从管理走向治理：高职院校内部治理法治化实践研究——以广西交通职业技术学院为例

广西交通职业技术学院 韦 耀 郭媛媛

党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决策部署，对各领域推进依法治理提出了明确的要求。2020 年11月16 日召开的中央全面依法治国工作会议强调，“围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此宏观背景下，高职院校应紧紧围绕为党育人、为国育才立德树人根本任务，将法治化治理理念融入内部治理过程，健全和完善内部治理体系和现代大学制度，促进和深化高职院校内涵式发展。本文主要基于治理理论视角，在依法治国和国家治理现代化的大背景下，研究高职院校内部治理法治化等相关问题。

一、治理理论与高职院校内部治理法治化概述

“管理”与“治理”仅一字之别，却蕴含着深刻的思想和观念更新，也表明了管理领域从思想观念、管理方式到组织结构、制度体系等各个方面的深刻变革。治理理论概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”一词，指在特定范围内通过控制、引导和操纵等方式行使权力。治理与管理有着明显区别：管理是单一、垂直、随意且单方面的，而治理则是多元、扁平化和法治化的。治理是依法治国、建设法治国家的重要手段，其改变了管理中简单命令式的管控，要求在管理过程中体现灵活应变、沟通协调，充分彰显公平正义，实现社会和谐有序。而治理法治化指治理主体将法治的理念、思维、原则和方式融入社会经济发展各方面的治理实践，依照法律来进行管理，逐步形成依法办事、用法管理的良好法治习惯。近年来，我国高等职业教育进入高质量发展阶段，规模和质量的协调发展是高职院校发展的内在需求。高职院校内部治理法治化是依法治国的重要组成部分，是依法治教和依法治校的具体表现，是内部治理现代化重要组成部分。其要求按照既定的规章制度来管理内部事务，将一切管理活动规范化和制度化，以形成师生的行为规范和遵循。因此，从“管理”走向“治理”，是高职院校提升内部治理能力、提升学校办学治校水平的必然选择。

二、高职院校内部治理体系现状

当前，高职院校内部治理是在“管办评”分离的政策引导下，进行资源配置的制度安排及日常制度运行过程中所实行的组织机构设置和一系列管理手段。其在管理过程中往往涉及政治、行政、学术、民主、社会监督等权力运行的相互制衡与协调，具体来说表现在以下几个方面。一是以党委领导作为政治权。我国《高等教育法》中明确提出，高职院校以“中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”作为内部管理中行使政治权力的基本依据，国家关于加快发展现代职业教育的相关文件中也明确“要坚持和完善党委领导下的校长负责制”。党的十九大报告明确指出：党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。因此，高职院校内部治理的重要主体为高职院校党委及自身各级党组织，党委处于领导核心的地位，是高职院校政治权力的集中体现，以党委会的形式对学校实行政治领导、组织领导和思想领导。二是以校长负责制作为行政权。高职院校法定代表人和行政负责人是校长，校长负责制指校长具有学校行政决策权、指挥权、人事权和财务权，负责处理学校的行政活动，完善学校行政管理制度，同时健全学校领导机构核心机制。当前，高职院校多数通过校级层面设置相应的行政职能部门来推进学校各项行政事务及人、财、物的分配和制度落实，同时采取校院二级管理体制来推进学校教学和人才培养各项工作，其主要通过校长办公会的方式行使行政权。三是学术委员会为首的学术权。学术权是指内部学术评议机制运行过程，高职院校学术权力机构是以（技术）专家、学者、教授为核心的学术委员，学术委员会通过对学校各项学术决定进行民主决策和商定来行使其学术权。此外，高职院校在学术委员会框架下，同时也成立了教学指导委员会、行业指导委员会、教材选用委员会等相关学术组织，促进形成“教学治学”，保障学术自由与自治。四是以教代会、学代会为组织形式的民主权。高职院校内部治理中的民主监督和管理，主要通过教职工代表大会、学生代表大会、共青团员代表大会三个组织形式，实现教职工与广大学生充分维护自身合法权益，保障师生员工对学校建设发展的知情权、参与权和监督权，更好促进全员参与学校治理，畅通关乎师生切身利益或对学校改革发展重大事项提出意见和建议的渠道，成为高职院校民主管理的重要方式方法。

三、从管理走向治理：高职院校内部治理的法治化出路

以治理理论为指导，建立健全现代职业教育体系，实现从管理向治理的转变，推进教育治理体系和治理能力现代化，是全面深化依法治国、依法治校的要求，也是保持学校发展活力、提升人才培养质量的内涵需要。

（一）全面推进依法治国、依法治教的重要组成部分

高职教育是国家教育体系的一个重要类型，承担着高技能人才培养、科学研究、文化传承、社会服务等方面的职责，是现代法治的重要组成部分，在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史进程中发挥着重要作用。从管理走向治理是法治的前提和依据。同时，依法治校是依法治国在教育领域中的集中体现，也是依法治国的重要组成部分，因此，高职院校内部治理能力提升需要改变原有的管理模式，通过治理来实现法治化的程度和水平，全面推进依法治国的进程。

（二）促进高职院校高质量发展的内在要求

现代法治要求“良法善治”，即要求建立合乎宪法和法律标准的内部规章制度，保障高职院校内部良性运行和科学治理。高职院校规章制度是管理的重要方式和手段，同时体现着浓厚的价值导向。高职院校以培养高素质技术技能人才为主要任务，在当前高职院校深入实施“双高计划”“提质培优”和创建高职本科等系列改革任务中，高职院校需加强内部现代治理建设，作为实现可持续发展、高质量发展的长期性工作常抓不懈；需要将外部治理与内部有效治理相结合，即充分利用国家推动高职教育发展的外部政策条件，创造良好的发展环境，同时完善内部治理结构，健全法律法规和规章制度，坚持依法治校，推动构建合法、有序、民主和高效的管理新秩序，推动实现管理向治理的转变，为高质量发展提供法理遵循。

（三）优化内部治理结构和完善现代职业教育体系的需要

现代职业教育体系建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分和深化职业教育改革的核心内容。高职院校要积极探索构建适应现代高职学校高质量发展的内部治理体系的理念，逐渐深入师生员工心中，达成思想认识上的统一，以协调内部政治权、行政权、学术权、民主权等各项权力运行，对其内部管理体制重构与改革、建立完善的内部激励机制、提高民主监督管理水平、促进内部质量体系建设等具有巨大推动作用，有利于提升高职院校内部治理水平，逐步构建形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、社会参与”的现代职业学校治理体系，实现从管理走向治理的高职院校治理现代化。

四、高职院校内部治理法治化的实践路径

从治理理论来看，高职院校内部治理法治化应以提升内部治理能力现代化为抓手，全面推进依法治校，才能有效确保各项权力的相互协调与有效运行。以广西交通职业技术学院为例，学校通过实施“创新驱动”战略，以构建顺畅高效的运行机制为导向，推进治理体系和治理能力现代化。

（一）以章程为统领，加强规章制度建设

学校一贯高度重视依法治校工作，在党的十九大精神和习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略指导下，全面贯彻落实教育部《依法治教实施纲要（2016—2020 年）》和《全面推进依法治校实施纲要》等文件精神，坚持党委领导下的校长负责制，扎实推进依法治校，深化教育综合改革，以法治治理思想为基本遵循，根据学校办学定位、交通办学特色和事业发展规划完善学校章程，并在全区高校中首批核准批复。学校切实将学校章程价值观要求融入治校和内部治理，按照规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的要求，出台《规章制度建设管理办法》，组织开展制度建设活动，推动校内规章制度的“废、改、立”工作，进一步完善党的建设、教学管理、人事管理、学生管理、招生就业等规章制度建设，注重制度建设可操作性和制度执行力，强化“流程管事、制度管人”，各项工作步入制度化、规范化、科学化轨道，逐步构建形成交通特色鲜明的现代职业学校制度体系。

（二）以法治为抓手，完善治理体制机制

学校深入推进内部治理法治化，坚持推进依法治校，完善内部治理体制机制，通过实施学校治理体系和治理能力“现代化工程”，推进多层次多方共同参与依法治校。学校进一步贯彻落实党委领导下的校长负责制，完善了党委会和校长办公会议事规则，坚持学校党委的领导核心地位，健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，保证校长依法行使职权。通过治理能力提升建设，深入开展依法治校、阳光治校等举措，大力加强制度体系建设和内设机构的优化，积极推进各项育人工作。同时，为调动各方参与学校治理积极性，完善“政校行企社”多方共同参与的运行机制，充分运用学校作为广西交通职教集团和广西交通运输行指委牵头单位的平台优势，促进专业建设、人才培养、科技研发、发展规划等指导作用的发挥。同时，发挥各类组织在法治校园建设中的作用，增强校园安全感，完善平安校园建设协调机制、责任分担机制，依法有效化解师生内部矛盾纠纷。

学校依法治校工作具体落实到每一个岗位，融入每一项工作，形成“以上率下、齐抓共管、层层落实、人人参与”的工作格局，凸出表现在三个方面。一是“实”。依法治校工作杜绝形式主义，注重稳扎稳打，扎实推进，着力解决实际问题。二是“细”。在规章制度制定时，在“细”字上下功夫，将规章制度细化、量化和具体化，增强制度的可操作性。三是“严”。在依法治校建设过程中，注重严抓落实，提高执行力，切实保障学校和师生的合法权益。卓有成效的工作，使学校于2019 年获批自治区“依法治校示范校”。

（三）以民主为纽带，保障各项权利运行

健全和完善教职工代表大会制度，是高职院校坚持民主集中制、畅通民主监督渠道的主要途径。广西交通职业技术学院高度重视师生民主权利，健全师生参与重大公共决策机制，保障内部治理过程中当事人合法权益，切实推动法治化建设。具体来说，实施共生发展“凝心聚力工程”推进民主管理。即通过健全和完善教职工、学生、团员等不同群体代表大会制度，坚持民主集中制，引导师生积极参与学校建设发展，形成共生发展的良好氛围；通过开展教代会，学校领导进课堂、进宿舍等“七进”活动以及“书记有约”“我和校长面对面”等活动，认真听取师生对学校建设发展的意见和建议；开展“阳光治校计划”，完善信息公开制度，规范信息公开的内容和方式，扩大信息公开力度，利用校园网、OA 等平台公开招生考试、人才招聘、经费收支、绩效分配、教学管理、职称评审、学生管理、对外交流与合作、危旧房改造、校园基础设施规划建设等信息，大力推进党务、校务和师生办事流程公开，实现常态化意见建议收集，公开监督执行，提高师生“主人翁”意识，保障师生对学校各项工作的知情权和参与权。

（四）以宣传为载体，营造良好法治氛围

加大普法宣传力度，营造良好法治氛围，是增强全员法治观念，促进高职院校内部治理法治化的重要手段。学校一方面充分发挥法治宣传阵地作用，将法治文化纳入校园文化建设，在日常法治宣传教育活动中，切实将学校教育中心工作和重点工作、制度内容等通过多种宣传形式和载体，在校园中广泛宣传，培养师生形成民主、自由、平等的理念，创设学法遵法守法用法的良好氛围。另一方面健全普法责任制，通过开展“宪法宣传周”系列活动，切实加强法制教育培训，推动法治校园建设，如以多种形式开展“宪法晨读”，培养学生法治意识；积极组织师生参加教育部组织的“学宪法、讲宪法”活动，弘扬社会主义法治精神，增强法治观念，推动创建平安和谐校园；举行普法知识讲座，邀请学校法律顾问、知名律师到校进行宪法和法治建设宣讲，提升师生法治理念和水平，推进形成学法知法守法普法的校园新风尚。