制度空间化与空间制度化

解玉良 谷茂荣 李宏根

人民代表大会制度是为了实现人民当家作主而进行的制度设计。人大代表组成了人民代表大会，代表人民行使国家权力，是人民利益的代言人，因而保持人大代表与人民群众的密切联系是人民代表大会制度的“自我规定”。习近平总书记指出：“要密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用。”[1]全国人大常委会委员长栗战书强调：“我国五级人大代表工作和生活在人民群众之中，密切联系人民群众是宪法法律赋予的重要职责。”[2]而如何实现人大代表密切联系群众、构建长效机制则成为当前最重要的现实课题。

一、现实依据

安徽省滁州市人大紧紧围绕“联系群众”路線，在前期实践探索中逐步构筑联系制度体系。

第一，建立人大代表联系人民群众的工作平台。依据2017年滁州市人大常委会拟订的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，市、县、乡三级人大设立人大代表联络办、接待室和活动室，搭建人大常委会组成人员与人大代表交流互动平台，人大代表与人民群众交流互动平台，人大代表议案建议工作平台，人大代表知情知政、获取信息资源平台和人大代表学习培训平台。

第二，建立人大代表联系原选区选民或原选举单位制度。县、乡两级人大代表由县级人大常委会和乡级人大主席团安排，分别同10名原选区选民保持经常性联系;在滁州市的省人大代表每人联系不少于5名市人大代表，市人大代表同原选举单位的8至10名人大代表保持经常性联系。

第三，建立人大代表信息公示制度和走访慰问群众制度。完善各级人大常委会向原选区选民或原选举单位公示代表信息制度，公示的代表信息包括代表的姓名、单位、职务、联系方式等，实现人民群众就地就近通过代表反映意见和要求。同时，市及县（市、区）人大代表每年定期或不定期参加本级政府组织的普法宣传、扶贫济困、走访慰问群众活动，直接听取群众意见，并宣传宪法和法律法规。

第四，建立人大代表专题调研和视察活动制度。市及县（市、区）人大常委会和乡级人大主席团围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，组织本级人大代表每年开展专题调研和视察活动，并形成专题调研和视察报告或形成代表议案与建议、批评和意见。

第五，建立人大代表群众联系点制度。以人大代表小组为单位建立群众联系点，直接听取群众意见，每个代表小组建立一个群众联系点，省、市、县、乡代表小组每年确定接待群众次数、接待群众时间、地点以及参加接待的人大代表。

第六，建立人大代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制。各级人大代表根据人民群众意见，以议案或建议、批评、意见等方式向本级人大及其常委会提出或向有关国家机关和组织反映，同时，完善与相关办理部门的联系沟通与协作机制，明确具体责任人与时间表，并将处理情况及时向人民群众反馈。

第七，建立人大代表述职评议制度。县级人大常委会和乡级人大主席团定期组织本级人大代表口头或者书面向原选区选民报告履职情况并接受选民评议。根据省、市人大代表述职制度，人大代表定期向原选举单位报告履行代表职务情况，并接受原选举单位评议。

联系制度的构建为滁州人大进一步推进制度创新和实践探索提供了制度基础和现实准备。但是，滁州人大代表在联系群众的过程中也存在履职服务不到位、能力欠缺、沟通不畅等问题，制约着联系制度的效能，并构成了推动滁州人大代表联系制度优化创新的现实要求。

第一，人大代表知识水平及业务能力不足。部分人大代表跟不上时代要求，存在不会、不懂如何有效联系群众的问题。比如，2019年随机调研100余名县级人大代表是否了解“代表享有哪些权利和义务”时，结果能够列出几条的代表也不过只有50%，没有一个代表能够全部答对。对自身权利和义务的不知、不懂导致难以及时、正确联系群众，更无法做到依法联系群众、依法解决矛盾、依法提交议案。同时，主动与群众交流对话能力不足也容易导致走访、调研、提案走过场、搞形式，不少区县存在点头代表、举手代表、影子代表。

第二，人大代表联系群众不深入、不全面，履职不到位。部分区县人大代表定点定时专题调研、专项考察较多，而日常性、随机性调研或主动性的接触、走访较少。同时，部分党政干部由于身份特殊、工作繁忙，较少单纯的以人大代表身份联系群众或提出意见建议。

第三，人大代表与群众之间的信息流动不畅。网络信息平台建设滞后不仅制约人大代表履职服务能力和效率，而且导致人大代表与群众、政府职能部门之间存在“信息流动迟滞”，致使横向和纵向（自下而上和自上而下）的沟通渠道受阻，沟通协调功能严重弱化。

第四，人大代表监督功能不强，意见建议办理比例偏低。通过对滁州市六县区2017年至2019年的人大代表意见建议办理情况进行统计发现，人大代表共提出意见建议1403件，其中办成或基本办成、采纳或基本采纳的总计731件，占比52%。上述中落实或基本落实占比最高的区县为56%，占比最低的区县为30%。人大代表提交的意见建议长期存在较低办理比例的情况会削弱人大代表联系群众的动力和为群众排忧解难的积极性。

二、路径探索

安徽滁州市人大结合现实依据，对既有的联系制度体系进行再优化和再创新，将空间和制度有机结合，走出了一条制度空间化和空间制度化的独特道路，即围绕联系制度通过联系点配置、人大代表之家营造、符号标识设定、结构布局安排、人大代表e家构建等实现联系制度的空间化表达，同时，围绕多元空间通过帮扶、公共服务、公共活动等实现多元空间的再生产和联系制度的再造。

（一）精细化设点

滁州市人大在人大代表联系点的选址上独具特色，通过位置的精细化设定实现联系制度的空间性呈现。第一，类型配对。依据代表的类型确定联系点的具体设置区域，在特定行业聚集区内设置行业人大代表联系点，在少数民族聚集区内设置少数民族人大代表联系点，如当前滁州市区已在三个工业园区内设置六个行业人大代表联系点，在三个少数民族社区内设置三个少数民族人大代表联系点，实现类型分散的相对集中设置。第二，便民优先。滁州市人大代表群众联系点并非设在区域内的行政中心，而是按照“便民”为优先原则，设置在居民社区、民族社区或行业协会自治组织内，且充分利用既有空余场所和设施。第三，比例匹配。滁州市人大代表群众联系点的组织形式是以人大代表小组为单位，依据服务对象规模确定代表小组人数，按照大区大组（5人以上）、小区小组（3人以下）设置，科学配比。第四，流动设置。滁州市人大代表群众联系点在固定化、常态化设置的基础上增加“流动”联系点，推行“1+N”设置，根据群众反馈和组织评估，结合实际情况灵活增加数个“流动”联系点，实现“静动结合”，使联系制度更加具有空间韧性与弹性。

（二）符号化设定

人大代表联系制度的滁州特色也表现在人大代表之家的营造上，通过言语符号、视觉符号、动作符号和功能符号的表达实现联系制度的空间化呈现。第一，在滁州人大代表之家的场景中，通过“人大代表为大家”“人大代表是人民的代言人”等横幅标语展示，通过本土典型案例的故事叙述和典型人物的口口相传，通过代表原理的乡土化赋意，将联系制度进行语言编码和语义加工，构建了人大代表与群众密切联系的言语符号表达空间。第二，在滁州人大代表之家的场景中，通过人大代表穿着特定服饰，以人大代表为群众服务为内容的漫画橱窗，人大代表与群众手牵手、心连心的彩色涂鸦和人大代表之家特定的吉祥物等营造了人大代表与群众之间充满温馨感的视觉图景和视觉画面，构建了人大代表与群众密切联系的视觉符号表达空间。第三，在滁州人大代表之家的场景中，通过人大代表与群众的结对帮扶仪式、國家宪法日等节庆仪式赋予了人大代表与群众的双向情感体验，实现了人大代表的心理赋能和身份再现，也实现了特定仪式动作指示性意义的再生产[3]，构建了人大代表与群众密切联系的动作符号表达空间。第四，在滁州人大代表之家的场景中，通过人大代表调节、协调、沟通、协商功能的实现，并通过政府性和社会性荣誉符号的确认而被赋予了“协商、协调、沟通与引导”的功能性标志和功能性意义，构建了人大代表与群众密切联系的功能符号表达空间。

（三）功能化分区

在滁州人大代表之家的室内结构上，功能化分区丰富了联系制度的空间化维度。在统筹人大代表之家室内办公区和活动区布局的基础上，再按照接访—座谈—梳理—交办—督办—反馈流程进行功能分区，将空间进行功能化细分，设立接访、座谈、梳理、交办、督办、反馈六个子区域。每个子区域设有对接（群众和政府）的人大代表，张贴“信息卡”明确责任人、权责义务和时间界限，同时各子区域之间（各子区域与政府职能部门之间）通过“云端数据库”进行数据连接，通过“绿色廊道”进行空间连接，有效实现了联系制度的功能化空间表达和社会性空间呈现。

（四）结构化布局

与市、县、乡三级人大代表相适应，滁州人大代表之家的市、县、乡三级设立赋予了联系制度的等级化空间维度。从制度上说，市、县、乡三级人大代表之家是联系网络的制度性延展，也是对等级行政网络的制度性嵌入。滁州的市、县、乡三级人大代表之家既具有同构性（如功能化分区等），也具有异质性（如外观布景、附属公共空间和室内结构比例等）。例如在选址设定、符号表达、功能分区相似的基础上，滁州乡（镇）人大代表之家在外观布景上更加注重当地乡土文化表达和乡土历史记忆，且整体占地面积相对较大，同时因承担部分乡村公共服务职能，附属公共空间相对县、市级人大代表之家而言占比较高。另外，因乡（镇）人大代表联系和服务的内容具有面向基层化和碎片化特征，室内的活动区和接访、座谈、反馈功能区占地面积比例与县、市级人大代表之家相比相对较高。总体上而言，滁州人大代表之家的垂直布局在使联系制度空间等级化的同时还有效适应了区域对象化的要求，进而呈现复合多元的结构特点。

（五）虚拟化拓展

滁州市人大代表e家进一步拓展了联系制度的空间性边界，使联系制度具有虚拟化空间面向。人大代表联系群众的工作平台主要集中在滁州市人大代表e家APP上，将交流互动平台、知情知政平台、学习培训平台、提交建议平台等功能有机集成，构建接待平台、宣讲平台、学习平台、建议平台、监督平台、询问平台、评价平台和发布平台八大平台，构筑人大代表履职服务“云端系统”。从另一个方面来看，滁州人大代表e家APP的“功能平台集成”则是滁州人大代表之家的接访、座谈、梳理、交办、督办和反馈功能区的虚拟化“再现”。在推进功能模块化和信息透明化的同时，搭建了群众—人大代表—代表小组—人大常委会—职能部门的连接网络和沟通渠道，实现了人大代表议案从提交到交办、转办和答复的信息化管理。此外，设置的群众与人大代表的对话窗口和反馈评价功能也构建了双向互动空间，比如人大代表在述职大会上通过“在线对话窗口”向选民报告意见建议办理情况，选民在线进行评议、询问，而后以无记名投票方式进行测评，当场公布结果，对测评满意率低于50%的人大代表进行提醒批评，这样在实现虚拟空间功能性嵌入的同时有效延展了连接网络和沟通链条，使群众—人大代表—代表小组—人大常委会—职能部门—人大代表—群众成为沟通“闭环”，增强了虚拟空间的“人民表达”属性。

（六）公共化设施

滁州人大代表群众联系点和人大代表之家附属公共区域的打造与公共化设施的修缮构建了附属空间的公共属性，实现了联系制度的公共空间表达与拓展。滁州人大充分利用各个群众联系点和代表之家的旁属空地和设施，或修缮了健身广场、体育馆等公共体育设施，或修建了苗圃、草圃、广场绿地、林荫道等公共绿化设施，或扩建了公用自行车棚、露天公用停车场等公共交通设施，或修建了开放性图书馆等公共教育设施，或修建了青少年活动室、文化广场、儿童娱乐广场等公共文娱设施，或修建了大型信息屏等公共信息设施，或依据地势水文打造了水池喷泉、人工河道、滨河走廊等公共观光设施。这样在实现人大代表联系和服务群众的同时也满足了群众多元化的公共需求，并为人大代表开展相关公共服务活动提供了实践场所。从另一层面上说，相关公共设施的修建和附属公共空间的构建是人大代表职能延伸和联系制度功能延展的空间化表达。

总体而言，精细化设点、符号化设定、功能化分区、结构化布局、虚拟化拓展和公共化设施实现了联系制度的位置空间、符号空间、室内空间、结构空间、虚拟空间和公共空间表达。

（七）功能化实践

以符号空间、结构空间、虚拟空间等多元空间为依托，滁州人大通过人大代表日常主动的宣传宣讲、协商调解、沟通对话、监督检查、视察调研、走访慰问、提案问询、参会审议等功能性实践活动实现空间的再生产和联系制度的再造。例如滁州各级人大代表下乡走访时穿着各级自定的标志服饰，携带各自特定的文本画册，用各自特殊的乡土语言与群众“唠家常”、宣讲大政方针、了解群众诉求、倾听群众心声，对生活困难的予以帮助、对政民矛盾予以调解、对意见建议进行反映，依托既有的结构空间和符号空间，通过宣传、协调、沟通、视察、调研、慰问等功能性实践活动实现符号空间（视觉、言语和功能符号）与结构空间（等级差异化网络结构）的再生产和再表达。全新的“联系方式”得以确立，全新的“联系效果”得以呈现，全新的“联系价值”得以彰显，全新的“联系规范”得以生成，空间以功能化实践为依托实现了自我生产，联系制度以功能化实践为中介实现了自我再造。同样依托虚拟空间，滁州市人大代表通过组织参会审议在线直播活动、代表履职在线评议活动、建议问询在线交流活动、监督检查在线公布活动构造全新的、个性化的虚拟空间，实现虚拟空间的再生产与再表达，助推联系制度体系的自我发展和自我完善。

（八）公共服务+

以附属公共空间等多元空间为依托，滁州人大代表通过文化服务、技术服务和民俗活动等公共服务和公共活动实现空间再生产和联系制度再造。例如滁州市人大代表充分利用各级人大代表之家和群众联系点的开放性图书馆等公共空间主动开展“读书日”“读书分享会”等阅读活动，通过广场信息屏等公共设施播放自编自导自演的爱国教育影片和普法栏目剧，通过青少年活动室等公共空间主持开设“职业技能培训课堂”“职业技术和职业操守讲解课程”，在传统节日通过文化广场等公共空间主持开展民俗活动和节庆仪式，将公共文化服务、公共技术服务和公共活动嵌入到人大代表与群众的日常联系实践之中，在满足群众精神文化需求、职业发展需求、帮扶群众脱贫致富的同时扩散了公共价值、传播了公共理性、涵育了公共精神，实现了公共文化空间和公共生活空间的再生产与联系制度的公共性再构。

总体而言，依托多元空间，功能化实践和“公共服务+”推进了联系制度的价值生产与扩散，实现了多元空间的再生产和联系制度的再造。

三、经验启示

人大代表密切联系群众的滁州路径最鲜明的特征是带有空间中实践和实践中空间的双重命题隐喻。制度与空间是在实践中并以实践为中介（表现为人大代表的功能化实践和公共服务活动）双向生成的，因而制度空间化与空间制度化没有明晰的绝对边界，两者在相互转换中相互生成，在相互生成中相互转换（如图1），这不仅是滁州人大代表联系制度的模式逻辑，也是滁州人大代表密切联系群众路径的实践启示。

注释：

[1]习近平：《习近平在纪念地方人大设立常委会40周年上的讲话》，载《人民日报》2019年7月19日。

[2]栗战书：《栗战书在参加列席十三届全国人大常委会第二十二次会议的全国人大代表座谈会上的讲话》， http：//china.cnr.cn/news/20201015/t20201015_525296259.shtml，2020年10月15日。

[3]黄雨水：《奢侈品品牌传播研究——符号生产和符号消费的共谋》，载《浙江大学》2011年，第189页。

（作者单位：中共滁州市委党校，滁州市琅琊区人大常委会办公室， 滁州天长市人大常委会人事代表选举工作委员会）