我国网络社会治理的法治化研究——以域外规制为视角

程雁雷 郭嘉辉

(安徽大学法学院， 安徽合肥 230039)

互联网在我国呈现起步晚、发展快的特点。互联网的发展逐步形成了网络社会，网络社会像现实社会一样需要法治的手段进行治理。国外的网络社会治理经历了曲折的发展，通过对国外网络社会治理的分析和研究，以期为我国在网络社会治理方面提供宝贵的经验。

一、网络社会的形态

人类社会迄今为止一共经历了三次工业革命。18世纪60年代前后，第一次工业革命开创了以机器代替手工工具的时代，大大提高了人类社会的生产力和生产水平。20世纪初，第二次工业革命使世界由蒸汽时代进入电气时代，极大增加了人类社会活动的半径。20世纪50年代，第三次工业革命中电子计算机的迅速发展和广泛运用，开辟了信息时代,这为网络社会的出现和进一步发展提供了基础。每一次的工业革命都是人类共同的智慧结晶，每一次工业革命都推动了人类的发展。[1]随着互联网技术的蓬勃发展，人类社会正式步入互联网时代。[2]网络和我们的生活息息相关，在互联网这个虚拟空间中，网络社会应运而生。2020年突如其来的新冠疫情更是成为人类交流方式转变的催化剂。到底什么是网络社会?学者们还没有统一的观点，认可度比较高的有两个观点。一是认为网络社会是一种全新的社会形态,此观点认为网络社会和我们此前人类经历过的任何人类社会形态完全不同。[3]二是认为网络社会不是一种新的社会形态，网络社会属于人类社会一个特殊的组成部分。[4]两种对网络社会的界定，笔者更赞同第二种观点。网络社会和人类现实社会有密切关系，并且网络社会依存于人类的现实社会。网络社会不可能独立存在，网络社会只能是人类社会在互联网领域的延伸和发展。

二、域外网络社会立法治理模式的比较

对网络社会的治理无论对发达国家还是发展中国家来说都是一个不可回避的重大问题。[5]了解国外网络社会的发展状况和国外政府对网络社会的治理模式，对我国网络社会的健康发展和有效治理具有学习和借鉴意义。笔者主要梳理和比较美国、日本、新加坡这三个国家网络社会的发展和治理模式。

(一)美国网络社会的发展和治理

美国是互联网的发源地，美国的网络社会形成较早，一直很重视并积极解决网络社会中出现的问题，逐渐形成了由宏观战略、法律制度、组织体系和审查原则四个部分组成的一套科学完善的网络社会治理体系。[6]

美国对网络社会的治理是多领域、全方位的规制手段。在立法方面，美国进行了积极的探索。为了防止计算机被滥用和利用计算机进行诈骗，美国先后出台了多部法律。如1984年10月12日，里根总统签署了美国第一部联邦计算机犯罪成文法《伪装进入设施和计算机欺诈及滥用法》，1986年又颁布了《计算机欺诈和滥用法》，1994年，美国议会通过了《计算机滥用法修正案》。初期美国对网络社会治理的重点是放在未经许可而故意进入与联邦利益相关的计算机的行为。在1993年以后，美国把对网络社会的规制延伸到计算机犯罪的责任范围和计算机犯罪受害者的民事赔偿等方面。美国不仅在防止滥用计算机领域进行立法规制，还在电子商务、保护隐私等方面进行立法方面的探索。[7]在鼓励和支持网络行业自我监督方面，美国政府出台了相关鼓励性政策。美国鼓励各社会团体进行自律行动，组织和宣传促使各行业和社会团体主动严格守法，加大对网络道德的宣传。在美国政府的引导下，各行业和社会团体组织制定了行业规范，在大家自觉遵守共同制定的行业规范的同时，也避免行业内很多不必要的恶性竞争。美国行业和社会团体的自我监督涉及网络社会的各个方面。[8]在运用技术手段监管网络社会方面，美国政府加大研发和使用监管技术的力度。分级系统与过滤系统是美国普遍采用的两种典型技术手段。运用分级系统将所有的网络信息按照系统设计者规定的级别进行数据处理，保存有效的信息数据，对没用或者无效的数据自动排除，把保存的信息提供给使用者。美国对网络社会的规制或者说网络社会的法治化，简单来说主要是政府立法、行业自我监督和技术管理三个方面。这三个方面是美国网络社会规制的重要组成部分，每一个方面都是不可缺少的。

(二)日本网络社会的发展和治理

20世纪90年代，日本互联网产业迅速发展起来，逐步在国际互联网行业占据越来越重要的地位。21世纪以来，日本互联网行业的发展驶入快车道,并且开始和西方网络社会发达的国家抢占市场。随着互联网行业的发展和网络社会的初步形成，各种网络安全问题也随之而来。因此，日本政府开始致力于解决网络社会的安全问题，维护网络秩序，进一步促进网络社会的发展。

日本政府通过一系列的改革对网络社会进行治理，完善和健全网络社会治理的相关法律和行政法规，致力于具有自律性的可持续网络生态系统建设。首先完善网络社会领域的相关立法，其次加强行政体制构建，二者相互配合，共同对网络社会的安全等问题进行规制。在立法方面，分为三个阶段。日本对网络信息社会的规制是从21世纪开始的。2001年，日本网络安全领域第一部专门性立法出台，即《高度信息通信网络社会形成基本法》。这部法律就是日本网络通讯领域的基础性法律，构建了日本网络技术发展的基本格局。这部法律的颁布也标志着日本网络社会初步形成。[9]2003年，相继出台了《个人情报保护法》和《交友类网站限制法》，这两部法律确立了互联网社会个人信息保护的基本制度。2013年，日本颁布了《特定秘密保护法》，这部法律中的特定秘密主要是指国家机密，这个法案的立法目的是防止和国家安全相关的信息外泄，保证国家和国民的信息安全。[10]为了进一步打击网络犯罪，日本政府出台《非法接入网络禁止法》来预防网络社会犯罪行为的发生。在对网络社会的未成年人保护领域，日本制定了《打击利用交友网站引诱未成年人法》《青少年安全上网环境整备法》等相关法律。在明确互联网服务商法律责任方面，《规范互联网服务商责任法》是典型的代表性立法。明确互联网提供商一旦发现不良信息应当立即警告并删除相关信息，协助行政机关对网络犯罪展开打击的法律责任。在行政体制构建方面，形成以政府为主导、行业自律为辅的行政监管体制。对于日本网络社会的治理，日本政府充分发挥了组织作用，协调各方共同打造健康的网络社会。日本政府在网络社会的治理中起到主导作用，积极推进网络社会的自律发展,逐步建立了一套完善的网络社会行政治理体制。在行政指导和管控中形成了行业自律型网络社会治理模式。

(三)新加坡网络社会的发展和治理

1965年，新加坡独立以后，新加坡以稳定的政局、廉洁高效的政府而著称，是全球国际化程度最高的国家之一。经济社会的高度发达为新加坡互联网和网络社会的产生和发展奠定了物质基础。新加坡是世界上第一个对外公开宣布对网络社会进行治理的国家。[11]新加坡政府为了应对互联网领域的快速发展所带来的挑战，积极探索符合本国国情的网络社会治理发展道路,将现实社会中的治理经验应用在网络社会中，逐步形成了立法监管、行业自律和公众教育相结合的网络社会治理体系。[12]

在互联网发展之初，新加坡政府就认识到网络会对国家的社会经济、公民思想产生巨大的冲击，政府代表的是广大人民的利益，所以政府应当主动依法对互联网进行管理和治理。在对网络社会治理的过程中，由于网络的快速发展，新加坡政府为了应对出现的新问题不断地更新和完善相关立法。新加坡政府采取严格的互联网行业准入管制，明确互联网行业的法律责任。新加坡《互联网行业准则》规定，互联网服务商应当依法进行登记；互联网运营者有权利和义务防止不良信息的网络传播，对于已经在网络中传播的不健康信息应当及时地阻止和警告；对于没有履行法律规定的义务，违反法律的运营商应当承担相应的法律后果并依法接受处罚。1996年，新加坡颁布《互联网行为准则》，明确互联网运营商不得传播损害公共利益、社会利益和违反道德的不良信息，监管机构对此类行为运用行政手段予以监管和治理。2019年，新加坡国会颁布《防止网络假信息和网络操纵法案》，这部法律的颁布和实施使政府有权要求个人或网络平台更正或撤下对公共利益造成负面影响的假新闻。法律生效以后，政府可以对发出假信息的网站做出更正或撤下的决定，对于不愿遵守指示的网络平台最高会受到约合人民币500万元的处罚。对于恶意散播假信息、企图损害公共利益的个人，会被判处10年以下有期徒刑，罚金最高约合人民币50万元。这部法律提供了一套精确措施，以应对网络时代的假消息。对于网络社会的治理，除了运用立法监督的手段，新加坡政府还积极推进网络社会自律。在充分征询互联网行业和使用者意见的基础上，政府互联网管理机构通过和行业组织协商，出台了《行业内容操作守则》，是新加坡影响力最大的行业自律规范。这部规范和其他法律最大的不同是在立法过程中立法机关充分吸收行业的意见，来增强互联网行业的主体责任意识。让行业参与立法，有利于法律的实施。新加坡政府也倡导网民自律，为了增强网民的自律意识，新加坡教育部门建立了网络素质教育平台。不仅针对学生，对于家长和老师也展开网络安全等教育活动。网络素质教育课程是各个学校的必修课，教导学生网络社会不是法外空间，应安全健康地使用互联网。[13]

上述国家网络社会治理的经验，对于我国网络社会治理具有一定的借鉴意义。首先，美国重视网络社会的立法，鼓励网络行业进行自我规制完善，加强对网民的道德素质教育，加强技术手段强化技术监管。美国网络社会治理的最大特点是行政机关积极地运用网络技术手段来加强对网络社会的监管。其次，日本对网络社会的治理主要是法律和行政相结合的方式。先有完善的法律体系行政机关才能依法执法。在监管方面，以行政机关为主导、行业自律为辅的监管机制是日本治理模式的亮点。再次，新加坡是立法监管、行业自律和公众教育相结合的网络社会治理体系。加强公众教育，提高网民自觉守法意识是彻底解决网络社会问题的必由之路。

三、我国网络社会治理的现状及存在的问题

1994年，我国正式成为第77个真正拥有全功能互联网的国家。[14]我国互联网快速发展，网络社会逐步形成，国家开始对互联网和网络社会进行规制和治理，我国网络社会治理分为三个阶段。第一个阶段是1994年到20世纪末，这个阶段互联网领域的犯罪很多，病毒被肆意开发，黄色网站等不良信息遍布网络社会。网络社会基本处于无人监管的特殊空间。我国1997年修订的刑法开始对打击互联网领域的犯罪活动进行初步的立法尝试。第二个阶段是21世纪头十年，互联网技术的迅猛发展成为经济社会领域的突击队，网络社会的安全问题愈发严重。我国相继颁布了《互联网著作权行政保护办法》《互联网电子邮件服务管理办法》 等一系列法律法规来保护个人隐私、网络著作权等公民网络领域的权利。这为互联网在我国的进一步发展提供了有力保障。第三个阶段是党的十八大以来，对网络社会的治理和网络社会的法治化提出的更高要求是：加大对网络犯罪的打击力度，加强网络社会重点领域的立法，强调行政机关依法依规严格执法。

虽然我国对网络社会的治理经过三个阶段的发展和探索，为网络社会的法治化积累了丰富的实践经验，但仍有不足之处。第一，我国还没有完善的网络社会治理的法律体系。在立法方面相应的法律位阶不高，网络社会的规制滞后于网络时代的发展，致使法律没有发挥其预防和警示作用。第二，网络舆论影响司法审判，相应司法解释不够明确具体。因为没有上位法的依据，司法机关就无法对网络社会的相关犯罪活动出台细致、明确的司法解释。在审判中法官没有适用法律的指导依据，一个案件一个结果，不同的审判标准会导致同案不同判。第三，行政执法机关执法力度不够、执法效率低。在执法方面的执法力度不够、监管不到位，导致网络社会中的违法行为层出不穷。只有科学立法、公正司法、严格执法才能提高司法的公信力，才能营造一个云正风清的网络社会。第四，网民的守法意识不强。由于网络具有虚拟性，所以网民认为在网络上肆意地发表不当言论不会承担法律责任。

四、完善我国网络社会治理体系

我国是网民最多的国家，是互联网大国，今后我们还需要向互联网强国迈进。法治是实现法治社会的必由之路，法治也是实现网络法治社会的必由之路。因此我们亟需加强网络社会的治理，完善我国网络社会治理体系。

(一)完善网络社会治理法律体系

我国网络社会治理的体系应当是以宪法为核心，包括法律、行政法规、部门规章和地方性法规在内共同构成的法律规范体系。网络社会治理既要保证国家网络安全又要注重对网络社会中个人权利的保护。因此，对网络社会进行治理的法律要协调好国家利益、社会利益和个人利益。对于网络社会的治理一定要以宪法和法律为基础，而行政法规可以尽快在不违反宪法和法律的范围内进一步细化，以应对网络突发事件的处置。由于我国地区发展的不平衡，南北、东西网络社会的发展有所差异，因此地方性法规可以结合本地网络社会的具体发展状况，在立法权限范围内对本地区的网络社会进行重点规制和治理。总之，必须健全和完善以宪法为核心，法律、行政法规和地方性法规为重要组成部分的法律治理体系。

(二)深化网络社会治理行政体制改革，兼顾依法执法和执法效率

深化网络社会治理行政机关体制改革，明确和细化网络社会执法行政机关的法定职权是维护网络社会安全的有效保障。根据我国《人民警察法》第六条的规定，公安机关监督管理计算机信息系统的安全保护工作。我国对网络进行管理的国家行政机关是公共信息网络安全监察，简称网监。2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》规定，设立中央网络安全和信息化委员会办公室。将国家计算机网络与信息安全管理中心由工业和信息化部管理，调整为由中央网络安全和信息化委员会办公室管理。中央网信办，统筹协调全国互联网违法和不良信息举报工作；指导、监督各地各网站规范开展互联网违法和不良信息举报工作；受理、协助处置网民对互联网违法和不良信息的举报。对于网络领域的执法权来说，存在执法交叉、执法效率不高、责任不够明确的问题。我国应该进一步深化行政体制改革，明确网络社会执法的行政机关，通过法律行政法规将执法权限予以限定。设立专门的网络社会行政执法机关，有效提高行政执法的效率。因为网络社会的开放性、互动性、即时性、信息共享性，加强对网络社会的行政执法不是传统的一个行政机关可以完成的，其他行政机关应当积极配合。[15]因此行政机关在执法的过程中既要依法执法，又要提高执法效率。

(三)推动政府、社会和个人三方对网络社会治理的监督

在不侵犯个人隐私的前提下，严密的监督对于网络社会的治理来说是至关重要的。监督是行政机关依法履行法定职权的基本保证。对于网络社会的安全和秩序既需要法律进行调整，也需要法律进行监督。网络社会的监督既是对网民行为的监督，也是对行政机关行政行为合法性的监督。要建立人大立法机关和司法监督相结合的网络社会监督制度。发挥人大及其常委会对网络社会行政执法活动监督的作用，定期开展网络社会执法检查[16]，同时加强司法机关对网络社会的监督。关于网络社会领域的犯罪，司法机关应当引起高度关注。在司法案件中，依法作出判决，通过一个案件的审判来正确引导公众的价值观，进而对网络社会起到净化作用。构建以政府监督为主导，社会监督、个人监督为重要组成部分的监督体系。对于政府监督的权限和范围，应当予以明确。政府的执法权和监督权应当相互制约，避免权力过于集中，否则行政机关就会滥用权力。对权力最好的监督就是让权力处在阳光之下，社会和个人应当积极参与对行政机关的监督。个人既是网络社会中被监督的对象，同时又是监督行政机关依法执法、严格执法的主体。由多方构成的监督体系，可以最大可能地弥补监督的漏洞，更好地促进网络社会的健康发展。

(四)提高网民网络社会守法意识

网络社会虽然是虚拟社会，网民的身份具有不确定性和灵活性，但是网络社会并不是法外空间。当公民在网络社会中违反法律法规时，就会像现实社会一样受到法律的制裁。在网络社会中许多网民的法律意识和自我保护意识不强，这也是网络电信诈骗频发的原因之一。以人为本是我国社会治理的基本理念，在网络社会的治理过程中公民起着至关重要的作用。[17]从国家角度，提高网络社会网民的法律意识也是提高国民综合素质的重要组成部分。从网络社会的角度，有一批高素质守法的网民，是网络社会健康持续发展的根基。从个人角度，提高自我守法意识可以有效避免上当受骗。因此，提高网络社会网民的守法意识，加强网络社会相关法律的宣传都是政府和媒体应尽的职责。

五、结语

本文介绍了网络社会的产生及形态，归纳和总结了美国、日本和新加坡政府对网络社会的治理经验。新时代我国对网络社会的治理提出了更高的要求，完善网络社会治理法律体系，深化网络社会行政执法体制改革，加强网络社会多领域、全方位执法监督，提高公民网络守法意识是新时代我国网络社会治理的重要组成部分。笔者希望通过对域外国家网络社会治理模式的探析，能为构建和完善具有中国特色的网络社会治理体系提供有效的借鉴。

注释：

[1] 何明升:《中国网络治理的定位及现实路径》,《中国社会科学》2016年第7期。

[2] 张康之、向玉琼:《网络空间中的政策问题建构》，《中国社会科学》2015年第2期。

[3] 赵 然：《网络社会中集体记忆研究的回顾与反思》，《新闻研究导刊》2017年第1期。

[4] 郑中玉、何明升：《“网络社会”的概念辨析》，《社会学研究》2004年第1期。

[5] Maarten Van Horenbeeck,“The future of Internet governance and cyber-security”,ComputerFraud&Security,vol.2018(2018),pp.6-8.

[6] 尹建国：《美国网络信息安全治理机制及其对我国之启示》，《法商研究》2013年第2期。

[7] 王叶刚：《网络隐私政策法律调整与个人信息保护:美国实践及其启示》，《环球法律评论》2020年第2期。

[8] 余秀才：《角色理论视域下的美国网络管理及其启示》，《南昌大学学报》2018年第4期。

[9] 王康庆、蔡 鑫：《日本网络信息安全战略体系实证研究及启示》，《辽宁警察学院学报》2017年第2期。

[10] 柳 琰、耿贵宁：《日本〈特定秘密保护法案〉探析》，《保密科学技术》2013年第12期。

[11] 谢新洲、袁 泉：《新加坡网络信息管理机制分析》，《中国图书馆学报》2007年第1期。

[12] 黄先蓉、储 鹏：《新加坡网络内容治理及对我国的启示》，《数字图书馆论坛》2019年第4期。

[13] 王国珍、罗海鸥：《新加坡中小学网络素养教育探析》，《比较教育研究》2014年第6期。

[14] 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。

[15] 姚 莉：《网络行政问责的特征与效果:一个比较的视角——基于406个案例的实证研究》，《电子政务》2017年第2期。

[16] 徐汉明、张新平：《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》，《法学杂志》2016年第6期。

[17] Sherly Haristya,“The efficacy of civil society in global internet governance”,InternetHistories,vol.4(2020),pp.252-270.