中日海上危机管理辨析：基于“海空联络机制”的考察

郑义炜

(同济大学 中国战略研究院， 上海 200092)

中日自2007年首次讨论建立海上危机管理机制，直到2018年6月正式启动“海空联络机制”，历经了11年时间。当今世界面临百年未有之大变局，中日在东海出现海上危机，如管理不当，将不利于两国关系的长期发展。双方建立“海空联络机制”的考量主要在于，解决东海地区军舰及飞机相遇所可能导致的误判和摩擦，缓解双方在相关海域的风险。对海上危机进行危机管理符合中日利益，但由于当前中日关系尚处于脆弱、不稳定的状态，海上危机的管理将是一个长期的过程。因此，我国必须重视在危机管理中维护国家利益，逐步推进自身目标，并推动导致危机的中日根本性问题的最终解决。

一、 中日结构性矛盾与海上危机的产生

“危机管理”原指经济学概念中对金融危机展开的管控策略，其在20世纪70年代进入国际关系学者的视野。国际政治领域的危机是指“两个以上国际行为体在政治、军事、经济等方面发生严重的失衡、失序，甚至可能引发武装冲突乃至战争的动荡或紧张状态，这种状态威胁到有关国家的重要利益和目标，需要有关国家在较短的时间内做出反应”。(1)丁邦泉：《国际危机管理》，国防大学出版社，2004年，第14页。自1962年古巴导弹危机之后，国际危机管理研究开始迅速发展。我国对于危机管理的研究始于20世纪80年代。(2)其中比较有代表性的研究包括：潘光：《当代国际危机研究》，中国社会科学出版社，1989年；胡平：《国际冲突分析与危机管理研究》，军事谊文出版社，1993年；席来旺：《美国的决策及其中国政策透析》，九州图书出版社，1999年；杨洁勉：《后冷战时期的中美关系——危机管理的理论和实践》，上海人民出版社，2004年。对于国际危机管理的研究一般分为两个层次：国际系统层次和国家层次。因力量对比、危机涉及利益与妥协意愿等原因，有的国际危机可以在短时间内和平解决，比如古巴导弹危机；然而，也有诸如朝核危机、钓鱼岛危机等国际危机，在爆发之后长时间内呈僵持状态，其危机管理也是一个长期的过程。

日本关于危机管理的研究始于自然灾害防范领域。二战后，日本走和平主义路线，对于世界各地区的危机均不介入，其危机管理基本上是针对地震、海啸、火灾、台风等自然灾害。1973年第一次石油危机爆发，由于缺乏自然资源的现实困境，日本政府对危机管理的战略认知发生了重大转变——世界上其他地区的危机可能会严重影响日本赖以生存与发展的资源生命线，进而威胁到其国家安全。(3)王德迅：《日本危机管理研究》，《世界经济与政治》，2004年第3期，第63页。此种背景下，日本重新定位危机管理，将其扩展到国际危机管理层次。20世纪80年代之后，日本国家主义沉渣泛起，追求“国家正常化”的政治诉求越发强烈，对于国际危机管理的介入力度也有所加强，日本自卫队海外派兵实现了历史性突破。(4)秋山昌広：『日本をめぐる安全保障これから10年のパワーシフト』，亜紀書店，2014年，第211页。冷战结束之后，日本参议院在2003年6月6日通过了包括《应对武力攻击事态法案》《安全保障会议设置法修正案》和《自卫队法修正案》在内的“有事三法案”，日本自卫队活动与行使武力的范围得以继续扩大。2015年9月，日本众议院提交的新安保法案在参议院最终得以通过。该法案规定，只要发生“存亡危机事态”，日本可以在没有受到攻击的情况下行使集体自卫权。2018年8月，日本防卫省发布了《防卫白皮书》，其中大篇幅渲染中国在钓鱼岛与东海的军事活动，并声称要加强“西南诸岛”的防卫力量以图“应对”。概而言之，日本的危机管理从最初以应对自然灾害为主的防灾管理阶段发展到了包含应对国际危机与本国安全危机在内的综合性危机管理体系阶段。

危机管理理论属于国际关系理论中的应用理论。危机本身只是一种反映，体现了两国关系存在问题，进而可能通过某一事件而导致紧张状态。对于中日而言，两国海上危机增加，客观上说明了双方关系正处于矛盾发展阶段。中日多年来在外交、军事、历史问题、岛屿争议等方面发生摩擦，这证明两国之间存在短期内难以根本性解决的结构性矛盾，此类矛盾是阻碍两国关系迈向更深层次的症结所在。中日海上危机管理谈判旷日持久，说明两国合作深受此类矛盾影响，虽然两国都有意愿设立“海空联络机制”以解决突发海空危机，具体进程却波动较大。按照日本著名的中国问题专家毛里和子的分析，当前中日两国存在三个层次的结构性矛盾：第一层次是“价值”问题，此类问题以南京大屠杀、参拜靖国神社等问题为代表；第二层次是“权力”问题，比如中日实力易位造成的东亚地区主导权问题；第三个层次是“利益”问题，钓鱼岛争端与东海大陆架油气资源问题同属于此类问题。(5)毛里和子：《中日关系——从战后走向新时代》，徐显芬译，社会科学文献出版社，2009年，第179-180页。这三个结构性矛盾的悬而未决将导致两国的突发对立事件容易由点到面，从而影响中日关系发展。中日海上危机管理是因应长期以来两国军事力量在相关海域的突发事件。中国的GDP在2010年超越日本，随后日本的“购岛事件”打破了多年来搁置争议的稳定局面，致使两国的结构性矛盾在一定时期内有所加剧。这也是此后东海区域内中日海空军事力量近距离遭遇频率增加的重要原因。2010 年的“撞船事件”和2012 年的“购岛事件”导致双方关系进一步趋冷。(6)初晓波：《当前中日关系与外交管理危机》，《东北亚学刊》，2013年第4期，第25页。由于钓鱼岛主权争议、东海大陆架划分问题、防空识别区重叠以及第一岛链封锁等原因导致的海上危机错综复杂，中日两国采取的反制措施使东海安全形势也越发复杂。(7)郭新昌、刘燕妮、崔银峰：《中日海上危机管理机制探析》，《西南大学学报》(社会科学版)，2013年第5期，第32页。两国海上危机管理机制的谈判进展也深受影响：日本的“购岛”行动让两国关系降至建交以来的新冰点，相关谈判也随之中断；2014年海上危机管理机制谈判再度启动，直到2018年5月，在两国政府首脑的共同推动之下，“海空联络机制”得以签署。

海上危机是指相关海域的上空、海面及海面以下部分发生的对一国安全、稳定、秩序和利益形成重大威胁的事态，事态的发展具有高度不确定性风险，必须短时间内在内外压力之下进行紧急应对。(8)朱晓鸣：《新时期中国海上危机管理研究》，华东师范大学博士学位论文，2008年，第17页。中日海上危机是一个多面性的问题，“海空联络机制”的成效受钓鱼岛主权争议、东海大陆架划分、防空识别区重叠、第一岛链封锁等问题的交叉影响，这些问题的走向都是影响“海空联络机制”启用效果的重要变量。相比美、俄等国大量的国际危机管理实践，我国在相关方面存在实践案例不足、危机管理经验相对欠缺等问题。研究管控海上危机的途径与危机管理机制的局限性，对于在危机管理过程中保障自身利益具有重要的现实意义。

二、 “海空联络机制”的沿革与意义

事实上，中日两国在2007年就启动了海上危机管理机制的谈判，对于海空一线兵力海上意外遭遇时的实时沟通问题进行磋商，但过程却是一波三折。在2007年之前，两国海空军一线兵力并没有在东海海域频繁接触。两国一线兵力在东海发生危险性近距离遭遇始于日本“购岛事件”与中国划定东海防空区，其间甚至发生了火控雷达锁定对方的高危事件。

中日海上危机管控在长时间内并没有面临太大的紧迫性。然而自从2010年的“撞船事件”及2012年的“购岛事件”之后，两国有关钓鱼岛的主权归属争议终于打破了“搁置争议”的局面，两国海上执法力量与军事力量开始在相关海域出现对峙；并且，随着中国建设海洋强国战略的加快实施，中国海军出入第一岛链的军事训练活动增加，中日海空军一线兵力近距离危险接触增多。可以说，“撞船事件”和“购岛事件”之后，中日关系趋于紧张，两国民间对彼此的好感度也降到建交以来的新冰点。(9)黄凤志、孙国强：《试析美国和中日钓鱼岛争端》，《太平洋学报》，2013年第8期，第55页。

2013年11月23日，中国正式宣布划定东海防空识别区，中日在东海的防空识别区出现重叠，互相抵近监视、侦察的次数增多。日本2018年版《防卫白皮书》声称，为了防范中国军机在西南海域的活动，日本空中自卫队在过去一年共紧急出动近600架次战斗机进行应对。(10)日本防卫省：2018年版《防卫白皮书》，第104页。另据白皮书介绍，中国的“空警-2000”预警机与“H-6”轰炸机增加了在东海上空的巡逻次数。由于日本自卫队军机持续进入我国东海防空识别区，中日两国军机在东海防空识别区出现超近距离接触，我国军机与日本自卫队军机在相互监视、驱离过程中有发生不测事态的风险。不仅双方重叠的防空识别区出现对峙，日本更是炒作其海上自卫队护卫舰被中国海军驱逐舰火控雷达照射，指出2016年6月中国海军情报收集舰“侵入”屋久岛领海，并在“尖阁诸岛”周边海域往复航行。

自从2014年中日为改善双边关系达成四点原则共识之后，为了避免两国海空军事力量在近距离遭遇过程中出现误判，进而导致严重安全事态，双方加速进行海上危机管理机制的磋商。2015年1月，中国提议将其命名为“海空联络机制”，日方同意了中方的提议。2015年4月22日，中国国家主席习近平在印尼首都雅加达出席亚非会议时，应日本方面要求与时任日本首相安倍晋三举行了正式会谈。安倍晋三表示，把东海建设成和平、合作、友好之海是两国的共同目标和利益所在。中日双方同意尽快建立海上紧急联络机制。(11)冀勇：《日本各界积极评价中日首脑会谈》，《法制日报》，2015年4月28日。2016年11月，“海空联络机制”专家组磋商在东京举行，对彼此的关切问题深入交换了意见，但由于对“领海、领空是否涵盖在机制内”的认识存在分歧，特别是关于钓鱼岛主权问题争执不下，谈判未取得较大进展。(12)小谷哲男：「南シナ海仲裁判断後の東シナ海」，『国際問題』，2017年3月号，第41页。2018年5月8日，中国国务院总理李克强抵达东京访问，与时任日本首相安倍晋三就东海危机管理达成协议，两国防务部门签署了海空联络机制备忘录，确定于2018年6月8日启用该机制。(13)华春莹：《外交部：“中日海空联络机制”有利于防止误解误判》，http://www.chinanews.com/gn/2018/12-26/8713113.shtml，2018年12月26日。双方达成的“海空联络机制”主要有三项内容：

(1)确定双方军舰、军用飞机相互接近时直接通信所采取的无线电频率，并确定使用英语联络；

(2)设立防务部门之间的热线；

(3)相互主办一年一度的危机管控会议，检讨上一年的执行情况。

在“海空联络机制”启动之前，日本海上自卫队与中国海军在东海遭遇时基于《海上意外相遇规则》进行互相问询。但日本空中自卫队与中国空军之间没有相关规定，也就是说，双方遭遇的军机可以选择应答和不应答。“海空联络机制”的启用有助于中日双方规范彼此海空军事力量遭遇之后的行动，避免因误判造成危机螺旋升级。中日“海空联络机制”初步规定了两国军舰、军机相遇时的具体规则：双方海空军事力量意外遭遇时应使用直接通信以表达自己的行动目的和意图，双方约定以英语为直接通信的沟通语言，并应相距一定距离，确保不会发生意外事件。除此之外，两国防务部门将定期进行专门会晤，沟通上一年的“海空联络机制”执行情况，并可以就上一年的遭遇事件向对方提出关切与疑问。

“海空联络机制”的达成标志着中日关系进入“止损”阶段，其积极作用不仅体现在安全层面，其对缓解中日不断升级的多方面对抗也具有重要意义。“海空联络机制”的重大转机实际上出现在2017年。2017年，中国与日本由于内外因素影响进一步改善双边关系。内部原因主要是2017年中日双边贸易额突然迎来一个大幅提升。过去几年趋冷的政治关系直接影响了两国的贸易往来，然而中日经济结构的互补性相当强，在短暂的停滞之后，对彼此的贸易需求终于得到释放，政治关系对经济的负面影响正不断减弱，中日贸易与人员往来都出现明显上扬的态势。中国是日本的第一大贸易伙伴。自2012年9月日本上演“购岛”闹剧以来，中日经贸合作也因此受到严重影响，从原来“政冷经热”的局面转变为“政冷经冷”。2017年两国的贸易情况终于迎来大幅提升，中日贸易已占日本对外总贸易额度的21.7%。(14)李明伟：《2017中日贸易规模再创历史记录》，https://www.pishu.cn/psgd/519341.shtml，2018年6月12日。外部原因主要在于：美国对其贸易逆差的两大主要来源国——中国和日本——都威胁要采取报复措施。同时，由于时任美国总统特朗普已彻底抛弃了TPP，日本对中国“一带一路”倡议的态度开始出现积极的转变。此外，中日两国近年来在海外市场的竞争增多，改善关系、共同开拓第三方市场符合两国利益。由此，在2018年《中日和平友好条约》签署40周年之际，两国领导人在互访过程中在海洋安全、经济合作、国际局势等方面进行协商，并促成了“海空联络机制”的最终达成。可以说，中日历经11年谈判达成的第一个海上危机管控机制具有重要的正面影响。同时，中日此次签署的“海空联络机制”备忘录也从侧面反映了双方的分歧，“海空联络机制”在具体操作过程中依然存在盲区，双方海上危机的根本管控必须建立在战略互信的基础上，“海空联络机制”对中日海上危机的长久效用仍有待观察。

三、 中日战略互信缺失背景下“海空联络机制”的局限性

必须清楚认识到，“海空联络机制”的启用并不能根除危机。事实上，危机管理机制最重要的作用是要预防危险事态，并尝试建立或增进战略互信。如果双方最终无法达成高度战略互信，危机管理机制本身也将受到严重挑战。比如，中美两国早已达成“海空相遇安全行为准则”和“重大军事活动相互通报信任措施机制”两大危机管理成果，然而，由于后续未能成功构建深度战略互信，中美在南海地区不断发生军机和军舰的危险接近。东海出现中日海空一线兵力的近距离遭遇，危机产生的根源在于中日两国在东海大陆架划分、钓鱼岛主权争议、防空识别区重叠、第一岛链封锁等方面的分歧。

今天中日两国出现的矛盾已超过了日本学者毛里和子所言的“利益”问题，一定程度上更是一个领土主权问题与地缘战略竞争问题。从利益方面来看，东海大陆架和钓鱼岛附近海域蕴藏了丰富的海底油气资源，是东海专属经济区划界的关键因素。另外，中国和日本都存在钓鱼岛主权争端之外的其他岛屿争端，考虑到相应的示范效应，双方并不愿在危机管理中过于“示弱”。中国在2012年正式提出海洋强国战略，随后在海洋经济、海洋军事、海洋科技与环境保护上加大了投入。然而，日、美等国以冷战思维渲染中国保障海洋利益的正当行动。由于日本的战略思维从重视“遏制效果”转变为提高“应对能力”，日本海上自卫队与空中自卫队频繁干扰与监视中国正常的海空军事力量活动，两国在东海的紧张态势未能得到有效缓解。(15)陆伟：《日本的自我身份建构与冷战后战略文化的嬗变》，《日本学刊》，2018年第5期，第63页。危机管理的目的在于防止危机失控引发战争，并在危机管理过程中维护自身国家利益。“海空联络机制”的启动客观上降低了两国的军事冲突风险。然而，由于两国对于危机管理机制的诸多问题采取了模糊化处理方式，在具体实施过程中，该机制并不能完全保证避免海上军事摩擦并在危机发生后进行有效管控。危机管理是一种应用理论，强调的是双方都有管控危机的意愿，如果某一方意愿薄弱或者根本不想管控危机，则危机管理成功的可能性较小。所以，尽管中日取得了“海空联络机制”这一重大进展，但在两国缺乏战略信任与有关分歧久拖未决的情况下，双方海空一线军事力量在相关海域的危险性接触并不会因此平息。

(一)“海空联络机制”对于适用范围问题采取模糊化处理

以往中日就海上危机管理问题进行谈判磋商，其最大的分歧点是适用范围问题。“海空联络机制”协定对此进行了模糊化处理，并没有明确回答适用范围是否包含领海、领空，实际上是绕开了钓鱼岛领土主权争议。中方的主张是，钓鱼岛客观存在主权争议，希望日方承认争议进而通过谈判解决问题。然而，日本坚持主张与中国并不存在任何领土主权的相关问题，迄今为止，日本并没有就钓鱼岛问题与中国展开任何谈判。不仅如此，对于曾同意中方搁置钓鱼岛主权争议的说法，日本政府现在也是矢口否认，日方认为，根据《旧金山和约》，“尖阁诸岛”问题已经终结。(16)刘江永：《中日和平友好条约与中日关系的法律基础》，《东北亚论坛》，2018年第5期，第15页。事实上，中日在1972年建交之际，周恩来总理和日本公明党竹入义胜委员长在会谈时明确表示：“钓鱼岛问题没有必要涉及，和恢复邦交这个大问题相比，它就不算什么问题嘛。”(17)财团法人霞山会：《日中关系基本资料集：1949年—1997年》，1998年，第416页。1978年中日签署和平条约之际，邓小平也再次表达了搁置争议的思想：“我们两国并不是不存在一些问题，比如你们说的尖阁列岛，我们叫钓鱼岛的问题，还有大陆架的问题……这样的问题不要牵扯进去，搁置它20年、30年。”(18)王泰平：《风月同天：话说中日关系》，世界知识出版社，2010 年，第 243 页。当时与邓小平会谈的日本园田外相也没有表示反对。可以说，正是因为中日官方对钓鱼岛主权搁置争议存在共识，才使得钓鱼岛自中日建交以来数十年相安无事；而今，日本妄言中日从来没有在钓鱼岛主权上有搁置争议的共识，也坚决不承认钓鱼岛存在主权争议，这正是钓鱼岛局势持续紧张的根本原因。2014年日本共同社报道，根据英国档案馆解密的1982年9月日英首脑会谈的记录，时任日本首相铃木善幸在会见到访的英国首相撒切尔夫人时透露，中日之间就钓鱼岛归属问题达成谅解和共识，同意“维持现状”。(19)唐彦林、张磊：《日本政局与中日关系走向》，《现代国际关系》，2015年第3期，第44页。即便有大量证据证明中日关于搁置钓鱼岛主权争议有过共识，但是，日本政府目前仍不承认钓鱼岛存在主权争议。在此问题上的相持不下，造成钓鱼岛局势持续紧张，危机爆发的根源始终难以根除。如若发生某一方海空军事力量进入钓鱼岛领海、领空的状况，由于“海空联络机制”的模糊化表述，对方可能不会依据机制要求做出反应。

(二)中日海上危机范围可能扩大至南海地区

2015年新安保法案通过后，日本“专守防卫”的安保政策开始发生巨大变化。(20)夏立平：《论21世纪美国亚太海权联盟体系》，《同济大学学报》(社会科学版)，2017年第6期，第34页。日本认为，随着中国崛起及其力量向海洋方向的不断投射，西太平地区的海洋秩序受到“严重挑战”，称其海上通道安全受到“威胁”，从冲绳、台湾地区蜿蜒到南海的海上“生命线”都因此受到影响，更炒作中国在南海岛礁安装了雷达干扰装置与防空导弹系统，中国的南海“军事化”进程正在加快。2018年9月，日本派遣一艘潜艇和目前海上自卫队最大吨位的军舰“加贺”号直升机航母参加由美国主导的南海地区军事演习。

事实上，今天的南海问题已经高度国际化，南海问题已经不只是中国与东盟有关国家的海洋争端问题。随着美国对于南海“自由航行”的频繁炒作，英国也加入“自由航行”的队伍。2018年9月，英国船坞登陆舰“海神之子”号擅闯我南海西沙群岛，被中国海军监视、驱离。此外，法国也放言将派军舰参加南海“自由航行”行动。由于美国号召西方盟友与日本共同参加对于南海的“自由航行”，未来日本参加南海“自由航行”的可能性是客观存在的。如果将来日本海上自卫队在中国控制的南海岛礁周边海域进行挑衅性航行，那么两国在东海海域的海空军事力量近距离监视、驱逐的危机就可能在南海地区再现，这必将深刻影响两国在安全合作上已取得的成果。中日海上危机从东海蔓延至南海，将使“海空联络机制”遭受重大考验。与此同时，虽然中美两国早就有相应的海上危机管理机制，但是，美国进入中国控制岛礁12海里航行，严重加剧了两国军事力量在一线的冲突风险。最明显的表现就是美国在南海执行越来越多的所谓“自由航行”和飞机的近距离飞越，加大了中美之间军事安全领域发生危险事态的可能性。仅2018年1月至11月，美国共派出5艘军舰执行了4次“自由航行”行动，B-52轰炸机也多次飞越南海。美国的这些行动可能影响日本，使其冒险跟随美国加入在南海地区的“自由航行”。目前，日本海上自卫队已经在南海与美军进行了联合军事演习。如日本持续扩大在南海地区活动，中日的战略不信任将进一步加深，“海空联络机制”也会面临许多新的议题和内容。

(三)“海空联络机制”存在危机管理机制限制内容上的缺失

危机管理机制的作用在于增进两国战略互信，防范因误判带来的冲突升级。中日“海空联络机制”实现了CBM(Confidence Building Measure)一个方面的内容。CBM指两国的战略互信建设措施，一个完整的CBM措施须具备以下三方面内容才能构建起相对有效的危机预防与管控机制：(1)设置防务部门直接通信热线，预先公开军事活动情报，定期举行防务部门的会谈；(2)邀请对方参与或者观摩己方的大规模军事演习；(3)自我限制在彼此敏感区域内军事力量的活动频度与武器装备的使用。(21)浅井一男「海上事故防止協定(INCSEA)による信頼醸成―過去の事例と日中海空連絡メカニズムの課題」，『レファレンス』，2016年3月号，69頁。

可见，“海空联络机制”基本满足了第一条的要求，但在重大军事行动通报与限制己方军事力量在敏感地区的活动与规模方面并无涉及。举例而言：“海空联络机制”主要规定了现场相遇时的直接通信，并未涵盖相互通报在敏感区域举行军事行动的内容。如果中方进行正常的进出远洋的军事训练活动，或者是在东海防空识别区进行空中编队的巡逻，很可能会被日本误读为对自身安全的“威胁”与对“海空联络机制”的“挑战”。一方视之为正常训练，另一方却视之为具有敌意的军事行动而进行侦察干扰，客观上难以减少双方一线海空兵力的近距离接触。另外，双方目前并未限制在相关海域与上空使用的武器装备的种类。2018年4月，中国的无人侦察机BZK-005在东海上空进行正常的演练活动，被日本防务省炒作为“破坏东海的和平与稳定”。诸如无人侦察装备在东海的使用问题也是“海空联络机制”的盲点。

2020年12月14日，中国国防部部长魏凤和与日本防卫大臣岸信夫进行了视频通话，这是全球新冠疫情爆发后中日两国防长就“海空联络机制”的第一次直接沟通。作为“海空联络机制”的具体进展，双方一致同意尽早开通专门负责中日紧急事态的直通电话。(22)连政：《魏凤和同日本防卫大臣岸信夫视频通话：加快海空联络机制建设》，https://www.guancha.cn/military-affairs/2020_12_15_574556.shtml，2020年12月15日。这次中日主要对直通电话的适用范围和所达级别进行了磋商，以便更方便、高效地应对突发事态。中日“海空联络机制”专门直通电话的设置比原先预想的难度要高，在关于紧急事态的适用地理范围与军事训练的认定上面临较多困难。如上文所述，如果把双方军事力量的每次近距离接触都视为紧急事态，则“海空联络机制”的权威性与效用将大打折扣，因为只有具有冲突风险的军事力量突然接触才有危机管控的价值。“海空联络机制”的目的不是大幅减少双方军事力量的遭遇频度，而是防止误判和冲突升级。所以，危机直通电话对于就对方军事活动、训练和出动的军事装备是否属于正常范围以及有无冲突风险进行判断至关重要。

(四)危机管理意愿随两国关系起伏

中日海上危机的管理对双边关系至关重要。如果危机管理失败，一旦引发连锁性反应，造成军事冲突，将导致双方在外交与安全上的严重对立，这并不符合两国的根本利益。所以，中日双方在越来越频繁的海空一线兵力接触过程中进行互不威胁的协调与合作有其必要性与紧迫性。从危机管理机制的原理和效用来看，危机具有可管理性与不可管理性。只要某一方危机管理的意愿与愿意付出的代价都明显小于平息危机的最低限度，危机就具有不可管理性。但对于那些非意图的风险事件的偶然发生，危机管控机制具有比较明显的预防和减少危机概率的作用，可有效避免事件升级进而导致战争的发生。就中日两国海上危机管理机制的谈判历程来看，“海空联络机制”从讨论到正式启用耗时11年，双方的危机管理意愿受到两国关系发展的影响。

中国是日本的第一大贸易伙伴。从未来的发展趋势看，由于日本老龄化和少子化等问题较难有根本性改善，经济上对海外的依赖仍然不会减少；而中国拥有广阔的市场，中日经济互补性强，对日本的经济复苏具有重要作用。事实上，对于中日关系倒退，日本内心是焦灼的，其“两面派”的做法并不能真正改善中日关系。但是，两国对于海上危机都有管控的意愿，这是“海空联络机制”成功缔结的基础。

然而，“中日战略性碰撞和角力的时代刚刚开始，双边关系尚未完全定型，正在经历一个历史性重构的漫长过程”(23)门洪华: 《日本变局与中日关系的走向》，《世界经济与政治》，2016年第1期，第72 页。。2018年是《中日和平友好条约》签订40周年，中国国务院总理李克强2018年5月访问日本，时任日本首相安倍晋三随后在2018年10月访问了中国。(24)高洪：《中日两国的历史跨越与未来关系准则——从缔约思考其现实意义》，《日本学刊》，2018年第4期，第27页。中日关系相比之前的冷淡状态有所改善。但是，必须注意的是，由于深层次的中日症结性问题仍未彻底解决，中日关系目前还处于脆弱的、不稳定的状态。此前中日领导人互访的“破冰之旅”“融冰之旅”“迎春之旅”“暖春之旅”都取得了阶段性成果，如何将这些重要成果累积起来、形成累进效应，进而把中日关系导向长期友好的轨道，需要大智慧、大战略和不懈的努力。

中日此轮关系的缓和是从2017年开始的。在此之前，双方的角力与博弈进入深化阶段，实际上已经深度影响到双方关系，特别是在政治与军事层面。近年来，美国对中国采取了态度鲜明的遏制政策，直接影响了日本政界的对华战略判断。从日本对“印太战略”的积极程度可分析得出，日本的对华战略依然没有脱离追随美国的特点。美国推动全球盟友体系在各种对华问题上进行“站队”，客观上导致日本在同中国进行双边事务协商和让步的意愿上有所减弱。中日关系的改善需要时间和智慧，不可能一蹴而就。中日之间诸多的结构性矛盾将不可避免地影响海上危机的管理。

四、 被动应对与主动塑造：危机管理需要机制与管控能力并行建设

客观来说，与中美危机管理机制相较而言，中日危机管理机制在持续遵守上更为困难。中美并没有领土主权争议与相关海域的海洋权益之争，而中日之间的实际问题要复杂得多，如地区主导权之争、历史认识问题、领土主权争端、东海大陆架划分及海洋权益争端等。因此，对于“海空联络机制”的积极效果要客观看待。中美危机管理机制建设比中日危机管理机制起步要早，然而，双方在南海地区的军舰与军机危险性近距离接触事件反而增多，甚至差点发生两舰相撞的危险事件。2018年9月30日，美国海军“迪凯特”号驱逐舰在南沙群岛南薰礁12海里内执行“自由航行”，受到中国海军170舰“兰州”号驱逐舰的拦截驱离，双方发生了最近距离41米的危险接近。(25)童黎：《中国海军“0距离”拦截美舰》，https://mil.news.sina.com.cn/china/2018-11-06/doc-ihmutuea7346325.shtml, 2018年11月6日。要想成功遏制危机，在危机管理中维护国家利益，不能仅依靠双方达成的危机管理机制。危机管理机制是一种被动应对，还需要进一步加强自身的危机管控能力，塑造在整个危机管理过程中“于我有利”的环境。我国的国际危机处理经验是经过“银河号事件”“炸馆事件”“撞机事件”逐渐完备起来的。(26)初晓波：《浅析冷战后中国的外交危机管理决策》，《外交评论》，2010年第4期，第132页。在危机管理过程中应主要遵循三点原则：

(1)在没有遭受对方全面入侵的情况下，积极争取和平解决所有的危机和争端；

(2)对国际危机进行“就事论事”处理，强调是利益之争而非原则之争；(27)约翰·柯林斯：《大战略：原则与实践》，中国人民解放军军事科学院译，战士出版社，1978年，第23页。

(3)确定有限目标，适时达成阶段性协议。

危机管理理论不是基础理论，而是一项应用理论。由于中日存在结构性矛盾，两国的海上危机管理也将是一个长期的过程，在问题最终解决之前爆发不测事态的可能性是始终存在的。因此，在以上三点原则指导下，为有效应对将来可能发生的危机，危机管理机制的完善与管控能力的提高缺一不可。

(一)加强在敏感地区监控预警的常态化准备

在大量的危机实践中，危机方往往轻于预防而重于应对。但是，防微杜渐、未雨绸缪亦非常重要。退一步讲，如果有足够的预警，即便不能把危机消除于萌芽状态，在危机初始也可能占得先机。基于此，应该在敏感地区加强监控预警的常态化准备。第一，确定监控预警的重点区域。具体来说，就是在钓鱼岛海域、防空识别区重叠区以及东海的“春晓”“天外天”“平湖”“断桥”四个油气田附近加强监控力量，对日方的执法机构或海上自卫队、空中自卫队的接近做到及时发现。第二，打造立体侦察体系，获取预警信息。信息的获取要求在短时间内去伪存真，给危机管理提供真实可靠的情报。在大范围收集情报信息时可运用预警机、电子战飞机联合空中巡航。空基力量具有移动速度快的优点，而军舰与潜艇则可以抵近跟踪可疑目标。海警部门舰艇在有关海域进行常态化航行，可通过多种方式对关键地带信息进行多方位实时收集。两国关系紧张之时，还可加强对海上间谍装置及对方情报刺探活动的侦查力度，必要时发动广大渔民的力量，提高渔民及其他海上作业人员的海洋安全意识和情报意识，发现异常立即报告给国家安全部门，在敏感地区立体布控，做到情报收集无死角。(28)程桂龙：《中日海上危机管控机制研究》，《国际关系研究》，2016年第2期，第87页。第三，跟踪分析。危机前景具有不可确定性，情报的实时更新至关重要，相应的跟踪分析伴随着危机管理的整个阶段。如果对方的舰机靠近争议区域或者接近我方军舰与飞机，但在对方没有实际进入敏感区域或在双方舰机迅速接近时做出挑衅性动作之前，并不能判断对方的进一步动作与事态发展。因此，如情况允许，应对对方舰机的异常靠近实行“一对一”“多对一”的战斗机“伴飞”或军舰相向跟踪巡航。

(二)提高应对海上危机的快速反应能力

从国际危机的大量案例可以总结出，对已发生的危机进行管控，几乎很难做到第一时间就收取良好效果。危机管理要面对的一个普遍问题就是预警失效下的快速反应。预警一旦失效，需要判断危机的发展方向与对方意图。在这种情况下，要立刻运用现有资源，在各种现实掣肘之中迅速反应。危机爆发猝不及防，考验的就是快速反应能力。

一国在危机爆发之际的快速反应能力主要取决于三点：(1)充分而准确的情报；(2)可以立即援引的预案；(3)快捷的决策程序。情报取决于监控预警的执行情况，快捷的决策取决于权责机制。特别要强调的是，可以立即援引的预案在这三点之中居于核心地位。要想在海上危机管理中第一时间做出反应，必须制定有可援引性的预案。由于事态发展的复杂性，任何事前制定的针对方案都不可能百分百符合实际发生的事态。参照我国以往的危机管理经验所设想的事态不一定与将来的海上危机完全相符，极有可能出现预想不到的危险事态，因此预案的援引性就显得特别重要。此次启动的“海空联络机制”适用于现场通信的对象仅限于日本自卫队与中国军队的舰机，中国海警船和日本海上保安厅的船只不在对象范围内。并且，对于中日存在争议的钓鱼岛领海与领空是否在“海空联络机制”适用范围内的问题也没有明确说明。预案的生命力此时就在于，它能否比较有效地应对预料之外的状况。例如，2001年的“9·11”事件中，美国在危机发生当天就启动了空中交通与导航管制预案“SCATANA”，成功实现了净空。“SCATANA”预案原本是美国在冷战时期制定的应对美苏可能发生的核战争的净空预案，预案在制定时并未设想到恐怖分子袭击，但在这次恐怖袭击的危机管理中被成功援引。因此，如果没有有援引性的预案，在危机爆发时全部从头摸索，是很大的失着，将会严重影响快速反应能力。

(三)危机管理要重视设定有限目标

任何国家的实力都不是无限大，危机管理实践往往需要设定一个有限目标。一般而言，危机的成功管理基本不可能在完全满足己方要求与利益的状态下达成。(29)夏立平：《美国关于危机管理的理论与实践——以中美关系为例》，《美国研究》，2003年第2期，第84页。因此，自我克制与约束在危机管控中非常重要。虽然中日在东海面临诸多矛盾，我国必须采取有针对性的措施来保卫领土主权与海洋权益，但是盲目升级危机的做法并不符合我国利益。中日都在尽力避免突发性危机变成引发战争的导火索。作为日本军事盟友的美国，在诸如钓鱼岛危机中的措施也是谋求战略平衡。

事实上，“海空联络机制”的缔结也是两国阶段性谈判的成果。就当前来看，中日“海空联络机制”的建设采取两步走的方式：首先，从公海及其上空以及防空识别区的管控开始着手；其次，待双方的军事合作及互信达到一定程度后，再共同商议涉及领土主权争议的钓鱼岛海域及其上空的管控。(30)朱清秀：《海空联络机制建设：日俄的经验与启示》，《亚太安全与海洋研究》，2016年第3期，第69页。从目前的“海空联络机制”来看，其薄弱之处在于：(1)一旦钓鱼岛领空发生军机摩擦，该如何应对；(2)如果中日海警船冲突导致双方军事力量介入，该如何管控。这些未曾言明的风险值得高度关注。但是，即便危机发生在“海空联络机制”的盲区，也不能任其升级。如果出现意外事态且多次重复发生，则应借机在多轮沟通过程中进一步完善中日海上危机管理的适用范围与适用情况；要充分利用条款中“海空联络机制”的常态化年度会议，在会议总结双方海空意外遭遇的频率与遵守情况时向对方提出关切，进一步改善机制的不足之处，在评估和检讨机制效用的同时引导日方共同完善“海空联络机制”。

在海上危机管理中重视阶段性谈判也是基于长期性地缘战略博弈的考量。日本历来具有强烈的危机意识，现阶段则积极与美国、澳大利亚进行战略协作，共同拉拢印度，试图从更大的地理范围打造“印太战略”。(31)郑义炜：《日本“印太战略”评析——战略不利地位的恐惧与对华遏制偏执》，《世界经济与政治论坛》，2018年第6期，第46页。在此背景下，我国应重视在中日海上危机管理中适时达成阶段性协议，持续为东海紧张态势降温，以防止日本在配合区外大国对中国进行战略遏制方面采取更加激进的方式。因此，从这一角度来看，需要把中日海上危机管理问题与应对更大范围、更长时间段的地缘战略博弈结合起来分析，在保障国家利益的前提下保持与日本在东海问题上的接触与谈判。

中国在与日本进行海上危机管理时要有足够的耐心。在与日本的长期博弈中，中国要逐步推进自身目标的实现。中日双方在2014年达成的四点原则共识、2018年领导人互访的成功实现、“海空联络机制”的启动都是阶段性谈判的成果。客观地说，正是这些阶段性谈判的成果对中日海上危机管理起到了重大作用，缓解了中日两国在相关海域的矛盾。在分歧最终解决之前，必须重视阶段性谈判的作用。如果危机管理过程中意图实现的要求太高，那么伴随而来的是危机不确定性发展的风险与代价不可避免的提高，很可能会激化双方的矛盾，进而导致危机螺旋升级，给危机的成功管理带来更多困难。

(四)注意引导危机的后续连带效应

危机具有突发性和时效性。危机管理的目的在于控制危机，而不是相反。因此，在危机处理过程中，不但要注意遏制危机升级，还要考量后续连带效应，切忌为了管控危机而损害长久利益。危机管理过程中必须注意其管控措施可能产生的后续损害性。也就是说，在化解一场危机时，还应该着眼长远，看到这场危机的结束可能会产生怎样的连带效应。为了平息危机，一定程度的退让是必要的；但是，应该强调的是，让步带来的受损不能是长期的或不可扭转的，不能为了规避目前的危机升级风险而给自身造成长期无法挽回的损失。具体而言，在钓鱼岛已打破搁置争议的现状下，我国不会退出钓鱼岛12海里的巡航以结束中日执法力量在相关海域的对峙。尽管在东海防空识别区重叠部分遭遇日本空中自卫队的抵近跟踪，中国对东海防空识别区的空中警戒会继续进行下去。通过第一岛链特别是宫古海峡的远洋军事训练活动是中国海军发展的正常需要，不能因为中国海军“以前很少去，现在经常去”就判断其远洋活动对日本形成威胁，中国加快建设海洋强国的战略必然要求海军走向远洋化。危机管理的直接目标是防止战争的爆发或形势长期恶化，与此同时，危机管理方还要争取改善己方在危机后的境遇，积极主动地使当前的危机管理对今后形势的发展产生有利的影响。因此，我国对于中日海上危机管控中采取的任何应对措施都必须考虑到其后续的连带效应。

五、 余 论

危机同任何冲突一样，是对有价值东西的争夺，是对稀缺的地位、权力、资源的争夺。(32)李云龙：《国际危机管理的相关概念分析》，《新远见》，2016年第6期，第29页。冲突利益是危机产生的根本原因，必须清楚认识到，中日海空军在相关海域的危险性接触是两国结构性矛盾的外在体现，问题的最终化解是一个长期的过程。对于两国来说，在战略层面短期内难以解决结构性矛盾，目前最为重要的是保持克制并避免意外事件发生。中日启动“海空联络机制”体现了两国的“底线共识”以及“先易后难”的原则，即把容易解决的问题先解决，之后再逐步落实其他内容。

当今世界面临百年未有之大变局。中日关系受到很大的外界干扰与内部挑战，在中日的诸多结构性矛盾最终解决之前，双方在相关海域的军事力量与执法力量的危险性接触可能将继续存在。中日海上危机管理是一个长期的过程。当前，双方通过一些阶段性谈判为危机降温，同时，围绕钓鱼岛问题、防空识别区重叠问题、东海划界问题、第一岛链封锁问题等爆发不测事态的可能性是客观存在的。未来中日海上危机的爆发与危机事态的发展仍然具有不确定性，恶化与缓和的可能性同时并存。对此，我国要有高度的危机意识，以充分的准备应对中日海上危机可能引发的各种变化。历时11年谈判达成的“海空联络机制”只是一个开始，要从根本上解决两国海上危机，长期来看，关键还是在于中日的结构性矛盾能否顺利解决。“海空联络机制”的实施很大程度上受两国关系走向的影响，只有双方真正做到坦诚切实地化解中日之间存在的重大问题、增进两国的战略互信，才能从根本上管控海上危机。