人大数字化改革地方立法平台的架构分析及优化建议

王旭东 叶英波

党的十九届五中全会提出，建设数字中国，加快数字化发展。2021年，浙江省开启了数字化改革的新局面。省人大落实省委关于全省数字化改革的决策部署，推进人大数字化改革，对人大履职活动的制度机制、方式流程、手段工具等进行全方位、系统性的重塑，致力于打造“数字赋能、高效协同、整体智治”的数字人大2.0版。人大数字化改革是一项复杂的系统工程，需要用好用活辩证化思维和系统性思维，本文着眼于在人大数字化改革中，地方立法应用综合平台的架构展开分析，并提出一些优化建议，以期能够为数字化改革这一划时代的工程添份薄力。

一、人大数字化改革地方立法平台的功能定位

立法是人大的核心职能之一，地方立法综合应用平台的建设是人大数字化改革的主阵地之一。在人大数字化改革立法平台的建设和运用过程中，势必要充分体现“科学立法、民主立法、依法立法”的立法原则，充分反映“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法格局，充分呈现“不抵触、有特色、可操作”的地方立法特点，以实现高质量高效率立法为核心目标。由此，人大数字化改革地方立法平台的功能定位，似应包含四方面内涵。

（一）赋予平台以展示系统的属性，服务于立法的全流程呈现

立法工作是典型的多跨协同业务，立法过程具有明显的多主体、宽层级、长周期、高交互的特点。在当前的情况下，由于缺乏集中统一的数字化立法平台，各主体间各管一段、各干一段，导致立法全流程不可视、不可知，容易造成“上不知下、下不知上，前不知后、后不知前，内不知外、外不知内”的情况发生。赋予平台以展示系统的属性，让立法全流程集中在平台上全景实时呈现，打通上下、前后、内外的信息知情障碍，使得立法总体情况、立法年度计划、立法职责分工、立法进度安排、立法当前进展、立法后续承接等完整得以展示，有利于立法全周期闭环管理，有利于“双组长制”等立法制度的落地，有利于保障“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法互动格局的实现。

（二）赋予平台以操作系统的属性，服务于立法的全节点推进

立法是一个节节递进、环环相扣的过程，包含了选题立项、调研起草、法制审查、政府研究、提请审议、专委初审、一次审议、法委综审、二次审议、修改说明、表决通过、报请批准、公布实施、修订完善等一系列节点，每个节点均有相对应的工作职责、工作任务、工作成果，由不同的部门机构来承担与完成。赋予平台以操作系统的属性，将上述立法全部工作节点纳入平台体系之内，通过平台分解工作職责、完成工作任务、记录工作成果，实现立法全节点的有序推进、过程可溯、成果可查。

（三）赋予平台以集成系统的属性，服务于立法的全资料集成

在立法过程中，立法工作者需要吸收大量的信息、材料、资料、文献，是立法资料的需求者;同样在立法过程中，立法工作者本身也会产出大量的信息、材料、资料、文献，是立法资料的生产者。这些或吸收或产出的立法资料，是法规条文制度的设计依据，是阐明立法本意回应执法疑惑的解释本源，是今后法规修订完善的历史资料，是提高立法经验水平的宝贵财富。赋予平台以集成系统的属性，将法规立法过程中所需、所用、所产的全部立法资料集成到平台体系之内，无论是为当前立法还是为今后修法，无论是为法规本身质量提升还是为立法工作者水平提高，均大有裨益。

（四）赋予平台以支撑系统的属性，服务于立法的重大决策支持

立法过程中，法规重要制度的确立和关键条文的形成，往往是理想与现实的权衡过程、是理论与实践的对照过程、是权力与权利的博弈过程。“科学立法”的原则和目标，要求立法的制度决策和法规的条文取舍应当基于尽可能全、尽可能强的智慧支撑。赋予平台以支撑系统的属性，是“数字赋能立法”的核心体现和必然要求。将起草辅助、智能比对、自动生成、智能清理等智能支撑组件建构在平台体系之内，将为发挥机器智能的优势，增强立法决策的科学性，提高立法质量和效率，提供前所未有的辅助，并将持续迸发出巨大的潜力。

二、地方立法平台当前架构的分析

（一）当前架构的特点分析

地方立法综合应用平台作为人大数字化改革的主阵地之一，当前架构的总体思路清晰，对准“152”主跑道，以“三张清单”为抓手，以增量开发、省级统建、各市共用为实现路径，推动立法体制机制创新。对平台当前架构的特点和亮点进行不完全归纳，主要有：

1.组织架构条理性较强

地方立法综合应用平台在组织架构上以“横向三块、纵向三层”依次递进细化。第一层级由三个应用场景组成，分别为：立法全周期管理应用场景、各方参与立法应用场景和备案审查应用场景。三块应用场景间有一定交叉，但不影响横向区分。第二层级是在三个应用场景下又分别分成若干个子应用，比如立法全周期管理应用场景由立项管理子应用、协同起草子应用、法规流程管理子应用等组成。第三层级是在各子应用下再细分成若干个子项目，如法规流程管理子应用中包括了立项、起草、形成议案、审议、表决、公告、实施、修改、废止等环节项目。这种“三块三层”递进式的组织架构条理清晰，有利于全景式展现立法相关工作。

2.业务协同集成度较高

平台将地方立法涉及的各参与主体，包括有关部门、市县人大、人大代表、基层立法联系点、专家学者、社会公众等纳入系统并提供接口，开放式的系统平台为各个信息岛之间架起了快捷便利的通道，使得各主体能够在平台上进行信息流、材料流的输送和集成，有利于立法部门集中掌握各渠道输送的信息材料，为做好立法决策打好基础。比如，公众意见征集系统通过全文发布、问卷调查、专题论证等多种方式，改变原来整篇全文征求意见方式为“整体+逐条”征求意见方式，所见即所填，增强了意见征集的有效性、针对性、精准性。

3.立法辅助智能化程度较高

平台开发配置了智能比对、信息共享、多跨协同的智能起草辅助系统，基于法律大数据，对上位法、同位法进行智能比对分析，提高草案起草质量和效率。充分发挥数字技术的汇总集成、数据分析优势，提高了意见分析的科学性，意见采纳情况能够及时反馈。设置协同起草功能模块，实现立法专班线下运作与在线协同相结合。在草案起草、修改过程中，每个条款的历次修改记录均能自动标注留痕。

（二）当前架构的不足分析

当前架构的地方立法综合应用平台，从一张白纸开始擘画，在大场景中找准小切口，以核心业务牵引打造重点应用场景，在体系化规范化推进立法数字化改革中，取得了巨大的进展，总体上已经形成了比较完善的体系格局。基于实践操作中可能会出现的情况，提几点不足进行分析。

1.立法节点推进的权责尚待进一步明确

平台在立法项目信息上明确了立法进展的各节点时间、各节点的责任部门、负责人以及联系人等。正常情况下，应理解为平台设定的立法推进过程是：由各节点的责任部门人员，在节点时间之前，完成节点相应工作，录入节点的材料和信息，从而进入到下一个立法节点。但目前不明确的是，如果上一节点的工作任务未完成、工作材料未录入或者没有通过平台进行操作，会产生怎样的效果或后果，是否仍是自动进入下一个立法节点。若是如此，则可能造成的一种情况是，前期的部门机构起草、调研、部门法制审查、政府审议乃至专委初审的相关材料，可能都没有按照节点时间录入材料，而是直到法工委综审环节，由法工委向前述环节各主体询要材料，补录完成本应由其他节点主体操作的事项。若是如此，则非但不能实现高效便捷及时的平台设计初衷，反而增加了法工委的工作负担，消耗掉宝贵的立法调查研究时间。

2.立法节点材料的集成尚待进一步齐全

当前的平台对于各节点的录入材料并没有要求，从提供的示例来看，平台主要是集成了比较正式的文件，如政府提请审议的议案、起草说明、专委初审报告，以及常委会的审议意见等，而对于立法调研过程中产生和收集的大量非正式性材料，如各种座谈会发言、现场实地调研、外地考察学习材料等，尚没有被收集录入平台。从过程留痕、信息共享的完整实现角度而言，各个立法节点的正式性文件和非正式性材料应当尽可能齐全的被集成收录到平台内，从而发挥为立法决策服务的效用。

3.立法辅助的支撑力度尚可进一步加强

当前的平台引入了北大法宝的技术支持，通过起草辅助、智能比对、条文对照、格式生成、智能清理，实现对立法的技术化智能化支撑。从立法辅助的方向来看，目前的平台侧重于法律体系内部之间的智能辅助，亦即较多的是“从法到法”“以法比法”“以法研法”的路径偏向，这在保障地方立法的“与上位法不抵触”的合法性上能够发挥作用，但在推进地方立法的“有特色”“可操作”上，或者说开展先行性立法、创制性立法上，平台所能提供的立法辅助支撑力度还比较薄弱。因为这些先行性创制性立法，其内在必然要求应当“以本地实情实需来创法立法”，因而更多需要的是对本地社会经济发展情况的分析研究来为立法提供支撑。这种基于对本地实情实需等情况研判的辅助支撑，尚可进一步加强。

4.规范性文件的辅助备案审查尚可进一步深化

在备案审查应用场景的预期架构中，包括了实时监测子应用、数据分析子应用、智能审查子应用等3个子应用。而从目前可见的示例系统界面来看，当前平台主要以实时数据监测和工作动态展示为主。在智能审查方面，除了可能的向立法辅助系统的北大法宝和智能比对等功能进行借力外，暂未发现有针对备案审查工作所独立开发的辅助审查应用。而开展规范性文件备案审查，需要查找、搜索、比对大量的法律法规和文件，需要进行较多的部门衔接沟通以及第三方协助审查对接工作，同时也需要开放公民提出审查建议的渠道接口，因而辅助备案审查尚有进一步深化的空间。

三、地方立法平台架构优化的建议

地方立法综合应用平台作为省级统建项目，由省人大主导建设，秉承着省市上下联动，边开发、边应用、边完善的原则，体现了担当负责、开放包容的精神。本文基于前述的思考分析，特提出如下优化建議供参考。

（一）建议平台设置明确的立法节点部门权责

立法节点权责的明确，有利于立法工作的按时完成、有序推进，有利于立法资料的及时录入全面集成，有利于前后端立法的升级递进，有利于立法工作的全周期管理，是平台的操作系统功能定位的重要体现。在具体优化上，一是建议在法规起草、法制审查、政府提请、专委初审（含常委会第一次审议）等节点，设置成后一节点工作的展开须以前一节点的任务全面完成和信息材料的全面录入集成为前提，避免前一阶段节点的工作累积到后一阶段节点去补录，失去了平台架构的价值和意义。二是建议设置法工委在全部节点可以查阅录入材料，方便提前介入，体现立法工作的人大主导。三是建议节点权责明确到部门机构。以部门机构而非具体个人为主体来承担节点权责，一则省去了频繁设立或变更个人账户的麻烦，避免每部法规立法时要进行大量的人员账户权限分配，减轻了平台技术性工作的负担;二则更加符合权责分配的科学性，节点工作并非个人任务而是部门任务;三则并不影响部门内部的分工负责，反而有利于部门内部督办统筹推进。

（二）建议平台广泛充分的集成立法过程材料

各立法工作节点除了录入集成正式的过程文件，如草案、议案、说明、报告、意见等外，应当同时将工作过程中整理、收集、获取到的其他相关材料录入集成到平台，比如各种座谈会、论证会的会议摘要、现场实地调研情况摘要、立法事项当前工作情况材料、意见征集反馈材料、外地考察学习材料等非正式性材料。从而一则让前端节点的工作成果能够全面传导到后端节点，产生立法决策价值，避免工作重复、浪费或者疏漏;二则使得立法节点工作可溯可视，展现立法各节点工作的强度，提高立法各节点工作的力度，增强上下、前后、内外联动的功效。

（三）建议平台继续优化立法辅助支撑功能

在实现起草辅助、智能比对、智能清理等功能上，为保障立法合法性提供较强支撑的基础上，进一步加强对先行性立法、创制性立法的辅助支撑。将对社会实情实需、本地特情特需等情况信息的采集、整理、研判、运用作为主攻方向，通过做好与党政机关整体智治系统的联接，以及与互联网搜索引擎、重要信息网站、权威研究机构平台、文献资料数据库等的信息搜索导入，自动归集立法选题事项的全部可用资讯材料，智能生成对立法选题事项的当前现状、存在问题、发展趋势、相关举措、民情舆情、比较研究的初步报告。其中，尤其是对本地政府部门、研究机构、新闻媒体等的内部或者外部网站、公众微信号、微博、历史资料进行相关事项的全面检索归集，为立法部门提供可资参考的本地信息数据，为地方立法实现符合本地需要的有特色、可操作的立法制度设计提供更强支撑。

（四）建议平台强化备案审查辅助功能

以更高水平实现有件必备、有备必审、有错必纠，一是配置法律冲突校核功能。引入现有法律服务市场上既有的法律冲突校核技术（如法集网），辅助确认备审文件是否与上位法存在冲突，是否与同位法相协调，是否与国家政策上级要求相适应，提高备案审查的智能化水平。二是配置资料搜索查询功能，满足开展主动审查工作的检索需求，实现关键字便捷查询和全覆盖查询，提高自主审查的效率。三是配置第三方机构协助审查组件，方便备审文件、协审意见在备审部门和协审机构之间快捷传输;设置第三方机构协助审查时间提醒，督促协审机构及时反馈协审意见。四是配置公民法人提出审查建议和机关提出审查要求的端口，完善被动审查的收件和启动流程节点，实现备案审查功能全覆盖全集成。

（作者单位：温州市人大常委会法工委）