人员摸着石头过河，不断实践不断总结，相关表册资料多次变换。同时，由于受到当时技术设备限制，宗地区划时所使用的图纸精度不够，边界勾画存在误差。在四至界限描述上，依靠“山齐梁子，水齐沟”的明显地物作为界线，随时间的推移，“梁子不是梁子，沟也不是沟”，造成四至界限不清不明、林权证与山界明显不符等，一旦有利益冲突，纠纷时有发生。

三是自留山、责任山遗留问题突出，林农有证无山。八十年代划分给农户管理的自留山、责任山，由于自身管理不善，大量的林木被砍伐或盗伐，生态环境遭到严重破坏。为有效遏制这种现象发生，部分自留山、责任山被集体收回拍卖或收回造林等等。林权制度改革后，林地价值一路走高，曾经拥有“两山”证的农户在利益的驱使下诱发许多矛盾纠纷和上访。

2.2 档案管理不规范不健全

集体林权制度改革是一项政策性强、系统而庞大的利民工程，涉及千家万户。按照一户档案一宗一案的档案管理方式，全县四万多宗林地档案资料及实施方案等相关材料是堆积成山。不但如此，由于多次更正，管理方式陈旧，人员变动频繁，对原始凭证档案管理不够精细，经过多次的复印、翻找等，档案资料缺失，在发生纠纷或者需要查询档案时存在查询困难和无法查询现象。

2.3 社会化服务费用高、标准不统一

自2016年林权合并到不动产后，林权登记业务外业勘察推行林业社会化服务，社会化服务从根本上解决了林地界线不够清晰的难题，有效的减少了因界线不清引发的纠纷。但是，由于林业外业勘察社会化服务机构属付费服务，且社会化服务费用收取没有一个统一的标准。据林农反映，部分服务机构不规范，费用偏高，给林农增加了经济负担，在一定程度上影响了林地的合理经营利用。

2.4 公益林比例大，群众经营流转积极性不高

寻甸属天然林重点保护县区域，公益林比例偏大，70%以上的森林属公益林，按照相关的法律法规，公益林又禁止流转和抵押，给林权流转、抵押工作的推进带来一定难度，在很大程度上制约了林农经营流转积极性。同时由于我县商品林实行均山到户，均山后林地经营面积小，在办理林地转让时情况复杂，导致有能力经营的农户不易得到林地经营权，不能有效将绿水青山变成金山银山。

3 集体林权制度改革的建议

3.1 加强学习，不断提高业务素质和水平

始终坚持活到老学到老的终身学习观念。积极组织林权管理服务中心工作人员及各乡镇（街道）林业工作技术人员积极参加省、市、县的培训学习，不断掌握集体林权制度及配套改革新政策和新业务知识，确保做到懂政策、能指导、会操作。确保林权初始登记、林权变更登记、林权流转登记、林权抵押贷款登记等各项工作依照法定程序，规范操作。工作中始终坚持边干边学、干中学、学中干，通过不断学习、实践、思考和总结提高业务能力、决策能力，同时，做好群众林业相关政策咨询、来信来访等解答服务工作，做到让群众高兴而来，满意而归。

3.2 加强监管、规范登记流程、强化服务意识

为有效保障林农的合法权益，寻甸县进一步对林地的初始登记、变更登记等登记业务实行规范化管理，制定相关的管理办法，通过平台及时有效发布林地相关信息，指导承包合同、流转合同的签订，同时协调公证部门对合同的合法性进行公证，保障林农利益。随着林权合并到不动产的改革大潮，投入大量的人力物力确保林权数据矢量化建设任务顺利完成，为林权矢量数据向不动产中心的移交奠定基础，为资料的查询提供便利，实现了数字化为民服务的梦想。

3.3 加快林业社会化服务体系建设步伐

坚持以政府引导为主、强化政府在社会化服务中的支持和服务作用，建立林业社会化服务机构的准入、监管和退出机制；建立、完善社会化服务定价机制。提高林业社会化服务体系建设的规范化、制度化水平。在充分尊重农民的主体地位条件下，坚持农民自愿原则，合理引入社会服务性及公益性机构，实现便民利民。为进一步加强对林业社会化服务体系的管理，成立了服务为宗旨的林权管理服务中心，并按照《昆明市国家集体林业综合改革试验示范区建设的总体方案》和《寻甸回族彝族自治县林业综合改革试验示范区建设总体方案》的要求，积极推进林业社会化服务体系建设和林权管理服务中心标准化建设。其次，建立森林资源资产评估制度、评估机构准入制度和退出制度，规范森林资源资产评估行为，鼓励发展各类林业专业协会、合作社，大力发展龙头企业，并补充其他社会力量。实现公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系，为寻甸建成民族团结进步示范区、绿色经济发展区、休闲养生旅游度假区、城市生态涵养区的山水生态宜居新城舔砖加瓦。

4 结语

综上所述， 虽然我县在集体林权制度改革发展中取得了一定的进步与成就，但因各方面的原因，林业发展相对滞后，导致林业在寻甸“四区一城”的建设中没有完全发挥出应用的贡献。集体林权制度的改革不仅关系着林业的发展，同时，也关系着经济的发展。随着经济社会的快速发展，集体林权制度在改革上必须紧跟时代发展步伐，只有这样，才能保证林业的可持续发展。