制度伦理视域下老龄健康公平*

刘玮玮 贾洪波

在我国人口老龄化日益严重以及推行“健康中国”战略的时代背景下，老龄健康公平意义重大。国内外研究都证实了制度是老龄健康公平的主要影响因素。因此，制度伦理成为研究老龄健康公平的重要视角。近年来，虽然我国老年人的健康状况大为改进，但是依然存在老龄健康不公平。本文试图从制度伦理的视角对其予以审视，探寻老龄健康不公平产生的制度根源，提出促进老龄健康公平制度建设的原则和措施，助力积极老龄化目标的实现。

1 老龄健康公平与制度伦理研究视角的介入

在探讨老龄健康公平之前首先要界定健康公平。健康公平是内涵丰富且颇受争议的概念，学术界对这一概念的界定大体上有机会公平说、结果公平说、机会公平加结果公平说这三种观点[1]。在这三者之中，机会公平加结果公平说因更为全面而被很多学者采纳。本文也采取了机会公平加结果公平说，认为老龄健康公平包括老年人健康状态公平和老年人医疗卫生公平两个方面。前者强调结果公平，是指每一位老年人都有同等机会达到其尽可能的身体、精神和社会生活的完好状态；后者强调机会平等，是指每一位老年人都能公正平等地获得可利用的卫生服务资源[2]。

老龄健康公平直接关系到积极老龄化战略目标的实现。积极老龄化是指老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳的过程。2002年，世界卫生组织在第二届世界老龄大会提出了积极老龄化政策框架，将健康、参与和保障作为积极老龄化的三大基本支柱[3]。作为世界卫生组织对全球提出的指导方针和行动指南，积极老龄化广泛适用于世界各国。老龄健康公平对积极老龄化的三大基本支柱都会有影响。

第一，老龄健康公平关乎老年人及其相关人员的健康。健康是积极老龄化的第一支柱，它是老年人正常开展一切活动、享有高质量生活的前提。如果老年人遭遇医疗卫生服务资源分配不公平或者在医疗卫生领域中遭遇歧视，其健康就会受到损害。正如老龄化研究联盟(alliance for aging research)发布的报告所言：“医疗卫生领域中的老年歧视伤害了每一个人，因为它直接导致老年人独立性的过早丧失、死亡和无能的增加、沮丧感的产生。他们本来可以继续过有成效的、满意的和更为健康的生活。”[4]不仅如此，国际学术界在对减少健康不平等进行理论研究时发现，减少健康不平等具有扩展效应，健康不平等影响了每个人，包括传染病、精神疾病、酒精滥用、暴力等在内的实践历程证明，每个人都有可能受到他(她)所在社区中的脆弱人群的生存状态的影响[5]。如果老年人遭遇健康不公平，其家人需要因此多照顾老年人而增加其身心负荷，其健康无疑受损。另外，年轻一代目睹老年人遭受不公，心中难免会为自己的未来担忧而产生焦虑和不安，他们的身心健康也会受到影响。

第二，老龄健康公平影响老年人的参与。参与是指60岁退休以后，老年人根据需要和可能，继续参与社会、经济、政治、文化等方面的活动和社会服务，使其生活继续融入主流社会，能够创造收入及把握发挥作用的机会，成为国家稳定发展的积极因素[6]。作为积极老龄化的核心，参与对于老年人意义重大。老龄健康公平首先影响老年人的劳动就业。有关研究表明，健康状况的改进能提升超过10%的劳动参与率[7]。老龄健康公平还会影响老年人的经济行为与福利状况。美国学者Michaud等[8]在研究中发现夫妻双方的健康对家庭财富具有因果性效应。老龄健康有助于老年人增加收入和减少医疗支出。另外，老年人的政治参与、文化参与等活动都会受到老龄健康公平的影响，这一切都是源自老龄健康公平与老年人健康的密切相关性，而一个人的健康状况又会影响他(她)的行为能力并进而决定其生活前景。这正如健康的选择性流动理论所言：健康的人往往会向上流动，而健康状况较差的人会向下流动[9]。

第三，老龄健康公平牵涉老年人的保障。保障是指政府、社区、家庭等主体依照法律规定，对退出劳动领域或无劳动能力的老年人实行的政治、社会、经济、医疗以及社会服务等方面的社会救助和保障措施[6]。保障能提高老年人的生命和生活质量，让老年人过上有尊严的生活。保障与健康、参与息息相关，这三者相辅相成、互为条件。如果老年人身心健康，那就能参与各项社会经济活动，这样不但能减轻家庭的负担，而且能减轻政府和社区在保障方面的压力。反之则反。老年人的健康和参与又受制于老龄健康公平，因此老龄健康公平也会影响老年人的保障。

可见，老龄健康公平是老年型社会的重要基础。因此，研究老龄健康公平有着重要意义，这一问题成为经济学、管理学等多门学科的研究热点。制度伦理也是研究老龄健康公平的重要视角。制度伦理是指对社会性正式组织为主体的规范体系和运行机制的内在联系的伦理思考与要求，其中包括对制度主体的伦理要求、对规范体系和运行机制的伦理安排、对制度本身的道德要求、对制度运行中一系列环节的道德评判和价值判断等内容。作为社会伦理的一部分，制度伦理主要具有规范、协调和创新三大功能。规范功能是指制度伦理对于制度的主体、制度本身以及个体伦理进行约束和制约。协调功能是指制度伦理通过调整制度伦理关系，使各项制度及其运行处于和谐发展的秩序中，以达到资源的有效配置。创新功能是指制度伦理能够不断冲破旧有的制度体系，创建新的合理的制度体系[10]13-28。研究表明，政策与制度是健康公平的主要影响因素，健康公平问题已经成为国际卫生政策的主要研究方向[1]。可见，从制度伦理的视角对老龄健康公平予以研究可谓应有之义。而且，制度伦理可促进老龄健康公平的实现，因为制度伦理旨在构建公正合理的制度安排，公正合理的制度安排有助于形成良好的利益分配格局，最终促进老龄健康公平的实现。因此，制度伦理应该成为研究老龄健康公平的重要理论视角。

2 老龄健康代内不公平与同一性正义缺位的制度安排

老龄健康公平对于我国社会发展意义重大。然而，当前我国存在老龄健康不公平现象。从公平的主体来看，这种不公平既表现为老龄健康代内不公平，也表现为老龄健康代际不公平。前者是指老年人群体内部的健康不公平，同为老年人并没有得到同等对待；后者是指老年人群体与其他年龄群体之间的健康不公平，老年人作为健康领域的弱势群体并没有得到区别对待。我们首先对老龄健康代内不公平予以分析，它包含了健康状态和医疗卫生两个方面的不公平。

在健康状态方面，我国老年人的生理健康、心理健康和社会健康都存在城乡、区域、性别等社会因素之间的不平等(性别既具有生物属性，也具社会属性，社会文化对性别影响更为深远)，这种健康不平等实质就是健康不公平。老年人的生理健康衡量指标有自我健康评价、慢性病患病率、两周患病率、日常生活自理能力(activities of daily living，ADL)等。以自我健康评价为例，2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果表明：37.80%的城市老年人自评健康状况非常好或比较好，27.68%的农村老年人自评健康状况非常好或比较好；浙江省的老年人认为自身健康非常好和比较好的比例分别为11.26%和36.98%，西藏地区这两个比例分别是3.35%和30.16%；37.74%的男性老年人认为自身健康状况非常好和比较好，28.62%的女性老年人认为自身健康状况非常好和比较好[11]113-120。老年人的心理健康衡量指标有老年孤独、认知功能、主观幸福感、生活满意度、老年抑郁等。以老年孤独为例，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示：农村老年人感到孤独的比例高于城市老年人，前者为43.8%，后者为29.9%；女性老年人感到孤独的比例高于男性老年人，前者为39.9%，后者为33.0%；经济落后地区的老年人感到孤独的比例高于经济发达地区的老年人，这一比例按照从高到低的顺序排在前五位的省份是甘肃(48.3%)、海南(47.9%)、云南(47.7%)、宁夏(47.4%)、西藏(45.5%)，后五位的省份和直辖市是福建(27.2%)、浙江(25.5%)、上海(22.3%)、北京(19.2%)、天津(17.7%)[11]398-403。老年人的社会健康衡量指标有经济状况、社会参与、社会支持和家庭关系等。以老年人的经济状况为例，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果表明：2014年，城市老年人平均收入为23 930元，农村老年人平均收入7 621元；城市男性老年人平均收入为29 570元，城市女性老年人平均收入为18 980元，农村男性老年人平均收入为9 666元，农村女性老年人平均收入为5 664元；东部城市老年人平均收入为27 235元，中部城市老年人平均收入为18 923元，东部农村老年人平均收入为9 794元，西部农村老年人平均收入仅为6 340元[11]172-176。

在医疗卫生方面，我国老年人医疗卫生资源分配存在着城乡、地区、性别等社会因素之间的不平等。医疗卫生机构设置、卫生技术人员设置、医疗费用等是医疗卫生资源的主要指标。《中国统计年鉴2020》显示：在卫生设施方面，2010年，城市每千人口医疗机构床位数为5.94张，农村每千人口医疗机构床位数是2.60张，前者是后者的2.28倍；2019年，城市每千人口医疗机构床位数为8.78张，农村每千人口医疗机构床位数为4.81张，前者为后者的1.83倍；在卫生技术人员配置方面，2010年，城市每千人口卫生技术人员是7.62人，农村每千人口卫生技术人员是3.04人，前者是后者的2.51倍；2019年，城市每千人口卫生技术人员是11.10人，农村每千人口卫生技术人员是4.96，前者为后者的2.24倍[12]。《2017中国卫生和计划生育统计年鉴》显示：在医疗卫生机构设置方面，2016年东部地区的医疗卫生机构数合计357 697个，中部地区的医疗卫生机构数合计314 745个，西部地区的医疗卫生机构数合计310 952个；在卫生人员配置方面，东部地区每千人口卫生技术人员数为6.5人，中部地区每千人口卫生技术人员数为5.7人，西部地区每千人口卫生技术人员数为6.1人[13]。由此推断，城乡老年人以及东西部地区老年人在这两项医疗卫生资源指标上的分配也存在不公。再以医疗费用为例，有研究通过2010年中国城乡老年人追踪调查数据发现，城市老年人的医疗费用为6 610元，农村老年人的医疗费用为1 861元；在老年人医疗费用支付来源构成上，城市老年人医疗费用自付比例是36.0%，农村老年人医疗费用自付比例则高达64.2%；男性老年人的医疗费用为4 771元，女性老年人为3 601元[14]。

从制度伦理的视角来看，老龄健康代内不公平源自相关制度安排同一性正义的缺位。美国哲学家约翰·罗尔斯[15]3曾言：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”作为人类社会永恒的价值追求，正义包含了两方面的涵义：一是所得与所付相称或相适应，二是指按同一原则或标准对待处于相同情况的人与事。基于人及其活动既具有同一性又具有差异性，正义划分为同一性正义和差异性正义，前者意味着相同的人或相同的活动成果应当得到相同的对待，它对社会起到规范作用；后者意味着不同的人或不同的活动成果应当通过符合比例原则而得到不同的对待，它对社会起到推动作用。同一性正义和差异性正义如能协同且合理有度，社会就能实现和谐发展，否则矛盾环生[16]。老龄健康代内不公平问题在一定程度上正是源自相关制度同一性正义的缺失，这种缺失尤其体现在我国医疗卫生财政投入制度和社会保障制度中。

医疗卫生财政投入制度是政府调控医疗市场的重要手段，而政府干预医疗市场的目标之一就是消除外部效应和实现区域内外的公平，因此，医疗卫生财政投入理应向高投入产出比、贫困人口、贫困地区的健康服务倾斜。然而，在我国医疗卫生财政投入制度作用下，我国医疗卫生支出结构却呈失衡状态。例如，唐尚锋等[17]的研究表明，卫生支出倾向特殊群体分配(如公费医疗)、区域间公共卫生财政投入存在较大差异、中西部地区人均公共卫生投入增长速度均低于东部地区，导致东、中、西部地区的卫生投入差距不但没缩小反而扩大城乡间卫生支出的不均衡。这种不均衡状态虽然近年来有所缓解，但制度的路径依赖性使其并没有得到完全消除。除了公共卫生财政投入之外，政府对各级公立医院的投入也存在着类似的区域和城乡间的不均衡。这种失衡显然就是同一性正义缺失的表现，导致我国城乡老年人和东西部地区老年人之间的健康不公平。

社会保障制度安排也会直接影响老龄健康公平，因为保障水平公平与否导致了老年群体公平利用卫生资源机会的差距。然而，无论是我国医疗保障制度，还是养老保障制度，都存在同一性正义的缺失。就医疗保险而言，我国城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险的保障能力并非等同，实际上不同医保类型的老年人在报销限额和报销比例上依然存在差距[18]。就养老保障而言，不同类型保险领取的养老额度差距较大。例如，2015年政府机关事业单位员工为39 600元/年，企业职工27 600元/年，而参保农民仅为840元/年；在养老保险增速上，2010年～2015年，政府机关事业单位养老金的年度增长率为32.5%，企业职工养老金的年度增长率为27.0%，新农保养老金的年度增长率仅为8.0%[18]。根据《中国统计年鉴2020》和《2019 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据计算，2019年城镇职工基本养老金为人均39 990元/年。根据《中国统计年鉴2020》数据计算，2019年城乡居民基本养老金为人均1 943元/年。这种差距势必导致老年人群体内部健康不平等。

除了上述制度之外，其他制度也会造成老龄健康代内不公平。例如，我国实行强制性退休制度，规定男性年满60周岁退休，女干部年满55周岁退休，女工人年满50周岁退休；对于从事特殊工种的工人，男性退休年龄为年满55周岁，女性退休年龄为年满45周岁。这在一定程度上造成女性老年人的经济收入低于男性老年人，进一步造成男女两性之间的健康不公平。在这些制度中，医疗卫生财政投入制度和社会保障制度对老龄健康公平的影响最为直接和深远，因此成为我国关注和改革的重点。

3 老龄健康代际不公平与差异性正义缺位的制度安排

我国老龄健康不公平还表现为老龄健康代际不公平。由于老年人群体与其他年龄群体在健康状态方面的差距是由年龄这一自然因素造成的，这不属于公平问题。因此，老龄健康代际不公平主要体现在医疗卫生方面。在医疗卫生机构设置和卫生技术人员设置方面，我国老年人可用的老年医院太少且人才紧缺。2015年李小鹰的调查发现，我国仅有61家老年医院，各综合医院除高干保健科外基本没有老年病科。2017年的调查数据显示，我国县级以上老年病医院共有124家，其中民营医院24家，三级医院2家[19]。全国第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上的老年人口高达2.64亿，我国现有的老年医院数量显然远不能满足老年人口的医疗需求。而且，很多老年医院在医疗管理上存在漏洞，它们不太关注老年病人的需求，缺乏标准的老年病人急症治疗病房以及老年医学工作人员，尤其是缺乏老年病护士、临床药师、康复治疗师、精神治疗医师、营养学家。在这种情形下，更多老年人只好选择去综合医院就诊，然而很多综合医院并没有设置老年病科[20]。医疗费用方面，我国对老年人存在供需不匹配的问题。我国国民的医疗费用主要通过基本医疗保险(包含城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险)来支付。较之于其他年龄群体，一方面，老年人罹患疾病和慢性病的概率更高，因而其就医的概率更高，所需要的医疗费用更高；另一方面，老年人的收入更低，支付能力更弱。因此，老年人比其他年龄群体更需要医疗保障。然而，有关研究表明，当前我国医疗保险并不能满足老年人的医疗健康需求，其医疗保险身份呈现出典型的“不足论”特征[21]。

从制度伦理的视角来看，老龄健康代际不公平源自相关制度差异性正义的缺位。公正的医疗卫生资源分配方案应该既要遵循平等原则，又要贯彻差别原则，在对每一个人的健康予以同等关注的基础上，进一步体现出对老年人这一弱势群体的关心。众所周知，老年群体对医疗卫生资源的需求远胜于其他年龄群体。然而，我国相关部门忽视老年人需求或者滞后于老年人需求变化，要么缺乏相关制度和规定，要么现有制度规定对老年人不利。

就相关制度和规定的缺失而言，这一点集中体现在老年人相关医疗卫生法规和政策的缺失。我国老年人是医疗卫生政策关注最少的群体。原卫生部官方网站公布了2005 年～2011年我国颁布的医疗卫生方面的法律、法规、规章及规范性文件，高达900多项，但是针对老年人的只有《护理院基本标准(2011版)》和“百万贫困白内障患者复明工程”这2项，提及老年人的相关制度只有4项。原卫生部发布的与老年人健康、医疗和护理直接相关的政策和规划文件，如《防治糖尿病宣传知识要点》《关于开展 2008 年全国“爱眼日”活动的通知》《卫生部 2010 年卫生工作要点》《全国慢性病预防控制工作规范》(试行)，以及《2011 年推广优质护理服务工作方案》等，并没有特别提到老年人以及为老年人做出专门安排[22]。2020年实施的《基本医疗卫生与健康促进法》有专门条款对老年人健康进行了规定，这有助于缓解我国老年人健康制度供给的不足，但是这一制度实施的效果具有滞后性。既往长期关于老年人健康制度供给不足的历史使得我国对于老年人的医疗需求重视程度还不高，目前依然存在医疗卫生代际不公平现象。

就现有制度规定不利于老年人而言，医疗保险制度就是例证。首先，城镇职工基本医疗保险制度采取的个人账户的制度安排在缴费及受益上对老年人不公平。该制度建立于1998年，要求在职职工以其工资为基数按比例对基本医疗保险个人账户缴纳费用，有些地方退休职工以其养老金为基数按比例对基本医疗保险个人账户缴纳费用。2021年颁布的《国务院办公厅关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》要求“退休人员个人账户原则上由统筹基金按定额划入，划入额度逐步调整到统筹地区根据本意见实施改革当年基本养老金平均水平的2%左右”。这实质上是规定以养老金为基数向退休人员医疗保障个人账户划拨资金。这样一来，一方面，由于退休金向来低于在职职工的工资，因此退休职工的个人账户累计存储额低于在职职工个人账户累计存储额；另一方面，退休职工却又比在职职工对于个人账户资金有着更大的支出需求。储蓄低但支出大，这显然对退休职工不公。其次，城乡居民基本医疗保险制度的特点对无业的城镇老年人和农村老年人构成挑战。相对于城镇职工而言，城乡居民收入更低，在目前城乡居民基本医疗保险报销比例比城镇职工基本医疗保险报销比例略低的情况下，城乡居民需要自己负担的那部分医疗费用比例更高，这对于没有工作尤其是处于贫困状态的城乡老年居民而言构成严峻挑战。老年人日益增长的美好生活需要与医保制度不平衡不充分的发展之间存在矛盾。

4 促进老龄健康公平的制度建设原则与措施

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，我国需要实现老龄健康公平。这不但需要对既有制度体系予以审视，而且需要针对问题采取相关措施进行制度建设。为了促进我国老龄健康公平，制度建设应遵守以下原则，可采取以下对策。

促进老龄健康公平的制度建设应遵循分配正义的两大基本原则——形式公正原则和实质公正原则，这是由老龄健康公平的性质和行为主体所决定的。从其性质而言，老龄健康公平属于根本公正，亦即权利和义务相交换的公正；从其行为主体而言，老龄健康公平属于社会公正，亦即社会作为行为主体的公正。社会根本公正就是亚里士多德所说的“分配公正”，亦即社会给每个人分配权利和义务的公正[23]。公正是正义的组成部分，一个不公正的制度绝不是一个正义的制度[10]107。因此，促进老龄健康公平的制度建设究其实质而言是为了促进分配正义的实现。所谓分配正义是指在社会中由构成社会合作的合理规范决定的公平、公正和适当的分配。分配正义的两大基本原则就是形式公正原则和实质公正原则[24]。基于此，促进老龄健康公平实现的制度建设应遵循形式公正原则和实质公正原则。

就形式公正而言，它要求同样的人必须同等对待，以及不同的人必须不等同对待。为了实现老龄健康公平，我们在进行制度建设的时候，一方面应看到老年人健康需求的同一性，确保每一位老年人享受与其他社会成员等同的健康权益，缩小甚至消除城乡、区域、性别以及其他社会因素对老年人造成的健康不平等；另一方面还应看到老年人群体相对其他年龄群体在健康需求方面的特殊性，在条件许可的情况下，医疗卫生资源分配应该适当地向老年人倾斜。

就实质公正而言，它要求根据个体的贡献、价值和需要等因素来分配权利与义务。为了确保老年人得到公正待遇，应有这三点认识：第一，我们在根据个体的贡献分配权利和义务时要认识到老年人社会贡献的先在性以及社会成果贡献的现时性，老年人曾经为社会发展做出过贡献，不能因为他们年老后做出的贡献不如年轻一代而否定老年人目前享受社会成果的权利。第二，在按照个体的需要平等分配权利和义务时要认识到，这两者只是针对基本权利的分配而言，按需分配人权和基本权利完全平等的依据在于每个人都是缔结人类社会的一分子，决不能将老年人排除在外。第三，如果按照实质公正原则给老年人分配权利时老年人还是处于不利地位的话，那么应该给老年人以相应补偿，正如约翰·罗尔斯[15]12所提倡的那样：“社会和经济的不平等(如财富和权力的不平等)，只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”在这三者中，前两点是老年人健康权应该受到保护的价值依据，第三点是老年人在健康领域应该得到额外关照的价值依据。

分配正义的两大基本原则既是对相关制度主体的伦理要求，也是对相关制度规范体系和运行机制的道德要求。虽然形式公正和实质公正是分配正义的两个不同原则，但是它们都涉及了同一性正义和差异性正义。形式公正要求同样的人同样对待即为同一性正义，不同的人不等同对待即为差异性正义；实质公正要求按照需要平等分配基本权利即为同一性正义，按照贡献和价值分配权利即为差异性正义。我国老龄健康公平实践表明，同一性正义和差异性正义缺一不可，它们应成为制度建设的价值目标。

在形式公正和实质公正两大原则的指导下，我国还应采取具体举措加以制度建设。在制度建设中，作为政策制定者的各政府部门应该高度重视老龄健康公平，把促进老龄健康公平纳入政府绩效考核目标，将老龄健康公平的价值理念融入到相关政策的制定和实施中，通过加强跨部门合作，设计公正合理的制度体系，以消除老龄健康不平等，弥合老龄健康公平差距。

由于城乡二元结构差距、区域差距不可能在短期内消除，基于这种差距所引起的老年人健康不公平的相关制度在短期内难以进行大幅度调整。因此，在财力一定的情况下，短期内大幅度增加对农村和中西部地区的医疗卫生财政投入的制度还难以实现。再则，某些制度实施不久，制度变迁具有时滞效应，因此，这些刚实施的不利于老年人健康公平的相关制度在短期内也难以调整。例如，2021年颁布的《国务院办公厅关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》要求退休人员个人账户原则上由统筹基金划入额度为当年基本养老金平均水平的2%左右，该制度实施不久，在短期内应该难以调整。目前，国家应该主要对以下几个方面的制度进行调整。

为了减少和消除老年人健康代内不公平，我国一是要进一步完善养老保障制度和医疗保障制度，加快统筹城乡养老保险和城乡基本医疗保险，缩小养老保障和医疗保障的城乡筹资和分配差异，减少城乡居民的养老待遇差异和医保待遇差异。二是要逐步消除城乡居民两种身份制度和建立城乡统一的户籍管理制度，确保城乡老年人在医疗、收入、养老服务方面享受平等待遇，以缓解和消除城乡老年人之间的健康不公平。三是要在制定制度时采纳社会性别视角，多关注女性老年人的健康问题，逐步缩小男女两性老年人之间的健康不平等。

为了减少和消除老年人健康代际不公平，我国一是要在制定公共政策的时候确立积极老龄化和健康老龄化的价值取向,从基础性法律法规和导向性政策这两个方面构建老年人公共政策体系[22]。二是要在制度上保证医疗卫生资源分配能够满足老年人的需求甚至适当向老年人倾斜，这其中包括建立更多的老年医院、促进老年医学研究的发展、在每个综合医院设置老年病科、提升社区医疗中心对老年患者的医疗服务能力、为那些服务于老年病人的医务人员提供系统的老年病学培训课程。三是要根据老年人的特点和需要进一步完善基本医疗保险制度，以减轻老年患者个人所负担的医药卫生费用比例和维护老年人的健康权益，这些完善措施包括适当提高老年患者医药费用的报销比例、取消城镇职工基本医疗保险中的个人账户、为处于贫困线之下的老年人提供医疗救助。

总之，制度变迁表明了制度供给的动态性。因此，从长期来看，所有制度均是可以调整的。在制度建设中，我国只要力保同一性正义和差异性正义的协同发展，就能逐步促进老龄健康公平的真正实现。