我国基层残联组织建设研究

刘 佳，刘 静

(1.长春大学 行政学院，长春130022； 2.吉林大学 国家发展与安全研究院，长春130012)

我国残联各级地方组织根据《中国残疾人联合会章程》，按照国家行政区划分设立。基层残联组织范围界定为县级及以下残疾人组织，具体包括县(市、区、旗)、乡、镇、街道残疾人联合会，社区居民委员会、村民委员会、残疾人集中的企业事业单位建立的残疾人协会或残疾人小组。基层残联组织作为直接面向残疾人群体的组织，加强了政府、社会和残疾人之间的沟通[1]。随着社会经济的快速发展，我国基层残联组织建设也实现了质的飞跃，但在发展过程中逐渐暴露出一些问题，如人才队伍建设进程缓慢、提供的服务与残疾人的实际需求存在一定差距，影响着自身建设与功能的发挥。2018年9月14日，中国基层残联组织第七次全国代表大会召开，习近平总书记表示各级基层残联组织和残疾人工作者队伍应发挥党和政府与残疾人沟通的桥梁作用，发挥代表、服务、管理职能，全心全意为残疾人服务。

一、基层残联组织建设中存在的问题

(一)基层残联基本工作条件差

在基层残联组织中，基本工作条件差的问题长期存在。主要表现为：一是国家财政支出的不足。根据现行规定，我国基层残联组织的资金主要来源于政府的预算和社会募集，前者取决于地方经济发展水平，后者则以公共捐赠与社会支持为主。但政府投入与社会捐赠数量都不足，导致基层残联组织日常管理状况的维持具有一定难度，欠缺资金成为常见问题。二是基层残联组织中基础条件较为欠缺，进而影响其日常活动。其中以偏远地区较为突出，因受交通不便与办公设施不完善影响，导致相关服务无法得到保障。三是为残疾人直接提供服务的基层残联工作人员薪资待遇较低，经常出现身兼数职的现象，导致其工作无法专一，工作进取心受到影响。以江西省兴国县为典型案例。2017年，该县残联有在编工作人员16人，无编工作人员12人，7名是该县10年以上有身体残疾的县工作人员，劳动合同制工作人员5人。县财政业务拨款5万元，但是，劳动合同职工的社会保障、在编工作人员的医疗保险和住房公积金每年需要3.5万元，加上办公用纸、笔墨、水电、新农村建设和劳务招聘等费用，每年花费超过15万元的成本，差额部分的来源主要依靠残联管理人员向外“讨要”。全国残代会结束后，每个乡、镇、村(居委会、社区)都成立了残联组织，但费用增加为零，基层残联组织工作条件问题一直没有得到解决[2]。

(二)基层残联工作人员素质偏低

工作人员的知识技能、素质水平直接关系到基层残联组织的作用能否充分发挥。基层残联工作人员的专业知识技能水平同基层残联管理服务所要求的专业化、现代化不成正比。根据中国残疾人事业发展统计公报公布的数据，残联员工中硕士学历的工作人员仅占在职员工总数的2%，高中学历员工总数占17%，大专毕业生占在职员工总数的38%。基层残联中，尤其是乡镇残联、村、社区残协中的工作人员普遍存在年龄偏高、文化水平偏低、业务能力不强的问题。为了提高基层残联组织的服务质量，基层残联组织举办数期培训小组，动员全国各类残联人员参加培训。然而，此类培训方法最终结果不尽人意，基层残联人员文化提升未得到根本解决。除此之外，随着基层残联组织的管理、服务的专业化和信息水平的提高，对基层残联组织专业学科的需求也很高。然而，在基层残联组织中，很少有具有专门知识和技能的基层残联组织工作人员，而且大多数工作人员从未接受过残疾服务和管理方面的系统教育和技术培训。造成这种状况的原因，一方面是由于我国基层残联组织建设与发展的时间相对较短，从而导致其融入社会比较困难，需要一定的时间适应新环境；另一方面是因为就现阶段而言，基层残联组织中的工作人员主要由公益工作者组成。此类公益工作者主要由政府安置的再就业人员或是政府机构改革中从其他部门调整而来的人员。部分残联工作人员对工作发展性期望值很低、年龄较大、工作能力与工作需求不符。同时，从事残疾服务教育和研究的专业人员少之又少，仅有北大、人大、吉大、山大，南开大学等几所高校建有研究中心，社会给予的投资和关注度也不高[3]。

(三)基层残联服务供给能力不足

全国范围内残疾人基本服务状况和需求之间还有一定差距。根据2019年残疾人事业发展统计公报数据显示，在我国3681.7万持证残疾人和残疾儿童中，得到基本康复服务的人数有1043万，仅占总数的28.3%。中低收入水平的残疾人中很多不能获得适当的医疗和康复服务。基层残联组织目前对社会资源进行整合与协调方面的综合能力仍然有所欠缺，在给残疾人提供相关服务方面也存在不足。在残疾人康复方面，尽管残疾人县级社区康复服务覆盖面已经非常广泛，但康复的水平并不高。主要表现在康复机构拥有量过少、真正接受服务的残疾人数量偏低、从事康复服务的人才不足、辅助器具供应服务不到位等。残疾人的需求具有多样性、复杂性的特征[4]。当前基层残联组织中服务类型较为单一，服务项目不够长期化和精准化。基层残联为残疾人提供的援助一般都具有临时性，在残疾人服务方面主要体现在就业、医疗、保障、康复、保健与法律援助等项目上，针对不同残疾群体，无法提供对应的个性化服务，继而无法从本质上解决问题。残疾人的需求各不相同，如部分残疾人具有较强的工作能力，所以具有一定工作需求，因此，应对残疾人就业培训平台进行补充增设，提高其就业机会；针对残疾人自身健康情况不乐观的，提供具体医疗保障、社会资源支持等社会保障；身体有康复趋势的残疾人群体希望得到更深入的康复训练服务。若想满足残疾人的具体服务需求，则要对服务的普遍性与残疾人群体需求的特殊性之间的矛盾进行协调解决。

(四)基层残联双重身份定位不清

基层残联组织具有双重身份，所以其组织自身的认知较为矛盾，出现双重管理混乱以及政府管理色彩浓烈等现象，对残疾人事业发展产生不利影响。当前，我国基层残联组织在实质上属于“半政府组织”，基层残联组织的建立与运行均在政府支持下运作，工作人员被视为是政府雇员。在基层残联组织的工作中，职工往往侧重于完成政府的任务，而忽视残疾人群体真正的诉求。基层残联组织对于政府具有过度的依赖性，并且自身欠缺独立存在能力。引导相关政策、方针与原则可助力基层残联组织发展，对其组织具有重要意义。但随着基层残联组织的“他助性”和“自主性”的矛盾不断加深，基层残联组织的改革已经迫在眉睫。

二、 基层残联组织建设问题的成因分析

(一)资金渠道单一，使用层面受限

基层残联的运营费用主要来自政府财政和社会投入，前者达到92.31%。我国总体的残疾人数每年都在增加，因此财政部门需要提供服务的残疾人数量每年也都相应增长。基层残疾人组织的部分管理和服务项目不能得到有效提供的重要原因之一，就是融资渠道与资金来源受限。资金使用层面受限表现为服务覆盖面积小，设施不健全及相关服务项目单一，对各类残疾人多样化需求无法进行恰当衔接，无法满足残疾人个性化服务需求[5]。

(二)服务意识薄弱，认同水平较低

残联是社会组织，但“官办”色彩沉重，实际运作中对政府有许多依赖性。在一定程度上，由于政府不仅是宏观管理者，而且是资源的直接提供者，也是在日常生活运作的操作者，基层残联组织被贴上“准政府部门”的标签。“官办”的形象以及政府与行政体制的模糊关系使基层残联组织在短时间内发展起来。然而，由于长期依赖于政府，使其自身的优势不能充分发挥，限制了应有的代表性和独立性，在服务残疾领域，基层残联组织弥补政府职能缺失的作用被大大削弱[6]。

(三)沟通机制缺失，协调能力不足

在社会转型阶段的今天，残疾人的需求日益多样化，同时存在利益分化。随着生存需求的不断满足，残疾人的需求也逐渐上升为精神层面等综合需求。基层残联组织在满足残疾人上述需求方面可以起到沟通和协调作用。然而，现阶段基层残联组织中沟通能力与合作能力较为薄弱。

第一，桥梁沟通效果不佳。残疾人对于政府相关信息和政策的了解不够及时，基层残联组织未能发挥桥梁作用。基层残联组织与残疾人的沟通不够顺畅，不能及时回应残疾人的期望，解决残疾人的问题，甚至工作人员对目前的相关政策也不甚了解。

第二，与政府部门合作不充分。以残疾人车辆非法营运为例，政府职能部门在工作过程中对情况没有充分了解，由于残疾人的特殊性，工作人员存有畏难情绪，而残联组织在与政府职能部门沟通过程中，客观上存在的渠道不畅、能力不足等问题,使得冒充残疾人驾驶汽车非法经营的问题难以解决。

第三，在政策落空的情况下，救济之路并不通畅。部分残疾人无法享受到优惠政策，因为他们的情况超出了相关政策所界定的界限，即他们“偏离了”。残疾人及其家庭发生严重事故或特殊困难的情况往往不可避免，但有关部门受政策规定的约束，无能为力。在这种情况下，残疾人联合会组织只能采用逐案解决问题的方法，并与区、街道、城镇联系，给予一定的补贴。然而，整个过程相对复杂，需要付出很多努力，结果还不确定。

(四)制度设计模糊，职能履行偏位

改革开放以来，随着我国政府向服务型政府转变，基层残联组织也在逐步扩大各项服务内容，提高服务能力。提供优质的服务可以使大部分残疾人对残联组织更加信任，同时给予更多支持。基层残联组织依赖政府的财政拨款，利用政府提供的办公场所，大多数专职人员是公务员或事业编制，因此，社会普遍将基层残联组织看作是一个管理残疾人的“小政府”也就不足为奇了。由于角色的混乱，残联应该做什么以及如何做是很值得探讨的[7]。多年来，基层残联组织一直在积极寻求制度内的突破，但解决需要一定时间，在以既定性质与框架为基础的情况下，进一步提升服务能力是残联组织中迫切需要解决的问题之一。

三、基层残联组织建设的路径规划

(一)引入市场机制，拓展多元化服务资源

三大资源配置机制包括政府、市场和社会。在资源配置方面，政府具有先天的优势，应进一步提高其对残疾人福利等公益性支出。可以通过法律和政策的形式提升政府对残疾人事业的重视度，鼓励对残疾人和残疾人组织的投入，发挥残疾人企业的作用，并且给予一定的支持。同时，需要市场和社会力量参与进来共同发挥作用，促进具有社会反哺意识的企业积极参与残疾人事业，扩大残疾人服务供给的空间，解决政府资源有限的问题。供求信息不对称导致政府不能及时准确地了解基层残联和残疾人的需要。因此，基层残联组织要首先准确把握资源的供求状况，并将政府政策与残疾人需求之间进行对接并引导资源分配。具体来说，就是搭建公开透明的信息平台，结合残疾人实际情况，提供相关政策、开发相关项目与产品，鼓励企业积极参与社会扶持行动。基层残联组织必须运用其自身优势，有效地弥补第一和第二部门的不足，并成为提供残疾人服务的第三大保障或第三支柱，促进企业与政府建立合作关系[8]。

(二)完善法律法规，引导正确的价值取向

在社会主义市场经济与民主制度不断发展的形势下，对残疾人群体的关怀与重视应由原来的道德层面上升至法律层面。同时，充分认识到“有法可依、有法必依”的重要性，加强相关法律制度的建设。各基层残联组织应不断摸索并出台适合自己的办法。目前，我国已先后出台了《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国残疾人教育条例》《残疾人就业条例》等规范性文件。各地应尽快颁布适合当地残疾人权益保护和促进基层残联发展的法规和规章，制定具体可操作性的规则。例如，按比例促进残疾人就业要明确具体的数字，并规定少录用与多录用的罚款和奖励，而这项规定的实施取决于是否制定明确的法律。在制定地方经济发展规划时，要进一步明确制度建设，经济措施和文化政策，确保残疾人事业的发展，并规定政府对残疾人事业的投资应占残疾人事业的比重。在制度建设方面，要通过税收，尽快对慈善事业与公益事业的法律法规进行建立与完善，适当调节税收优惠政策与慈善事业发展之间的关系[9]。政府应对企业、个人以及机构的快速发展给予鼓励与帮助，最大限度地调动积极因素，聚集社会力量，促使残疾人事业得到进一步快速发展。其中主要包含营业执照、税收、就业以及其他相关政策。营造良好的社会氛围、消除社会对残疾人的歧视，引导正确的价值取向。加强执法监督检查，严格执法，依法查处，加强政府对《中华人民共和国残疾人保障法》等法律的执行力度，发挥各级人大、政协、残联组织对执行情况的监督作用。基层残联组织虽不是执法机构，但其是残疾组织利益的代表，所以在保护法执行中具有一定监督作用，充分发挥残疾人政府协调组织委员会的作用，调动有关部门的积极性，进一步维护残疾人权利[10]。

(三)整合社会资源，构建畅通的互动渠道

在一个拥有大量社会资本存量的共同体中,社会资源的整合将会对政府无法实现的目标进行弥补。在社会活力不断增强下，残疾人事业可以引入政府以外的更多资源和主体，政府应给予指导与支持，鼓励社会资本投入到残疾人事业中。对于社会资源应进行分类并结合残疾类别给予相适应的服务与帮助，进而减轻政府专业资源短缺的压力。另外，迫切需要提高公众慈善援助的意识，鼓励传统的道德力量形成的志愿活动和其他群众性志愿组织来帮助残疾人及其他弱势群体。在基层建立残疾人福利基金会，加强残疾人福利组织的自治权，放宽政府机构的行政约束。残疾人组织的相关工作最终都要基层残联组织及工作人员来落实和完成，政府应在财政和政策方面给予大力支持，充分发挥基层残联的作用[11]。通过财政转移、专项资金、政府补贴等方式鼓励基层残联等社会组织开展服务活动。

(四)挖掘自身优势，进行职能差异化定位

基层残联直接与残疾人打交道，二者之间的关系较其他组织与残疾人之间的关系更为密切，因此，基层残联应以服务为角色导向，充分挖掘自身优势，为残疾人提供个性化、多样化的服务，进而提高服务质量[12]。第一，要健全残疾人基本信息数据库，基层残联之间加强交流和信息共享，确保残疾人信息的全面性和完整性。因地制宜地为残疾人士提供资源和场地，从而对残疾人士进行特殊教育及提供专业指导。第二，要加强基层残联组织自身建设，实现透明化、规范化管理。对具体问题进行具体分析，根据各地资源和条件开展相关优势性服务，通过先进带动后进，积极分享管理经验，总结反馈意见，营造共同进步的良好氛围，实现服务模式的整体优化。第三，提升基层残联工作人员的专业知识和服务技能。政府应加大基层残联工作人员的福利待遇，实现以条件吸引人，以事业留住人，提高工作人员的积极性与主动性，从而促进残疾人服务事业稳定发展。培养高水平的服务人员和管理人员，鼓励优秀工作人员向困难地区流动。第四，积极推动基层残联与上级残联组织协调合作，形成“残疾人导向”的差异化定位和功能分散的“替代”服务功能。增加残疾人服务机构的数量，提高残疾人服务的可及性，避免出现残联服务职能同质化、服务功能冲突等问题，解决残疾人服务资源分配不均的问题，以实现资源利用的最大化。

四、结论

残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。改革开放以来,随着我国经济、社会的快速发展,残疾人事业也得到了较快发展。基层残联组织的逐步完善，可以为残疾人提供更好的生存和发展条件，使他们与健全人享有同等的权利和尊严。具体可通过完善残疾人的法律和政策，挖掘社会各方面积极参与关爱残疾人的事业，加强全社会对残疾人工作的重视，促进残疾人基层组织的建设。通过对残疾人给予精准化帮扶，更好地帮助残疾人融入社会，体现国家对弱者的关怀，实现社会公平正义。