我国公众参与反腐的碎片化及其完善

王秀梅，司伟攀

(北京师范大学 刑事法律科学研究院、G20反腐败追逃追赃研究中心，北京 100875)

腐败治理是一项全球性议题，世界各国都为根除腐败付出了努力，并采取了不尽相同的治理措施。“从各国的实践看，许多自上而下的反腐败改革往往不缺乏领导者和物质资源，但往往缺乏社会力量的积极参与以及廉洁的社会氛围作为支撑，因此腐败治理的成效不能持久。”(1)公婷、肖汉宇、杨丽天晴：《以香港为例，寻求中国内地腐败治理的社会参与》，2018年4月16日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2076120，2020年1月31日。正如东汉著名哲学家王充的《论衡·书解篇》所言：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”为在最大程度上遏制腐败，公众的积极参与就必不可少，并可同政府惩治腐败一道形成相得益彰的反腐体系。

一、我国公众参与反腐的现状分析

数据显示，2013至2015年，全国各级检察院举报中心共受理举报线索107.4万件，比上一个三年增长了95.9%(2)徐盈雁、李婧：《群众举报成检察机关查办职务犯罪案件主要来源》，2016年7月5日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/07/id/2011550.shtml，2020年1月31日。；2019年，全国纪检监察机关共接受信访举报329.4万件次，处置问题线索170.5万件(3)《中央纪委国家监委通报2019年全国纪检监察机关监督检查、审查调查情况》，2020年1月17日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202001/t20200117_207914.html，2020年1月31日。。这说明公众举报在我国反腐斗争中发挥了重要作用，成为政府反腐可靠的力量。

(一)公众参与反腐的实践

我国政府对公众参与反腐的作用具有深刻的认识，一直重视和鼓励公众积极参与。如开设电话举报热线、举报网站、信访接待室、举报信箱等，以提供公众参与反腐的机会，由此也构成了我国公众参与反腐败举报的四种渠道：来信、来访、网络和电话举报，每一种参与方式都不可或缺。每年还通过举办“举报宣传周”活动的方式，向公众宣传举报制度，努力使公众知道用、敢用、能用举报制度。同时，为进一步加强群众的监督能力，我国还建立了“特约监察员制度”，并颁布了《国家监察委员会特约监察员工作办法》。该制度的设置对促进公众参与反腐败十分有益，使得公众能够直接参与到具体的反腐败工作中去，发挥监督作用，增强公众参与反腐败的深度。

公众参与反腐败的具体案例表明，公众已经成为反腐的生力军。人民群众离基层最近，既是腐败行为的受害者，又是反腐败最为可靠的力量，动员群众力量能够及时发现发生在群众身边、直接侵害群众利益的腐败。如案例一：“肖某套取国家燃油补贴案”。被告人肖某系湖南省郴州市汝城县某村村干部，在本村柴油动力渔船燃油补贴发放的过程中，利用职务之便，采取虚报油动力渔船数量的方式，骗取国家燃油补贴。后经群众举报，检察院对其展开调查。经法院审理查明，被告人肖某骗取国家燃油补贴九万余元，被依法认定为贪污罪，判处有期徒刑两年(4)《举报无用？咱身边这些官员因举报落马！》，2016年6月23日，http://www.jcrb.com/xmtpd/shuoan/201606/t20160623_1627802.html，2020年1月31日。。本案是公众直接行使监督举报权利，揭露发生在身边、危害切身利益腐败行为的典型案例，发挥了腐败“探照灯”的作用。

在当今网络时代，人人都有麦克风，事事皆可发声，信息传播无论从广度还是深度上都相较“纸媒时代”发生了巨大的变化，网络举报逐渐成为了公众参与反腐的主要形式，一些并非发生在公众身边的腐败行为也能被揪出来，展现出了惊人的效果。如案例二：“杨达才案”。陕西省安监局原局长杨达才案发颇具戏剧性，本案也成为网络反腐的经典案例。2012年8月26日，陕西延安发生特大交通事故，共造成36人死亡。在媒体所报道的现场处置照片中，一位面对如此严重事故时竟还面带微笑的官员引起网友的注意，随之网友对其身份进行了核查。然而，网友之后便有了惊人的发现，扒出杨达才有名表达11块(每款手表价值均在万元以上，最高为20万—40万元)，同时也有网友指出杨达才所佩戴的眼镜镜框也价值不菲。杨达才因此被立案调查，经法院审理杨达才犯受贿罪、巨额财产来源不明罪，判处有期徒刑十四年(5)《陕西表哥杨达才事件始末回顾》，2013年1月21日，http://media.sohu.com/20130121/n364175335.shtml,2020年1月31日；李志强、白凯：《杨达才被判有期徒刑14年 没收财产及赃款超500万》，2013年9月5日，http://www.chinanews.com/fz/2013/09-05/5248748.shtml，2020年1月31日。。案例三：“周久耕案”。2008年12月10日，江苏省南京市江宁区房产管理局原局长周久耕因自己的不当言论将自己推至了风口浪尖，公众质疑其是否正确履职，更有网友发现其抽“天价烟”、佩戴“天价表”。之后周久耕被立案调查，经纪检机关的细致调查逐渐掌握了其腐败的证据。法院审理认定周久耕共收受贿赂人民币107.1万余元和港币11万元，最终被以受贿罪判处有期徒刑十一年(6)崔洁、肖水金、溧检：《周久耕案调查：从抽“天价烟”到沦为阶下囚》，2009年10月20日，http://www.chinanews.com/gn/news/2009/10-20/1919583.shtml，2020年1月31日。。

网络反腐中，犯罪嫌疑人被绳之以法，整体上一般会经历“网络披露贪腐线索——纪检监察机关立案调查——依法追究刑事责任”三个环节，这也是网络反腐的通常表现形式。公众从官员所佩戴的手表、抽的香烟等这些细节，发现可能涉嫌贪腐的蛛丝马迹，能够倒逼纪检监察机关作出反应。但是，在促进公众参与反腐的背景之下，不得不重视的另一种情况是打击报复举报人的案件时有发生，成为横亘在公众参与反腐面前的巨大障碍，影响反腐败斗争的深入开展。如案例四：“张治安、汪成受贿、报复陷害案”。被告人张治安、汪成皆为国家机关工作人员，张治安因受贿、卖官、违法乱纪被他人举报。在得知举报人信息后，张治安便伙同汪成对被告人进行打击报复，后举报人自缢身亡。除此之外，被告人张治安、汪成对举报人的近亲属也实施了打击报复。经法院审理认为，被告人张治安、汪成身为国家工作人员，滥用职权、假公济私，以刑事追究方法对举报人及其亲属进行报复陷害，致使举报人李国福及其亲属合法权利遭受严重损害，其行为均构成报复陷害罪，且犯罪情节严重，依法应予严惩。最终，法院认定被告人张治安受贿罪、报复陷害罪，数罪并罚，被判处死刑缓期二年执行，其中因犯报复陷害罪被判处有期徒刑七年；被告人汪成犯报复陷害罪，判处有期徒刑六年(7)最高人民检察院：《张治安、汪成受贿、报复陷害案》，《中华人民共和国最高人民检察院公报》，2010年第5期。。

上述四则案例都是公众参与反腐的典型案例，在一定程度上表明了我国公众参与反腐的意愿、能力以及发挥的作用。但意愿的表达、能力与作用的发挥仍不够充分，并突出表现为公众参与反腐的碎片化。所谓碎片化是指“公众参与反腐基本上是处于个人的、零散的层次”(8)陈晓辉、王世波：《论中国公众参与反腐的可能性与现实性》，《学术交流》，2014年第11期。。碎片化的反腐首先表现为公众反腐视野的狭窄，即容易只将监督腐败的眼光局限在和自身切身利益相关的领域之内，而对和自己无关的腐败不那么关心，这样就导致公民参与反腐没有达到相当的广度，使得一些腐败行为未能及时发现。第二个表现是举报人力量相对弱小且分散，容易受到打击报复，尤其是在实名举报的情况下，可能面临更大的打击报复风险。第三个表现是公众收集腐败信息的碎片化。

(二)公众参与反腐碎片化的影响因素

从实践角度考察，我国公众参与反腐之所以存在不足，其原因主要表现在以下三个方面。

一是社会整体对腐败的容忍度仍然较高，参与反腐的意愿需要提高。公众对腐败容忍度的高低表明社会面临腐败风险的大小，公众的腐败容忍度较低或“零容忍”有利于廉洁社会的构建。虽然纪检监察机关侦办的腐败案件中有大量线索来自于群众的举报，进而深挖揪出腐败分子，但民众自身对腐败的认识并不具有一致性，即并非所有民众都能认清腐败带来的危害。2018年9月28日，中国社会科学院中国廉政研究中心发布了《反腐倡廉蓝皮书：中国反腐倡廉建设报告NO.8》，该报告显示71.7%的人对腐败零容忍，但仍有28.3%的人对腐败不同程度地表示容忍(9)杨波：《〈反腐倡廉蓝皮书：中国反腐倡廉建设报告NO.8〉发布》，2018年10月9日，http://news.jcrb.com/jxsw/201810/t20181009_1913039.html，2020年1月31日。。这说明我国公众对腐败行为仍具有较高的容忍度，直接影响了公众参与反腐的广度和深度。

不仅如此，我国社会中还存在一种“腐败有限容忍论”，这种观点反对各种腐败行为，力图实现社会的清廉，但认为彻底消除腐败只是一种美好愿景，杜绝一切形式的腐败是不可能的，认为“零容忍”的刑事政策是一种理想主义，基于现实主义考量，对待腐败应当坚持“有限容忍”的刑事政策，希望对“零容忍”这种极端的刑事政策进行适度的调和(10)赵亮：《当代中国防治腐败犯罪刑事政策新论——有限容忍之提倡》，《人民论坛》，2014年第2期。。当前公众对腐败容忍度仍然较高的现象以及“腐败有限容忍论”出现的症结就在于对腐败“零容忍”没有形成正确的认识。

二是对举报人及其近亲属的保护力度相对较弱。公众举报腐败行为往往承担了不确定的受打击报复的风险，需要很大的勇气，举报人及其近亲属都因此承担了巨大的心理压力。依据现行《刑法》第254条“报复陷害罪”的规定(11)《刑法》第254条规定：国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处2年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处2年以上7年以下有期徒刑。，行为人成立本罪需要具备三重条件：一是报复陷害的对象只能是举报人等四类人员；二是本罪的主体为“国家机关工作人员”；三是国家机关工作人员实施报复陷害时须存在“滥用职权、假公济私”的情形。上述三个条件缺一不可，同时具备才可构成本罪。

但本条规定就对举报人切身利益的保护而言，存在明显的缺陷。首先，刑法条文未明确规定对举报人近亲属的保护，而是仅在渎职犯罪立案标准中予以提及；其次，现实中“非国家机关工作人员”实施报复陷害的情况也屡见不鲜，依据本罪无法对该类人员予以惩治，适用他罪则不能直接展现出侵害行为“打击报复”的性质；再次，“假公济私”表述较为模糊，标准不易把握。同时，依据本罪无法界定“恐吓”举报人的行为。恐吓行为实际上具有很大的危害性，令举报人或者潜在的举报人在心理上感到紧张、恐惧，以此达到阻止举报人进行举报的目的，甚至还有可能在一定的社会范围内产生恐怖的氛围(12)吴丹红：《举报人法律保护的实证研究——从检察机关与举报人的关系切入》，《法治论坛》，2007年第2期。。而本罪在法定刑设置方面也有被诟病之处，本罪最高刑为7年有期徒刑，即便因打击报复致使举报人自杀的，也只能判处7年有期徒刑以下的刑罚，存在罪责刑不相一致的嫌疑。

依据《刑事诉讼法》第111条的规定(13)《刑事诉讼法》第111条规定：公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密。，举报人及其近亲属的安全皆受公检法机关的保护。但本规定过于笼统，没有指出公检法机关该如何进行分工。同时，本条规定举报人“近亲属”的安全也应受到保护，而《刑法》“报复陷害罪”并未明确规定此类保护主体，因此出现了不协调之处。

三是公众自身参与反腐的能力不足。公众自身参与反腐的能力不足突出表现在举报信的书写不规范。为提高公众参与反腐的能力，中纪委曾梳理出举报信书写中存在的六种问题。第一，举报的内容不属于纪委监察机关的受理范围；第二，举报信缺乏关键信息，举报内容过于笼统；第三，以照片作为举报事项载体的，没有反映出所要举报事件的价值或情节；第四，举报信缺乏明确的举报事项；第五，重复举报，即有的举报人担心举报线索不被受理，便进行重复举报；第六，“好奇式”的打招呼，即试探举报通道是否通畅，在网络系统中提交一些和举报无关的留言(14)《避免举报的6种常见“问题” 让群众监督更便捷、更有效》，2016年4月29日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201604/t20160428_124762.html，2020年1月31日。。提高举报人书写举报信的能力，既可提升公众自身参与反腐的能力，也可有效帮助纪委监察机关作出精准定位，发现腐败问题所在。

二、我国公众参与反腐的法律基础

腐败治理需要具备一些基本的要素，如强有力的改革者、反腐资源的整合、良好的社会廉政风气等，其中类似于前两项的要素可以视为治理腐败所需的硬件，后一项要素则是反腐重要的软件(15)公婷、肖汉宇、杨丽天晴：《以香港为例，寻求中国内地腐败治理的社会参与》，2018年4月16日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2076120，2020年1月31日。。反腐硬件设施可提升公众参与反腐的意愿和信心，而公众的积极参与则会使得从根本上铲除腐败成为可能，二者呈现相辅相成的关系。由此观之，我国反腐败的“硬件”可从政府的反腐态度、刑事政策、法律制度三方面进行衡量，并以此为基础分析“软件”——当前我国公众对反腐败的认知。

(一)政府的反腐态度与对腐败“零容忍”的刑事政策

在致力于打击腐败犯罪方面，我国政府始终矢志不渝，严惩不贷。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团。”(16)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第67页。习近平总书记的讲话明确表达了党和政府严厉打击腐败、坚决维护人民利益的决心，是对腐败“零容忍”的重要体现。

我国在腐败治理中严格坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”的纪法合一政策，意味着无论任何领域、任何级别的官员发生何种程度的腐败行为都将会受到严肃的处理，不仅“老虎”要打，“苍蝇”要拍，外逃“狐狸”更是一追到底。从2012年12月至2019年6月，仅仅中央纪委立案审查的“老虎”级别贪官就达389人(17)凌河：《再读几组反腐数据》，《解放日报》，2019年10月10日。。2019年1月至11月间，全国纪检监察机关立案审查调查案件共计55.5万件，给予党纪政务处分48.5万人，因涉嫌犯罪被移送检察机关达1.9万人；就“苍蝇”级别的腐败而言，在扶贫领域和民生领域查处腐败和作风问题分别为7.08万个和8.64万个，分别有9.9万人和11万人受到处理(18)《亮眼！从这份“成绩单”看反腐败压倒性胜利》，2020年1月12日，http://finance.sina.com.cn/wm/2020-01-12/doc-iihnzhha2021273.shtml，2020年1月31日。。而在“境外猎狐”行动中，2014年至2020年6月，我国从120多个国家和地区追回外逃人员7831人，包括党员和国家工作人员2075人、“红通人员”348人、“百名红通人员”60人，追回赃款196.54亿元(19)《国家监委向全国人大常委会报告专项工作披露了哪些数据？》，2020年8月10日，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202008/t20200810_223558.html，2021年3月25日。。这些反腐败成果的取得深刻彰显了我国面对腐败毫不手软、绝不姑息的态度。

“零容忍”的刑事政策还体现在对“微腐败”的惩治上。所谓“微腐败”是一种“非典型性腐败”，具有三个特征：一是微，即乱用公权的行为小，属于雁过拔毛、顺手捞取一些小好处；二是近，即多发生在老百姓身边，如接受宴请、公款旅游等；三是多，即贪腐涉及的数量、次数、形式和领域多(20)吴兴人：《“微腐败”岂可恕》，《解放日报》，2017年4月25日。。涉嫌“微腐败”的人员和那些严重腐败的巨蠹相比，在腐败的本质上并不存在差异。微腐不除，必将产生严重的“破窗效应”，只有防微杜渐，才是应对的良策。

另外，“零容忍”的刑事政策是对民众反腐诉求的回应。我国政府坚持以“零容忍”刑事政策治理腐败的良好效果也激励了民众的信心。2012-2018年，人民群众对反腐败工作的满意度由原来的75%大幅提升至93.9%，共增加18.9个百分点(21)唐淑楠、纪翊、田雨晴：《反腐满意度由75%增至93.9%，这五年做了啥？》，2018年3月16日，http://comment.workercn.cn/470/201803/16/180316111052754.shtml，2020年1月31日。。2017年《反腐倡廉蓝皮书：中国反腐倡廉建设报告No.7》也显示89.2%的城乡居民对反腐有信心(22)王昊魁：《反腐倡廉蓝皮书：89.2%的城乡居民对反腐败有信心》，2018年2月23日，http://news.cnr.cn/native/gd/20180223/t20180223_524140781.shtml，2020年1月31日。。人民群众对政府反腐工作满意度的提升，以及对肃清腐败拥有巨大信心的重要来源之一就是看到我国政府严厉打击腐败犯罪的决心和取得的巨大成绩。

(二)公众参与反腐的法律制度

鼓励公众积极参与反腐败必须有较为完备的法律制度予以支撑，这些法律制度既为公众参与反腐提供了相应的法律保护，同时也为公众所举报的腐败案件切实得到查办，被举报人受到追诉以及公平正义的实现提供了保障。

宪法基础。宪法是一个国家的根本大法，规定了人民享有的诸多基本权利。我国《宪法》第42条规定公民拥有申诉、控告、检举的权利(23)《宪法》第42条规定：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。，因而公民对腐败行为进行“举报”是公民的一项基本权利，检举线索的受理单位则必须予以查证落实。且明确规定公民检举权受到依法保护，任何人不得打击报复举报人，举报人因此受到损害的，享有求偿权。这是我国《宪法》为鼓励和保护公民行使举报权而作出的原则性规定，形成了公民参与反腐的宪法基础。

部门法基础。部门法对举报制度的规定主要体现在《刑法》、《刑事诉讼法》、《监察法》三部法律之中。《刑法》第254条是对打击报复举报人、损害公民举报权的直接性规定，实施此类行为的国家机关工作人员要承担刑事责任。第399条至第401条虽然不是为保护举报人而作出的专门性规定，但却涉及被举报案件的审理与执行。若被举报人得不到法律应有的惩罚，那么公众就会认为举报是徒劳无功的，最终丧失参与反腐的信心。故我国刑法对司法工作人员在追诉、裁判、减刑假释、暂予监外执行等情形中，若违反法律使应负刑事责任的人员逃避制裁的，根据上述条款须承担相应的刑事责任。

《刑事诉讼法》中规定了大量直接关系到公民个人权利义务的条文。就举报制度而言，按照第110条第1款的规定，举报犯罪事实或犯罪嫌疑人，既是权利也是义务；第3款则指出公检法对于举报都应当受理。第111条规定了举报的方式、诬告的后果以及对举报人及其近亲属的保护。在举报方式上并无特别的限制，口头、书面均可。公民诬告他人当然为法律所不容，但“只要不是捏造事实，伪造证据，即使控告、举报的事实有出入，甚至是错告的”，就要和诬告严加区别，这体现了对公民行使举报权的宽容。在对举报人保护方面，既保护举报人本人，也保护举报人的近亲属，且对是否公开举报人姓名及举报行为，采用“举报人自愿”原则，若举报人不愿公开姓名和举报行为，应为其保守秘密。

2018年3月20日通过的《监察法》是我国最新的反腐败立法，其中也涉及对举报人的保护问题。该法第63条规定有关公职人员“阻止他人揭发检举、提供证据的”要依法受到处理；第64条则规定：“监察对象对控告人、检举人、证人或者监察人员进行报复陷害的；控告人、检举人、证人捏造事实诬告陷害监察对象的，依法给予处理。”

部门规章和规范性文件基础。在我国，不同机关也发布了多部有关举报制度的文件，共同形成了举报制度的部门规范性文件体系(24)受篇幅所限，这里并不详列。感兴趣的读者可向作者索取。。

我国政府对腐败“零容忍”的刑事政策以及相关法律对举报制度的上述规定，充分显示出我国政府消除腐败的决心，同时也努力为公众参与反腐败营造良好的举报环境，夯实制度基础，致力于解决公众“不敢举报、不能举报”的问题。在我国高举反腐败旗帜之下，公众参与反腐的机会逐渐增多，能力逐渐增强，涌现出许多公众反腐的典型案例。

三、公众参与反腐与官员隐私权保护的博弈

公众在参与反腐中发挥了巨大作用，但在司法实践和理论中一直都存在公众采取某些反腐手段是否侵犯官员隐私权的争议。在此涉及的本质问题实际上是官员隐私权的边界应如何界定。

(一)公众参与反腐与官员隐私权保护冲突的表现

案例五：“沈阳卫生局长‘开房门’”。2013年12月26日，网络曝光沈阳卫生局原局长闫某同其他女子于工作日在某酒店开房视频(该视频内容均为酒店公共领域内拍摄的视频，如大堂、电梯等)，被网友质疑存在权色交易，随后沈阳市纪委介入调查，4个月后闫某被免除局长职务(25)司晓帅：《沈阳卫生局长被免职，去年底曾陷“开房门”风波》，2014年4月25日，http://news.jcrb.com/jxsw/201404/t20140425_1381749.html，2020年2月1日。。但在本案中，当事人姓名、照片、学历背景及任职单位也一一被网民在网上公开。对此，出现了公开此类内容是否违反公民隐私权保护的争议。

有观点认为，本案中曝光当事人有关信息的行为已经侵犯了当事人的隐私权，理由是：第一，隐私权是人格权的一种，而人格权又是公民的基础性权利，公民私人信息享有不被他人非法侵害、搜集、知悉、公开的权利。第二，如果通过政府提供的渠道提交举报信息，除诬告外，一般并不存在侵犯他人隐私权的问题。第三，网络曝光缺乏法律依据，不仅涉及侵犯被举报人的隐私，而且也会对被举报人的家人造成伤害。另外，该观点还认为，如果本案中二人仅仅是婚外情，则也只是属于道德纪律问题的范畴。但与上述观点截然不同的是，也存在认为曝光官员姓名、照片、学历背景等信息并不侵犯其隐私权的立场。主要理由为本案中的当事人具有公职身份，其具有接受公众监督的义务，而上述有关信息的公开则是公众进行有效监督的前提条件，且这些信息本就应予以公开。申言之，首先，隐私权的保护范围受到社会观念、职业身份、公共利益等多重因素的影响，不能一概而论。其次，本案中所公开的视频内容均为在酒店公共场所拍摄的图像，并不包含房间内的隐蔽空间，故未侵犯隐私权。第三，网络举报的情况如果属实，则不涉及名誉侵权的问题；只有在举报的内容是捏造、虚假的情形下，才可能侵犯当事人的名誉权(26)王心禾：《“沈阳开房门”当事人信息“满天飞”，官员隐私权边界在哪里》，《检察日报》，2014年1月8日。。

除本案外，司法实践中诸如曝光官员财产信息的行为，偷拍官员违法违纪的行为，曝光官员的腐败行为可能存在某些不实，也存在着是否侵犯官员隐私权的争论。因此，官员隐私权保护范围的界定，直接关系到公众参与反腐的行为是否“越轨”，即存在构成“非法获取公民个人信息罪”的风险。

(二)“公众参与反腐——官员隐私权保护”的冲突与协调

面对我国的实际情况，要想从根本上解决公众参与反腐与官员隐私权保护之间的冲突需要采取一系列综合性的措施，如我国基本法律制度和司法实践的完善，官员财产申报制度的设置等。既不能为打击腐败而侵犯官员应享有的合法权益，也不能因保护官员的隐私权而阻碍公众对反腐工作的参与。故应坚持官员隐私权有所克减的理念。

“官员无隐私”是一种普遍认同的观点，那么，官员是否享有隐私权？虽然在为“公共利益”所需的情况下官员无隐私，但官员也是国家的公民，在与“公共利益”无涉的其他领域，自然也享有和其他普通公民平等的隐私权保护。根据最高人民法院2014年8月21日颁布的《关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》(法释〔2014〕11号)第12条的规定，“为促进社会公共利益且在必要范围内”，在网络上公开他人家庭住址、私人活动等个人隐私和其他个人信息，造成他人损害的，不承担侵权责任。这为解决“公众参与反腐——官员隐私权保护”之冲突提供了路径。

政府官员实际上属于“公众人物”的范畴，而在我国司法实践中，就公众人物名誉权受损的认定，实际上不能与普通公民一概而论。如“范志毅诉文汇新民报业集团侵犯名誉权案”中(27)上海市静安区人民法院：民事判决书(2002)静民一(民)初字第1776号。，范志毅诉称，文汇新民报业集团在其发行的报纸中，直接点名刊发了其系涉嫌赌球球员的新闻，对其名誉造成损害，要求对方赔礼道歉。法院在审理过程中，引入了“公众人物”的概念，指出范志毅作为著名球星属于公众人物，自然会吸引媒体大量的关注，关于其“赌球”的传闻，被告作为新闻单位有义务行使舆论监督权，且原告“赌球”的传闻在本案所涉新闻报道之前，就已经在社会中流传，消息的来源并非被告主观臆造。被告正是为了求证这一传闻，才做出了调查性质的报道。被告主观上并不存在诽谤的恶意，原告作为公众人物应对可能造成的轻微名誉损害予以容忍。借鉴本案所昭示的意义，范志毅作为著名球星属于“公众人物”，其稳私权受到一定程度克减，政府官员作为“公众人物”，在维护“公共利益”的目的下，其隐私权受到一定程度的克减是合理的，以此实现公众参与反腐与官员隐私权保护之间的协调。

四、公众参与反腐面临问题的对策

找准症结，对症下药，才是有效促进公众参与反腐制度化、体系化而非碎片化的有效策略。因此，需以上述我国公众参与反腐败面临的问题为靶向，制定出相应的解决方案。

(一)在公众中树立“零容忍”腐败治理观念

“单靠政府自己是不能卓有成效地对付腐败的，除非他要么采用高度强制的手段，要么最终走上腐败的道路。”(28)〔新西兰〕杰里米·波普：《反腐策略——来自透明国际的报告》，王淼洋译，上海：上海译文出版社，2000年，第86页。故为实现国家的长治久安，在公众中树立“零容忍”腐败治理观念必不可少，而这就需要公众正确认识腐败的危害。

腐败侵犯人民利益的表现之一是导致社会财富的分配不均。社会由“个人”组成，社会发展和财富的积累都是通过人民的努力奋斗实现的。但腐败犯罪既造成社会财富分配的不均，使得社会财富被非法聚集在某些个人或单位的控制之下，更有甚者会严重阻碍经济的发展。由人民辛勤劳动创造的社会财富本应用于促进社会再发展，反而被腐败分子贪污、挥霍，这样就会出现某些急需公共资金的项目(如道路、桥梁等)无法及时得到建设，而社会各行各业，如教育、医疗、交通、住房、企业经营等领域都有可能受到腐败的侵袭，这些具体领域都和人民的生活息息相关，出现的腐败行为将直接使人民利益受损，造成人民未能共享社会发展带来的益处。

腐败侵犯人民利益的另一表现是其背离了社会公平正义价值，造成“腐败文化”的传播。无论是从人类文明延续的高度，还是从一个国家、社会团体发展的层面上考察，都需要一定的价值观念予以指引，这是保证社会进步的关键因素之一。但腐败却破坏了业已存在的价值观念，其中重要的表现就是对社会的“公平正义”观念造成巨大冲击。一定的价值观念是国家、社会能够稳定发展的精神内核，是重要的精神支柱，腐败背离“公平正义”则会侵蚀国家稳定发展的肌体，严重影响一个国家的执政基础，具有瓦解社会的现实危害。而腐败的蔓延带来的另一负面作用是导致“腐败文化”的传播，在社会上形成“不送礼、不托关系就无法办成事”、“做官只为发财”等观念，一个失去公平正义价值观念指引的国家、民族则毫无发展前途可言。

因此，在我国公众中努力营造腐败“零容忍”氛围，是当前鼓励公众参与反腐败的方向。

(二)设置专门的民间反腐组织

民间反腐败组织的缺乏也是影响公众参与能力的重要因素。目前，我国民间反腐组织呈现一种缺位的状态，缺少民间组织性的反腐力量，公众参与反腐基本上表现为个人的、零散的碎片化反腐。因此，为凝聚公众反腐力量，建立符合我国国情的民间反腐组织应视为可行路径之一。

我国建立专门民间反腐组织应坚持“非营利”这一基本准则，应注意人员组成的多元性，即律师、学者、私营部门人员以及其他公民个体等。同时，政府部门人员也可以加入民间反腐组织(29)林立军：《我国民间反腐败组织的建立》，《国家检察官学院学报》，2010年第6期。。在我国反腐败斗争中，党和政府起着重要的领导、组织、推动作用，但党和政府进行反腐败并不意味着完全包办所有的腐败治理工作，人民群众是反腐中不可或缺的力量，党和政府既是反腐的推动者，同时又是被制约和监督的对象(30)吴增基：《论政府与民间组织在反腐败斗争中的作用》，《学术界》，2003年第3期。。因此，为保证民间反腐组织监督的有效性，政府部门人员是否可以加入民间反腐组织，以何种方式加入是应当认真仔细考虑的问题。但有一个需要明确的前提是：在反腐败斗争中，民间反腐组织和政府并不是水火不容的对立关系，而是呈现良性的相容和互补关系。在我国，人民群众是反腐败斗争中可依靠的强大力量，民间反腐组织则是支持、促进政府反腐的突出体现。

专门民间反腐组织的重要作用还表现在以下两个方面：一是民间反腐组织可以召开全国范围内的反腐工作年会，交流反腐信息，评估和研究现行及新的反腐政策，对反腐公民进行表彰等。同时，为监测反腐活动，还可以根据一定的程序建立以省级为单位的腐败指数，明晰各省级单位的反腐效果(31)林立军：《我国民间反腐败组织的建立》，《国家检察官学院学报》，2010年第6期。。二是社会廉政观念的培育。民间反腐组织可以通过开展反腐宣讲会、报告会等形式向社会宣传廉政观念。向社会公众宣传廉政理念的效果可能比具体法律行动来的要慢，但以长远的眼光看，廉政意识的培育也许比办理个案更有意义(32)杨波：《以色列反腐观察，民间反腐发力》，2017年11月7日，http://www.jcrb.com/anticorruption/ffpd/201711/t20171107_1812960.html，2020年2月1日。。

至于在我国民间反腐组织是否可以像以色列“国家廉政运动”那样拥有对某些腐败行为进行起诉的权限，则是应予非常慎重考虑的问题。按照我国《刑事诉讼法》第3条规定可知，刑事案件的起诉实行“公诉为主，自诉为辅”模式。同时，依据第210条“自诉案件”范围之规定(33)《刑事诉讼法》第210条规定：“自诉案件包括下列案件：(一)告诉才处理的案件；(二)被害人有证据证明的轻微刑事案件；(三)被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。”，公民并无对腐败类案件的自诉权，只能由检察机关代表国家进行公诉。在我国当前公众参与反腐仍存在诸多不完善之处，具有较大进步空间的情况下，不宜照搬域外的做法赋予民间反腐组织享有对某些腐败案件的起诉权。但是，民间反腐组织可以监督检察机关公诉权行使的状况，如果对应予以依法提起公诉的腐败分子，检察机关没有提起公诉的，民间反腐组织可以提出相应的监督建议。

公民个人通过纪检监察机关提供的举报渠道，直接向其举报腐败行为，可谓公众参与反腐的“官方途径”；公民个人将腐败信息提交给专门的民间反腐组织，可谓公众参与反腐的“民间途径”。两种途径互相结合，能够形成巨大的反腐合力，有效推进反腐败工作的深入。

(三)完善涉举报制度法律规范

我国涉及举报制度的完善可以从两个方面进行着手：一是刑事法举报制度的完善；二是出台专门的举报法。这两方面的措施都是促进公众参与反腐的法律保障。

刑事法举报制度的完善。我国刑事法对举报制度的规定仍存在不周延之处，故刑事法应采取以下措施对举报制度加以完善：首先，《刑法》“报复陷害罪”的保护主体应将举报人的“近亲属(如父母、夫或妻、子女等)”予以明确涵盖进去，才能有效维护举报人的切身利益。因为“近亲属”是和举报人存在非常亲密关系的人，对他们的打击报复必然会严重伤害举报者本人。因此，以明示的方式将“近亲属”规定为本罪的保护主体，既合情合理，也能实现同《刑事诉讼法》有关举报人保护规定的协调。其次，本罪的行为主体应修改为一般主体，即取消现行只有“国家机关工作人员”才能构成本罪的规定。因为现实中确实存在非国家机关工作人员实施打击报复的行为。第三，应将“恐吓”行为纳入本罪的规制范围。如前所述，恐吓举报人的行为同样也能造成严重的危害，将该行为纳入本罪规制范围可更好地保护举报人的合法权益。第四，应适当提高本罪法定刑的设置，尤其是最高刑的设置。在《刑事诉讼法》方面，则要针对本法对举报人的保护规定过于笼统的情况，细化公检法机关的保护分工，以此来促进对举报人的保护。

出台专门举报人保护法。通过对我国公众参与反腐法律基础的分析可知，既存在部门法，也存在诸多部门规范性文件规定，但并没有形成专门的“举报法”。这种举报制度规范模式存在较为明显的缺陷：一是对举报的处理呈现“九龙治水”的局面，各规范之间缺乏必要的体系性、衔接性；二是部门规范的效力层级较低，缺乏有效的约束力(34)张旭、施鑫：《我国腐败犯罪举报制度的回溯与前瞻》，载赵秉志主编：《刑法论丛》，北京：法律出版社，2018年第54卷，第52-53页。。这些不足也在一定程度上造成了对举报人保护力量的分散和能力的弱化。因此，我国可以对相关法律进行整合，并吸收新的举报制度理念，出台专门的举报法。举报法不仅是为受理举报的机关设定义务的法，也是为举报人提供保障的法，使得二者之间的权利义务关系明晰化(35)汤啸天：《举报人的权利与我国〈举报法〉的制定》，《人民检察》，2004年第1期。。更为重要的是，完备的举报法律制度，能够成为公众的“定心丸”，促进公众积极参与反腐败。

(四)加大举报制度的宣传力度

1988年我国检察机关就已经开始实施举报的群众宣传工作，自1999年起，“举报宣传日”改为“举报宣传周”，并将时间定为每年6月的最后一周，这是我国反腐工作一直紧密依靠群众的具体表现。但囿于多种因素的阻碍，许多公民对举报制度仍不是很了解，对自己参与举报工作时享有哪些权利和义务的认识较为模糊，同时，对举报信的书写能力仍有所欠缺。因此，我国尚需加大对举报制度的宣传力度，提升公众参与反腐的能力。

总之，越来越多的证据表明，公众积极参与反腐败有益于间接减少腐败和提高国家响应能力。公众与政府、公立与私营部门的合作，对进一步提高全民反腐败意识，完善反腐败举措，建立系统的廉政、廉洁与廉正体系，提高反腐败工作效率具有极其重要的意义。