中国共产党坚持和加强党的领导的探索历程与现实启示

蒯正明

一、引言

建党百年来，中国共产党为坚持和加强党的领导进行了艰辛的探索，期间出现过失误，经历过曲折，但总的来说，中国共产党人对党的领导规律的认识不断深化，积累了许多宝贵的经验。梳理建党百年来中国共产党坚持和加强党的领导的探索历程，总结有益启示，无论对于我们认识和把握党的领导规律，还是对于当前加强党对社会主义现代化建设的全面领导、深化全面从严治党都具有重要的理论和实践意义。

二、在新民主主义革命实践中逐步掌握领导权(1921-1949)

建党初期，中国共产党对无产阶级领导权问题没有形成正确认识。大革命失败之后，中国共产党人深刻认识到不仅要将工人、农民发动起来开展革命斗争，更需要积极争夺党对革命的领导权。在这一期间，中国共产党人通过实行支部建在连上等一系列制度确立了党对军队的领导权，同时在统一战线和局部执政中对如何坚持和加强党的领导进行了多方面的探索。

(一)建党初期党对领导权的思考与实践(1921-1927)

中国共产党是以推动社会革命为使命的马克思主义政党。为了领导群众开展革命斗争，党在农村成立了农会，在城市成立了劳动组合书记部。为了联合革命力量，建立了广泛的统一战线，党的三大确立了国共合作的方针。

在第一次国共合作中，鉴于当时自身力量弱小，为了集中力量反对帝国主义和封建军阀，党主要强调保持自身的独立性，没有明确提出了政党领导权的要求。随着国民革命的推进，以及国共两党之间矛盾的显现，党的四大明确提出了党的领导权问题。1925年4月瞿秋白在其发表的《列宁主义概论》一文中也指出：“党是无产阶级的阶级组织之最高形式……党应当是一个中心组织。”[1]不过总的看来，尽管瞿秋白等中国共产党人意识到掌握领导权的重要性，但由于党还处于幼年阶段，党的主要领导人在领导权问题上没有能够形成正确的思想认知，对于统一战线中领导权问题没能予以充分重视，这也是导致大革命失败的重要原因之一。

(二)在寻找中国革命道路中对坚持和加强党的领导的艰难探索(1927-1935)

这一阶段，中国共产党对如何实现党对军队、党对苏维埃政权，以及党对共产主义青年团、工会等群众团体的领导进行了初步的思考和探索。

1.建立党对军队的领导制度

秋收起义之后，面对军队中党组织不健全、官兵关系紧张等问题，毛泽东在带领部队上井冈山途中，实行了“三湾改编”。其主要措施就是将支部建在连上，为实现党对军队的领导提供了组织保证。之后，1929年古田会议决议进一步规定了党在红军中的组织原则等。“党对军队绝对领导的根本原则和制度定型于古田会议。”[2]

2.党对苏维埃政权领导的初步探索

这一时期中国共产党在实现对苏维埃政权实行领导的同时，也注意到了尊重苏维埃政权自主性的问题。1932年《中共湘鄂赣省第二次代表大会关于党在苏维埃政权中的领导问题决议案》一方面强调要“保障无产阶级在苏维埃政权的领导”[3]“保障党在苏维埃和红军及地方武装与各群众团体中的绝对领导作用”[4]，另一方面也强调“党对苏维埃的正确关系是要经过党团的领导作用来实现党的决议”。[5]总之，这一时期中国共产党人在确立党对苏维埃领导关系的同时，开始注意到改善党的领导方式，处理好党与苏维埃政权的关系。

3.党对群众性团体领导的探索

其一是对共产主义青年团的领导。党的六大通过的《关于共产青年运动的决议案》要求：“必须有系统的在党委员会上讨论C.Y问题，如果特别重要的问题，并须提到整个党的组织中去讨论。”[6]之后，1931年11月，中央苏区第一次代表大会通过的《党的建设问题决议案》进一步强调：“党团应绝对服从所属党部的指示。”[7]其二是逐步推进党对工会的领导。为了加强党对工会的领导，1928年党的六大通过的《职工运动决议案》强调：“党必须竭力巩固中国职工运动的领导机关，努力巩固及扩大其在工会所已争得的地位。”[8]当然，《决议案》也强调党要通过工会中的党团来实现，指出党“对工会的领导非经过党团不可”。[9]

总的来说，这一时期中国共产党在探索加强党的领导途径的同时，开始注意到改善党的领导方式问题，尤其是注重通过“党团”来实现党的领导。不过，也应该看到，这一时期，党还不成熟，尤其是受“左”倾主义思想的影响，党对领导方式和领导制度的探索不可避免地会遇到一些问题，主要表现为：一是从领导方式来说，由于革命战争的具体环境和苏维埃自身能力弱等原因，党代替苏维埃政权机关，包办苏维埃事务的现象较为常见。正如毛泽东在《井冈山斗争》中指出的：“由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，政权机关搁置一边。”[10]二是党对军队领导制度遭到破坏。受“左”倾主义的影响，1932年的宁都会议做出了取消红军党委制的决议，这一决议不仅削弱了党对军队的领导，也加剧了“左”倾冒险主义在军队中的推行。三是党的集体领导遭到破坏。“左”倾主义不仅在军事上推行错误路线，还在党内压制不同意见，推行宗派主义，导致党的集体领导制度难以运行。

(三)新民主主义时期党的领导体系架构的基本形成(1935-1949)

这一时期，党逐步走向成熟，党在土地革命时期为坚持和加强党的领导的许多有益做法在这一阶段得到延续和发展，党的领导体系的架构在这一阶段基本形成。

1.坚持党对统一战线的领导权

毛泽东指出：“所谓领导权……是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士。”[11]在实践中，抗日战争时期，中国共产党以民族大义为重，高举抗日旗帜，取得各党派、各阶层人士的认同，延安也由此成为人们向往的革命圣地。在同民主党派的合作中，党在抗日根据地实行了“三三制”政权，努力从制度上保证党外人士发挥作用。在同国民党的合作中，党坚持独立自主的原则。抗战胜利后，党又提出建立联合政府的主张，进一步取得各党派、各阶层人士支持，扩大了人民民主统一战线。通过坚持党对统一战线的领导权，既保证了统一战线的正确方向，又为党赢得了政治上的主动权，得到了人民广泛的认同和支持，为新民主主义革命胜利提供了源源不断的力量支持。

2.在自身局部执政实践中建立党的一元化的领导体制

抗战爆发之后，党领导的抗日斗争对全国抗战起到了积极的配合作用。随着抗战的深入推进，日寇加大对抗日根据地“扫荡”和封锁力度，各根据地之间，党的上下级组织之间的联系变得非常困难。同时，党内也还存在着主观主义、宗派主义的残余。在这种情况下，组织和动员一切力量，打败日本军国主义，是全党领导工作的中心。其次，实施“三三制”政权后，党员在根据地政权中的数量减少了，可是党的领导的责任更大，也需要加强党的领导，保证党的政策的贯彻落实。最后，在各根据地内，党已发展成为一个群众性大党，党不仅要领导自身的建设工作，而且还要领导根据地军事、经济、文化等各方面的事务，所有这些都要求党要进一步强化党的领导。基于此，1942年，中共中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。《决定》基本确定了党在革命时期的一元化领导体制。之后，在解放战争时期，为了进一步强化党的领导，党内请示报告制度逐步建立，进一步为党的一元化领导提供了制度支撑。

3.军队党委的恢复与发展

为了加强党对军队领导，1941年中央革命军事委员会发布了《军政委员会条例》。军政委员会是具有类似党委会性质的机构，是抗日战争时期党领导军队的基本制度。之后，随着党的一元化领导体制确立，党进一步恢复了军队中的党委制。1947年7月，总政治部发布《中国人民解放军党委会条例(初稿)》。《条例》是中国人民解放军第一个党委工作准则，大大推进了军队党委会规范化、制度化建设的步伐。

总之，这一时期党通过坚持统一战线领导权使党凝聚了各方革命力量；通过建立一元化的领导体制使党自身更加坚强有力，各根据地更加巩固；通过恢复军队党委会制度，进一步强化了党对军队的领导。上述三大方面相互支撑、相互呼应，构成了党领导体系的基本架构，为党夺取全国范围内的革命胜利提供了根本保证。

三、党在全国范围领导地位的确立、巩固及其曲折探索(1949-1978)

新中国成立初期，中国共产党通过建立健全党的组织体系等措施确立了党在全国范围内的领导地位，并对党的领导方式进行了初步的思考和探索。不过由于党执政的时期还比较短，后来由于“左”倾主义思想的影响，党对坚持和加强领导地位的探索遇到了较为严重的挫折。

(一)党的领导地位在全国范围内的确立和巩固(1949-1956)

新中国成立初期，党对国家的领导主要借助于党的组织体系的广泛设立，尤其向国家权力机关“嵌入”党的组织来确立和巩固党在全国范围的领导地位。

1.在国家政权中“嵌入”党的组织体系

主要包括两个方面：一是在政府机构内设立党委会；二是在中央人民政府所属的部委等部门设立党组。同时，为了强化党的领导，这一时期还实施了分口领导制度。1952年中共中央发出《关于省级以上党委建立农村工作委员会的指示》后，中央到省级的党组织先后设立与政府职能部门相对应的机构，如农村工作部、文教工作部等。

2.建立广泛的党的基层组织

通过在企事业单位、农村、学校等单位中设立党的基层组织，建立健全党的组织网络，构建党对企事业单位、农村、学校等领导体系。对此，八大党章就对党的基层委员会、总支部、党支部的设置、领导组成、任务都作了明确的规定。

3.党的集体领导制度写入党章

八大党章明确规定：“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则。”[12]这也是党的集体领导制度首次写入党章之中，表明执政条件下中国共产党更加注意决策的科学化、民主化。

总的来说，这一时期党以自身的组织体系为依托，初步构建起党对国家和社会的领导格局。这种格局一方面着眼于中国当时的经济基础和社会基础，便于有效地推动国民经济恢复，保证和促进了国家大规模经济建设的开展及社会主义改造的基本完成；另一方面也着眼于党的执政地位的巩固。在这个领导格局中，坚持党对国家社会的领导是前提，而党的领导方式则需要随着国家的发展与社会进步，不断探索与完善。

(二)坚持和加强党的领导在社会主义制度建立后的曲折探索(1956-1978)

“三大改造”结束之后，中国共产党人在推进社会主义建设事业中进一步强调加强党的领导的重要性。1958年1月，针对党内分散主义，毛泽东在《工作方法六十条(草案)》中指出了党的领导原则，即“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责”。“大权独揽”是指主要权力应集中于各级党委。“各方去办”就是各方的事仍由各方去办。在这里，毛泽东实际上指明了党委履行责任的方法，即各级党委要切实履行领导责任，但是，加强党的一元化领导，不是什么工作都由党委亲自抓、直接做，而把其他组织搁置一边。党委要决定的是大事而非小事，工作方式也不是简单的命令，而是同各方面“接触、商量、研究”，形成共识后再由各方去执行，当然党委也有个对政策、决策执行情况进行监督检查的问题。之后，1962年1月，在扩大的中央工作会议上，毛泽东进一步指出：“党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”[13]刘少奇在此次会议上也强调要反对分散主义的倾向，指出：“分散主义的最突出的表现是目前存在的许多各自为政的‘小天地’。”[14]为此他强调：“党委领导一切是必须坚持的原则。”[15]但后来随着“左”倾主义的发展，尤其是60年代中期，党的领导体制越来越向集权化方向发展。“文化大革命”时期，九大删除了八大党章关于党的集体领导制度的规定。

四、在改革开放中加强和改善党的领导(1978-2012)

改革开放之后，中国共产党人针对改革开放前党的领导体制中存在的包办过多、党政不分等问题，将加强和改善党的领导结合起来，为加强和改善党的领导进行了一系列新思考和新探索，进一步深化了党对领导规律的认识。

(一)改革开放初期对加强和改善党的领导的思考和探索(1978-1989)

1.坚持党的领导地位不动摇

改革开放并不是否定党的领导，相反，越是改革开放越要加强党的领导，通过加强党的领导保证改革开放的正确方向，有效化解改革开放中的矛盾和问题。对此，邓小平明确指出：“改革党和国家的领导制度……而正是为了坚持和加强党的领导。”[16]坚持领导必须要注重维护中央权威，保证党的方针政策的贯彻落实。对此，邓小平强调：“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。”[17]

2.改善党的领导，实现党政职能分开

改善党的领导就是通过改革党的领导方式，克服以党代政的情况，减少对经济等领域工作的干预等。为了改善党的领导，党的十二大将“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”写入党章之中。党的政治领导、思想领导和组织领导是密切关联的有机体，其中政治领导是核心，是根本；思想领导是实现政治领导的基础和前提；组织领导是实现政治领导的保证。之后，党的十三大明确提出了“党政分开即党政职能分开”的改革思路。党政分开不是党政之间的绝然分离，更不是政权和行政组织脱离党的领导而独立存在，而是在党的政治领导的前提下进行的。它强调的是把党组织包揽的那部分行政的职能，归还行政组织。党组织则集中管理党的建设、执行政治领导的职能。

3.党的集体领导制度的恢复

在探索社会主义道路的过程中，党在坚持和加强党的领导方面所出现的一些问题很大程度上与党的民主集中制遭到破坏、集体领导制度没有得到有效贯彻落实有很大关系。基于此，党的十二大党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”[18]十二大党章的规定为改革开放条件下党的集体领导制度发展奠定了根本的制度保障。

(二)在深化改革开放中加强和改善党的领导(1989-2002)

这一时期是深化改革的重要阶段，也是社会主义市场经济加快发展阶段。中国共产党人为进一步加强和改善党的领导进行了新的探索，尤其是依法治国方略的提出，标志着中国共产党人对加强和改善党的领导的认识提高到了一个新的水平。

1.明确提出党的领导“总揽全局、协调各方”的原则

这一时期，中国共产党在加强和改善党的领导中就正确处理党与人大、政府、政协和企事业单位之间的关系进行了进一步的思考。党的十五大首次明确强调要“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。[19]十六大进一步将“党必须按照总揽全局、协调各方的原则”[20]写入党章。自此之后，“总揽全局、协调各方”一直是中国共产党坚持和加强党的领导所坚持的原则。

2.依法治国的提出与党的领导方式的进一步完善

十一届三中全会之后，我国法制建设逐步恢复发展，在1982年宪法的基础上，各项立法工作全面展开。在此基础上，党的十五大第一次提出依法治国的基本方略。法治是现代政治文明的内容，党的十五大明确提出依法治国的基本方略是中国共产党执政方式的重大转变。对于中国特色社会主义政治文明建设，对于推进党的领导制度化法治化都具有深远的意义。

3.完善党的组织体系，强化党的领导

改革开放之后，基于党政分开的原则，党的十三大党章曾取消中央政府和地方各级政府党组的设置。八九风波之后，为了强化党的领导，被取消的党组陆续恢复。十四大通过的党章，把党组列为一章，对党组的设置、任务、机构、批准权限、隶属关系作了明确规定。党的十六大党章还增加了在社区、社会团体、社会中介组织、非公经济组织中成立党的基层组织的规定。

(三)推动科学执政、民主执政和依法执政(2002-2012)

这一时期，党的十六届四中全会明确提出了科学执政、民主执政、依法执政的要求。之后，党的十七大正式将这一要求写入党章中，为加强和改善党的领导提供了根本制度保障。从具体的实践来说，这一时期的探索主要表现为以下几个方面的内容。

1.完善重大事项决策议事制度

改革开放之后，党在推动领导制度改革中就非常重视决策科学化的问题。党的十四大明确强调“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节”。[21]党的十六大之后，中国共产党人在推进科学执政、民主执政的过程中，进一步强调完善决策机制的重要性。党的十六届四中全会强调党的决策要贯彻党的群众路线、发扬党内民主等。不仅如此，为推进决策科学化，这一时期还建立了决策失误责任制度，如2009年发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。

2.依法行政，建设法治政府

依法行政、建设法治政府是贯彻依法执政的重要内容。市场经济的发展要求对政府职能进行重新定位，实现从全能政府向有限政府的转变，同时要求党的领导干部要树立法治意识，提高运用法律维护市场秩序，解决社会问题。为了推进依法行政，2004年国务院专门发布了《全面推进依法行政实施纲要》，之后，2010年国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》。上述文件不仅有利于推进法治政府建设，对于促进党依法执政同样具有重要的意义。

3.丰富发展党的领导法规制度

这一时期发布的党内法规制度主要包括：(1)对司法机关的领导方面的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(中共中央，2006年)；(2)对民主党派的领导方面的《关于人民政协工作的意见》(中共中央，2005年)；(3)对企事业单位领导方面的《关于加强和改进非公有制企业党建工作的意见(试行)》(中央办公厅，2012年)；等等。

五、党的十八大以来坚持和加强党的全面领导(2012至今)

党的十八大之后，中华民族的伟大复兴进入关键时期，国际格局深度调整，世界面临着“百年未有之大变局”，在这一关键性历史时期，更需要坚持和加强党的领导。在此背景下，以习近平为核心的党中央为坚持和加强党的领导进行了全方位的思考和探索。

(一)创新党的领导理论

2013年12月，习近平在中央经济工作会议上指出：“中国特色社会主义有很多特点和特征，但最本质的特征是坚持中国共产党领导。”[22]在十九大报告中，他进一步指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”[23]从提出“最本质特征”，到十九大提出“三最”，习近平关于党的领导的重要论述进一步揭示了党的政治属性、党的领导与中国特色社会主义、社会主义现代化的内在联系，进一步创新发展了党的领导理论。

(二)推动党的领导与全面从严治党更紧密结合

坚持党的全面领导不仅要求坚持党对国家和社会的领导，更要强化党对自身的领导，以强化党的集中统一领导推进从严治党。对此，习近平指出：“全面从严治党，核心是加强党的领导。”[24]由此，加强党的领导与全面从严治党更加紧密地结合在一起，一方面通过加强党的全面领导，推动全面从严治党向纵深推进；另一方面通过全面从严治党使党自身更加坚强有力，为实现党的全面领导提供更有力的支撑。

(三)建立健全党的领导的组织体系

党的力量来自组织，党的领导依赖于党的组织，加强党的全面领导必须建立健全党的组织体系。总的来看，十八大以来，党的组织体系建设的举措主要表现在：一是明确了各级党组织的领导权责，中共中央相继发布《中国共产党地方工作委员会条例》(2015年)、《中国共产党中央委员会工作条例》(2020年)等党内法规制度，明确各级党组织的领导权责，确保各级党组织履行好自身的领导职责，发挥自身的领导作用；二是进一步扩大基层党组织覆盖面，截至2019年底，全国“城市街道、乡镇、社区(居委会)、行政村党组织……覆盖率均超过99%。”“机关、事业单位、企业和社会组织党组织……基本实现应建尽建。”[25]

(四)进一步完善党的领导体制

十八大之后，为强化党的领导，以习近平为核心党中央对党的领导体制进行了一系列创新性的探索，如通过党内法规制度进一步明确了“党组发挥领导核心作用”，通过成立中央全面深化改革领导小组等“领导小组”措施，健全党对重大工作领导体制机制等。之后，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对党政机构改革进行了系统部署，把完善党政机构布局同完善党的领导体制统一起来，从整体上推进党的领导体制改革，以确保党的决策部署得到有效落实。

(五)建立健全党的全面领导制度

十八大以来，党的领导制度建设进一步加快，发布了一系列关于党的领导方面的党内法规制度，既包括综合性的党内法规制度，如《中共中央关于加强党的政治建设的意见》(2019年)，也包括某一领域具体性的党内法规制度。如政法工作方面的《中国共产党政法工作条例》(2019年)等。在此基础上，党的十九届四中全会第一次提出了健全党的领导制度体系的要求。从加快制度建设到提出健全党的领导制度体系的要求，表明中国共产党更加注重从整体上推进党的领导制度建设，这对于进一步深化党的领导制度建设无疑具有重要的意义。

六、总结与思考

建党百年来，中国共产党人为坚持和加强党的领导进行了积极的思考，在创新发展马克思主义政党领导理论的同时，也对如何坚持和加强党的领导进行了许多有益的探索，给我们留下有益的启示。

(一)坚持和加强党的领导必须首先在思想上重视领导权问题

建党初期，党的主要领导人由于对中国阶级关系缺乏正确认识，对党的领导权没有能够予以充分的重视，导致大革命失败。之后，中国共产党人在吸取经验教训的基础上，逐步探索出党对军队领导、党对根据地政权的领导、党对统一战线领导的有效途径，为新民主主义革命胜利提供了坚强保证。中国共产党执政之后，中国共产党人始终强调坚持党的领导的重要性，并为构建党对国家和社会领导体系付诸一系列努力。改革开放之后，中国共产党人将加强党的领导和改善党的领导结合起来，进一步丰富发展了党的领导理论。十八大以来，习近平结合党所处的历史方位和党要完成的历史使命，明确提出“坚持和加强党的全面领导”的要求，并做出了“三个最”的重要论断。中国共产党建党百年历史中，中国共产党人对党的领导权的重视不仅推动着党的领导理论的创新发展，也为深化完善党的领导体系的探索实践提供了有力的思想保证。

(二)坚持和加强党的领导必须注重建立健全党的组织体系

党的各级组织是党的领导的依托和支撑，党的领导有赖于党的各级组织加以完成。在新民主主义时期，“三湾改编”就通过把党的支部建在连上，确立了党对军队的领导。党在对苏维埃和群众性团体的领导中，也注重通过发挥党团作用来实现。新中国成立后，中国共产党通过将党组织“嵌入”国家机关和广泛设置党的基层组织等，为建立和巩固党在全国范围的领导地位提供了组织保证。之后，完善党的组织体系一直贯穿于坚持和加强党的领导探索实践之中。如社会主义市场经济条件下加强非公企业党建工作的一系列努力等。总之，坚持和加强党的领导必须注重完善党的组织体系，以党的组织为依托。

(三)坚持和加强党的领导必须注重完善党的领导体制

从党的建设历史来看，中国共产党早在苏区局部执政时期就党对苏维埃政权领导体制进行了初步探索，既注重坚持党的领导，又提出了“消灭党的包办制度”的要求。改革开放之后，党的十五大提出了党的领导“总揽全局、协调各方”的原则。十八大以来，习近平总书记在强调坚持党的全面领导的同时，多次强调坚持这一原则的重要性。“‘党的全面领导’‘党领导一切’既不是对党政分开的全盘否定，也不是完全回到党政合一的老路。”[26]总揽全局、协调各方是统一的整体。新时代完善党的领导体制同样需要我们坚持这一原则，既保证党对国家和社会生活的有效领导，实现党的领导的全覆盖，又充分调动各个方面的积极性，做到总揽而不包揽、协调不代替。

(四)不断建立健全党的领导制度

从建党百年历史来看，党的领导制度是一个逐步完善的过程。尤其是改革开放以来，党的集体领导不断走向制度化、规范化和程序化，党对民主党派、司法机关、企事业单位、军队等不同领域的领导制度相继建立，大大推动了党的领导规范化、制度化、法治化步伐。十八大之后，党的领导制度建设进一步加快。党的十九届四中全会明确提出了健全党的领导制度体系的新要求。新时代完善党的领导制度，需要按照十九届四中全会的部署，注重在体系上下功夫，通过填空白、补短板、强弱项，进一步完善党的领导制度体系，并在此基础上推动党的领导制度体系的贯彻落实，健全权威高效的制度执行机制，增强党的领导力，增强执行中国特色社会主义制度的效能。