全球教育治理的范式转换与中国应对

袁利平，杨文杰

(陕西师范大学 教育学部，陕西 西安 710062)

作为理论和实践的全球教育治理(Global Educational Governance)由来已久，可被视为全球治理(Global Governance)的一个子领域。全球教育治理是指国际社会各利益相关方通过协商、合作及博弈等多种方式参与全球教育事务的管理，以维持或确立合理国际秩序的活动[1]。全球教育治理范式(The Paradigm of Global Educational Governance)是全球教育治理体系、价值观念和行为方式的集合。在百年未有之大变局下，发展中国家经济崛起与世界多极化新格局正在形成，科技全球化、社会信息化为全球化发展注入新动力，全球价值链重构与国际分工体系正在发生新变化，全球共同性问题凸显，全球治理体系发生新变革与新完善，全球教育治理的理念、规则、方式发生了重大变化。在多方面因素的影响下，全球教育治理范式正在发生转换，其中涉及价值、认识与方法的整体性变革。在全球教育治理范式发生转换的背景下，作为世界上的教育大国，中国如何参与全球教育治理，如何在全球教育治理中准确把握方向和原则，是中国教育界应明晰的重大问题。本文旨在阐明全球教育治理范式转换的外在致因、内生秩序和实践特征的基础上，挖掘全球教育治理范式转换的价值取向，并提出中国应对全球教育治理范式转换的实践路径。

一、全球教育治理范式转换的外在致因

联合国教科文组织(UNESCO)成立后，世界范围内掀起了教育改革的大潮，至今方兴未艾，全球教育改革持续为全球教育治理注入新动力。伴随全球化进程的深入推进，全球性教育问题不断凸显，解决全球性教育问题亟须全球教育治理新范式。20世纪90年代，全球治理理念兴起，旨在改变全球秩序的混乱，全球治理在理论和实践上对全球教育治理起到一定启示作用。进入21世纪，人类社会步入工业4.0(Industry 4.0)时代，新一轮科技革命使人类社会发生剧变，对人类教育发展提出新的要求。全球教育治理在上述外部因素的共同作用下发生着持续而深刻的范式转换。

1.全球教育持续改革为全球教育治理注入新动力

在国际层面，1945年联合国教科文组织成立后，率先开启了世界范围内的教育现代化改革。在教育现代化改革背景下，全球教育治理要致力于实现对传统教育的超越，实现人的现代化。20世纪60年代至80年代，伴随着第三世界国家在国际舞台上的崛起，第三世界教育体制的非殖民化运动及教育国际合作运动兴起，教育改革围绕改变国际教育领域内的不平等关系，全球教育治理承担起了揭示国际范围内教育控制与依附不平等实质并与之相抗衡的重任。20世纪90年代，全民教育(Education for All)运动在世界范围内开展，全球教育治理遂将满足所有人的基本学习需要、提高所有人的基本文化水平和基本谋生技能作为使命之一。为适应全球教育持续改革的新趋势和新要求，全球教育治理在理论和实践上均需作出变革。也就是说，全球教育改革在全球教育治理的范式转换中充当着催化剂的角色，持续为全球教育治理范式转换注入新动力。

在国内层面，中国教育改革是全球教育改革的重要组成部分。自新中国成立起，历经70多年的教育改革与发展，我们彻底改变了教育底子薄、整体落后的状况，建立了完整的现代教育体系，教育总体发展水平进入世界中上行列，教育服务经济社会发展能力显著增强，教育自我发展能力显著提升。进入21世纪后，中国逐渐从全球教育治理的“局外人”转变为“局内人”，既为全球教育治理增添力量，也推动着全球教育治理机制的改革与发展[2]。同时，中国在教育改革的进程中，教育事业发展步履铿锵，中国特色社会主义教育理论体系不断完善，教育管理部门和法律体系日趋完备，教育国际交流与合作规模持续扩大。总之，中国教育改革与发展的成功，奠定了中国参与全球教育治理的基石，中国日益成为全球教育治理的关键行为体，为全球教育治理范式转换提供新动力。

2.解决全球性教育问题亟须全球教育治理新范式

全球性问题(Global Issues)是指在全球化过程中，世界各个国家和地区共同面临的危及整个人类生存和发展的问题，包括自然界产生的问题、人类社会产生的问题和人类社会与自然界互动所产生的问题[3]。全球性教育问题是全球性问题在教育层面的衍生物，属于人类社会产生的问题。当前，全球性教育平等、贫困儿童教育、女童教育、难民教育、学习危机等问题凸显。例如，世界银行(World Bank)发布的年度旗舰报告《2018年世界发展报告：学习以实现教育的承诺》指出，全球教育面临“学习危机”——上学却没学到知识[4]。

在百年未有之大变局下，全球性教育问题将持续存在并且有复杂化的趋势。其一，全球性教育问题的基本属性是跨国性，其发生没有国家边界的限制，超出一国边界而涉及多个国家。如，片面追求智育的倾向、日益加深的教育财政困境等问题广泛存在于发达国家和发展中国家。其二，全球性教育问题不是单个国家能够解决的，需要国际教育交流合作和国际教育机制参与。解决全球性教育问题不仅需要主权国家的合作，还需要非国家行为体的合作；不仅需要政府间国际组织的努力，还需要跨国公民社会(Transnational Civil Society)的参与。其三，全球性教育问题不是暂时的、偶发的事件或行为，而是长期积累的、影响深远的系统事件或行为。如，人的基本受教育权问题及教育公平等问题长期存在于人类社会中。其四，全球性教育问题背后的因素不是单一的，而是多种因素的复杂互动。全球性教育问题的产生与人类社会政治、经济、文化等方面息息相关。造成全球性教育问题多样化、复杂化的一个重要原因就是当前全球教育治理体系不能适应全球范围内出现的教育新形势和新挑战。全球教育治理需要提供全球性教育问题的解决方案，在此情况下迫切需要诞生新的全球教育治理范式。

3.全球教育治理与全球治理二者具有内在一致性

冷战结束后，伴随经济全球化的深入，全球性问题开始凸显与扩展。全球性问题的大量涌现与解决问题的全球治理架构之间存在着基本的、难以克服的裂隙，迫切需要长期性的、可持续性的治理观念与行动[3]。“全球治理”这一概念登上历史舞台，对全球治理的研究和讨论也达到了前所未有的高度。1992年，全球治理委员会(Commission on Global Governance)的成立，标志着全球治理被正式提上世界议程。从此以后，人类政治生活的重心正在发生重大变革，其中最引人注目的变化之一，便是从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理[5]。

全球治理关乎全球正义分配这一核心命题，全球治理的目的是寻求建立一个更加公正的世界。全球治理有四个基本特征：一是以机制为基础；二是主体的多样性；三是以参与、谈判与合作为主要方式；四是与国际秩序紧密联系。全球教育治理作为全球治理的下位概念，在全球治理的大框架下发展和演变，继承了全球治理的诸多特点，二者具有内在一致性。具体而言，一是在全球教育治理范式转换的过程中，民族国家的权威地位有所下降，国际社会各行为体基于共同的治理机制实施全球教育治理；二是全球教育治理主体的范围和层次进一步扩大，逐渐演变为国家与非国家行为体，超国家力量与全球教育治理联系愈加紧密；三是全球教育治理主体越来越依托对话、谈判与合作的方式参与全球教育事务；四是全球教育治理逐渐将实现良好自身秩序作为价值取向之一。总之，全球教育治理与全球治理二者不可分割、互为因果。如果说全球治理的目标是带领人类从各种统治和压迫中走出来，那么全球教育治理的新范式就是将人类从各种不合理的教育支配中解放出来，实现全球教育的“善治”。

4.工业4.0时代深刻变革全球教育治理行为方式

进入21世纪，以互联网为基础的大数据、人工智能、云计算、区块链和生物技术等前沿科技不断取得突破，新技术、新业态、新产业层出不穷，呈现出前所未有的交叉融合态势，工业4.0(第四次工业革命)时代席卷而来。这是一场更大范围、更深层次的科技革命和产业变革，不仅正从根本上改变着我们的生活、工作和思维方式，而且正在深刻变革着全球教育治理的行为方式。

首先，发展以能力为本位的基础教育将是全球教育治理的基本任务。工业4.0所面临的问题不是缺乏新的就业机会，而是新工作所需要的技能严重短缺。为适应未来更加灵活的工作模式，全球教育治理将致力于在基础教育阶段实现个性化的学习方式，培养学生各项基本能力。其次，培养工业4.0时代的创新型人才将是全球教育治理的重要目标。第四次工业革命涉及人类社会工业革命和互联网革命两大革命的融合演进，特别是工业互联网、云计算、大数据、区块链和人工智能等多领域的技术突破，需要更多“制造业+数字化”的复合型人才[6]。创新型人才是驱动第四次工业革命演进和推动科技革新的核心动力，全球教育治理应引导更多人将创新视为一种价值导向、生活追求和人生理想，致力于培养工业4.0时代的创新者和创业者。最后，实现个人终身学习将是全球教育治理的根本任务。随着工业4.0的推进，人的能力需要不断提高、深化。人的知识水平、技能和工作动机都是通过教育和学习来获得的，这意味着教育和学习必须是持续的、永久的，能够反映工业4.0变革中产生的需求。全球教育治理要顺应工业4.0时代的需求，就必须转变以往划分固定学习阶段的模式，将建立学习型社会、实现个人终身学习作为根本任务。

二、全球教育治理范式转换的内生秩序

全球教育治理的范式转换有其内在发生的逻辑。全球教育治理滥觞于联合国教科文组织的成立，随后在其自身演变过程中不断吸收相关行为主体，逐渐成为具有“全球意义”的理论体系与实践活动。现今，多元多层合作的全网络式全球教育治理体系已初见端倪，形成了多中心、多层次、互惠性和开放性的全球教育治理结构，全球教育治理范式转换的内生秩序越发凸显。

1.联合国教科文组织主导的全球教育治理

现代全球教育治理活动始于联合国教科文组织的成立，其总部设在法国巴黎，旨在防止战争重演、维护持久和平、增进人类福祉，以“战争起源于人之思想，故务须于人之思想中筑起保卫和平之屏障”为信条，努力成为构建和主管全球教育的权威组织，并以其独特的运作方式协助联合国治理系统内全球政治与安全、经济与社会、文化和教育，以及人权等问题。在相当长的一段时间内，教科文组织作为唯一专门的国际正式组织进行全球教育事务的协调，为捍卫教育等领域的全球共同利益而采取集体行动，力图成为“教育思想的实验室、教育信息交流中心、教育标准的制定者、教育能力的建设者及教育国际合作的促进者”[7]。

《联合国宪章》(The Charter of the United Nations)规定，教科文组织主要在教育、科学、文化和传播领域开展国际活动，因此教科文组织具有明显的教育治理功能[2]。在20世纪40年代至50年代，教科文组织提出“基本教育”(Fundamental Education)，强调“基本教育”不仅仅是一场扫盲运动，而且含纳社会中的所有成员，为他们提供与人类基本活动相关的最为基本的教育[8]；其后，教科文组织在60年代提出“终身教育”(Lifelong Education)，强调贯穿人一生不间断的教育；90年代，教科文组织在世界范围内开展大规模“全民教育”，旨在满足人的基本学习需求，帮助人们获得生存和发展的能力，并有尊严地生活。总之，联合国教科文组织成立70多年以来，在全球教育治理方面发挥了主导作用，不仅表现在为全球教育治理提供了交流、协商、谈判和博弈的平台，而且其原创性思想理论也一直引领着全球教育的发展方向，更为全球教育治理范式转换提供了理论和实践层面的奠基石。

2.国际组织在有限领域内的全球教育治理

国际组织在教育治理任务布置、资源分配和责任担当方面与自身角色相符，其中有限领域治理是以国际组织为主要主体的治理模式。所谓有限领域治理是指国际组织针对特定的领域开展活动，使相关成员国之间实现对话与合作，谋求实现共同利益[9]。因此，有限领域全球教育治理是国际组织根据自身的特点和优势，在全球教育事务中寻找契合点，主要以某一特定的教育议题或问题为治理对象，开展具有针对性的教育治理活动。有限领域全球教育治理的产生有着深刻的现实原因：一方面是存在主权国家谋求自身利益最大化的弊端；另一方面是国际组织的扩散[3]。当前，国际组织在不同领域快速发展，国际组织本身的特点和发展水平决定着其参与全球教育治理范式转换的方向和进程。

有限领域全球教育治理以经合组织(OECD)和世界银行为代表。前者主要通过制定实施全球性的政策保持世界经济增长，在经济领域为世界发展提供资源和动力，其宗旨带有明显的经济性。教育作为影响全球经济的重要因素，对于经济增长、金融稳定和实现繁荣、消除贫困有重要作用，自然被纳入经合组织的全球事务中，而经合组织在参与全球教育治理的过程中，紧扣经济、社会发展的需求来开展教育研究活动。如，国际学生评估项目(PISA)、教师教学国际调查(TALIS)、教育研究与创新、“教育概览”发布等都以适应经济社会发展需求为出发点，用其在全球开展经济活动的优势进行教育研究，又通过教育研究的成果促进全球教育的发展，最终为世界经济增长和社会进步服务[4]。后者认为教育领域存在的核心问题是教育与经济需求的脱节，以及教育提供效率和效益的低下，因此，应以经济理性作为参与全球教育治理的指导，通过人力资本理论等来佐证其教育投资的合理性[10]。在具体全球教育治理实践中，世界银行积极开展各个领域的科学研究，传授教育经验，提供咨询建议，向全球分享研究成果与知识理念，给予赤贫国家低息长期的贷款和无偿赠款，并依托其资金和运行机制优势，为发展中国家提供资金、技术和专业人员支持，如今已成为国际教育领域最大的发展资金来源。

3.二十国集团峰会的全球非正式教育治理

治理中蕴含非正式的治理机制，非正式治理是治理概念的应有之义。正如全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中所说：与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制[5]。非正式治理是非法定、非制度化且社会关系在其中发挥关键作用的决策方式[11]。具体而言，非正式治理指利益相关方就应对全球性问题进行平等协商的非正式制度安排，具有多主体参与、去中心化和非强制性等特点。全球非正式教育治理是指全球主要国家，包括发达国家与代表发展中国家的新兴经济体通过国际论坛、峰会等非正式国际组织交流形式就全球性教育问题进行平等协商、达成共识的非正式制度设计[12]。2008年全球金融危机爆发后，二十国集团(G20)升级为领导人峰会。G20的贸易总额占全球的80%，GDP总额更占全球的90%，已然是最具影响力的全球治理体制[13]。教育问题作为发展议题的重要组成部分，被纳入G20的发展议程中，G20全球非正式教育治理模式逐步形成。

G20的运行机制及实践充分体现了全球非正式教育治理的基本特征。一是平等性。G20全球非正式教育治理推动全球教育伙伴精神发展。G20公报涉及的教育议题协调各国关切的优先事项，如金融教育、青年教育与培训、反腐败教育等，形成以成果为导向的国际发展合作模式，推动各成员国的教育变革与社会发展，成为展现全球教育伙伴关系与伙伴精神发展平等性的重要载体。二是公共性。G20全球非正式教育治理提供全球教育公共产品。召开部长会议并发布与教育相关的联合声明，是G20提供全球教育公共产品的重要方式。G20峰会提供的全球教育公共产品引导了全球范围内的相关教育政策改革与教育实践，为教育发展提供了依据和动力。三是包容性。G20全球非正式教育治理广泛接纳全球教育利益相关方意见。G20峰会外围会议是开放式协调的非正式治理模式，整合了全球教育利益相关者，建构超国家、国家、跨区域与区域相结合的多层级治理体系，呈现出扁平化、网络化的互动关系，体现出整合性的特征及多元化的权力向度。

4.多元多层合作的全网络式全球教育治理

全球教育治理是一种没有单一中心权威的、复杂的、多层次的系统(multi-layered system)，在全球教育治理实践中，各行为体的治理层面并非界限分明，往往交汇融合，互相补充。国家与非国家行为体也随着国际分工体系的分配重组将教育纳入自身职能范围，应用其遍布全球的网络及特殊的政治地位和影响力，广泛参与全球教育治理，促进全球教育发展。因此，多元多层合作的全网络式全球教育治理逐步形成。所谓多元，是指治理主体的多元化；所谓多层，是指治理根据不同需要在多层次上运作，各层次之间相互补充、互为影响；所谓合作，是指各行为体建立一种基于共同利益的相互信任关系，在相互依存的全球教育环境中分享权力，共同管理全球教育事务；所谓全网络式，是指各行为体通过教育实践，在全球层面上形成一张跨组织关系网络，该网络全面覆盖教育议题。

多元多层合作的全网络式全球教育治理旨在发挥不同行为体的优势，在全球教育治理中形成合力。在实践中，以联合国教科文组织为代表的国际组织具有遍布全球的网络、特殊的政治地位及影响力，它们追踪研究重点关注的教育问题、提供教育咨询与指导、发布教育政策信息等。如，世界全民教育计划是教科文组织牵头发起的一项全球教育治理的重大举措，是教科文组织以联合国为号召旗帜，统一了数个联合国系统中从事教育的国际机构及许多非政府国际组织，所进行的一场规模庞大的全球性教育治理活动，在主动构建国际合作网络方面是一个很大的创新与进步[7]。另如，智库拥有遍布全球的机构和强大的专业研究能力，不仅为本国政府部门决策服务，也为其他国家及国际组织提供政策研究与咨询服务[4]。总之，多元多层合作的全网络式全球教育治理迎合了全球教育治理范式转换的客观需求，体现出全球教育治理共治、善治的终极价值追求，是全球教育治理未来的发展方向。

三、全球教育治理范式转换的实践特征

百年未有之大变局下，全球教育治理在范式转换中不断凸显出新的实践特征：其治理主体逐渐形成由国家行为体和非国家行为体多元主体共治的格局，治理客体表现为传统教育问题和新型教育问题的共存状态，治理机制发展成为治理主体实施全球教育治理的基本前提和保障，治理目标因治理主体不同既有不同的侧重又有一定的交叉性和重合性，并呈现出多维化等特征。

1.全球教育治理主体多元化

全球教育治理的主体是在全球教育治理中起关键作用的行为体。全球教育治理主体在其范式转换中具有多元化的特点，它们活跃在从国家之上到国家之下的多个层面上。全球治理委员会在其研究报告《天涯成比邻》(Our Global Neighbourhood)中指出：“治理在过去主要被视为是政府之间的关系，但现在治理还牵涉非政府组织、公民运动(Citizens’Movements)、跨国公司、全球资本市场，以及与它们保持互动的、影响力显著增加的全球大众媒体。”[1]在全球治理范式转换中，其中心从一个威斯特伐利亚主权国家体系转换成一个新的拥有共同的脆弱性及共同责任性的全球社会[14]。这种范式转换反映在全球教育治理领域，就是教育跨越国家边界的现象越来越突出，主权国家不再是教育治理领域唯一重要的行为体，非国家行为体分享了原属于主权国家的部分教育管理权限。

安东尼·麦克格鲁(Anthony McGrew)用一个蛋糕层次模型(the“layer cake”model)区分了全球治理主体的四个层次：超国家层次(the superstate layer)、国家层次(the national layer)、跨国层次(the transnational layer)及次国家层次(the substate layer)[15]。我们可以对全球教育治理的主体按上述参考框架进行分析。首先，国际组织是超国家层次行为体。如，联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行、经合组织、二十国集团等。国际组织为其他主体参与全球教育治理搭建了协商与合作平台，提出了教育发展方向，起着引领者的作用。其次，主权国家及其政府机构是国家层次行为体。虽然非国家行为体分享了一部分民族国家所承担的职能，但主权国家及其政府仍是最重要的全球教育治理主体。主权国家在全球教育治理中扮演着参与者、设计者、支持者、实施者和被治理者的多重角色。再次，跨国公民社会、跨国公司和大众媒体是跨国层次行为体。其中，跨国公民社会包括国际非政府组织、跨国社会运动、跨国倡议网络、基金会、智库、认知共同体等。最后，地方政府与非政府行为体是次国家层次行为体。地方政府机构是全球教育治理的主体之一，是其他全球教育治理主体的支持者和合作伙伴。

2.全球教育治理客体复杂化

全球教育治理客体是指全球教育治理活动所要应对和尝试解决的问题，包括一国内部的教育问题和影响超出一国边界的区域性或全球性教育问题。全球教育治理客体覆盖了从学前教育到继续教育、从普通教育到职业教育、从正规教育到非正规教育的各级各类教育中需要国际社会努力解决的问题。

全球教育治理在范式转换中其客体呈现出复杂化的样态。一方面，传统的国内和全球性教育问题仍然长期存在。一是学习需求的迅速增长与教育普及能力之间的差距加大。由于经济和科技的高速发展、人口增长和城市化等因素的影响，世界范围内的教育需求出现了爆炸性增长，涉及所有年龄、性别和阶层，教育的数量和质量难以得到满足。二是教育财政困境日益加深。在世界经济增长乏力的背景下，作为教育资源主渠道的政府财政投入严重不足，教育费用也随着教育需求扩大而上涨。同时，工业发展、科技研发、国防预算、环境保护、社会保障等对经费的竞争日益激烈。三是学生的个性发展与全面发展受到严重忽视。培养个性全面发展的人是学习型社会对教育提出的必然要求。但是，全球教育普遍存在片面追求智育的倾向，加之僵化的教育体制、陈旧的教育思想和传统的社会偏见严重束缚着学生的全面发展。另一方面，新冠疫情的常态化催生了新型全球性教育问题。其一，学校关闭(School Closure)对全球教育体系造成了前所未有的冲击。大规模的学校关闭在世界范围内扰乱了正常的教学秩序，导致学生学业的衔接性遭受破坏。学校教育系统的长时间停摆，使得正常教育秩序恢复的难度加大。其二，开展线上教育遭遇挑战。并非所有国家都具备依靠线上教育维持教学活动的能力，多数发展中国家甚至发达国家无法达到线上教育对物资设备、技术水平和实施方法的要求。其三，数字鸿沟(Digital Divide)加剧教育中的差距和不平等。教育信息化程度高的国家和地区能够最大限度降低疫情对教育带来的冲击，而教育信息化程度不高的国家和地区则无法采取相应措施，甚至是束手无策，处于更加不利的境地。

3.全球教育治理机制多样化

全球教育治理机制属于国际机制(International Regime)的一个特殊范畴，是全球教育治理赖以发生和实现的规则、规范、路径和方式等要素之间的结构关系和运行模式。全球教育治理是全球治理的重要组成部分，各治理主体在治理对象、治理方式及治理目标的相互作用下形成了多种全球教育治理机制，治理主体同时又受到机制的规范和约束，在一定的规则、规范和程序下参与治理[16]。

一是基于国际法和国际公约的全球教育治理机制。这是最早的全球教育治理机制，属于传统机制。1946年的《联合国教科文组织宪章》和1948年的《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)这两份文件阐明了教育是一项基本人权的基本原则。在此原则指导下，1989年通过《儿童权利公约》(Convention on the Rights of the Child)，2006年通过《残疾人权利公约》(Convention on the Rights of Persons with Disabilities)，以保障儿童和残疾人的受教育权。2019年通过《承认高等教育资历全球公约》(Global Convention on Recognition of Qualifications Concerning Higher Education)，旨在促进区域和全球的学术流动。

二是基于教育新思想和新理念的全球教育治理机制。该类机制属于传统机制和当代机制。思想和理念虽然不像国际法和国际公约那样具有法律约束力，但也能潜移默化地发挥引领方向的作用，并产生持久而深层的影响。如，联合国教科文组织在教育领域先后发布了《学会生存：教育世界的今天和明天》《教育：财富蕴藏其中》《反思教育:向“全球共同利益”的理念转变?》《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》等划时代的报告，持续推动“联合国千年发展目标(MDGs)”中“普及初级教育和消除两性间在受教育方面的不平等现象”子目标的解决。特别是联合国教科文组织提出的“终身教育”“全民教育”“融合教育”等新思想和新理念所传递的教育价值观已被国际社会广泛认可和接受。

三是基于国际会议及多边论坛的全球教育治理机制。这是当前最常用的全球教育治理机制，属于当代机制。如，联合国教科文组织国际教育局每两年召开国际教育会议(International Conference on Education)，各国教育部长和代表参加会议，制定国际教育政策，广泛开展教育领域的国际合作。教科文组织于2000年在塞内加尔召开“世界教育论坛”大会并通过了《达喀尔行动纲领》(Dakar Framework for Action)，进一步明确了全民教育发展的六大目标。2015年，《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》(Transforming our World：The 2030 Agenda for Sustainable Development)在“联合国可持续发展峰会”上通过，确定了17项可持续发展目标。其中，可持续发展目标4专门指向教育领域：“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会。”[2]为了适应未来生存，受联合国教科文组织委托，以支持国际教育未来委员会(ICFE)工作，共同世界研究集体(CWRC)协助起草了拟定于2021年11月在第41 届联合国教科文组织大会上发布的未来教育报告，并提出7项富有远见的教育宣言。宣言倡导教育必须改变人类在世界中的地位和作用，要与世界融为一体，实现教育范式革命。

四是基于国际教育指标和标准的全球教育治理机制。当前，世界发达国家和组织机构通常以教育指标体系的建构来体现自身的理念[17]。国际教育指标与标准也是影响全球教育治理的重要机制，属于新机制。如，联合国教科文组织制定的《国际教育标准分类法》(International Standard Classification of Education)是一个国际标准中有关教育体制、教育内容的概念体系和框架文件，用于对全世界各国家的教育体制进行统计和比较。此外，联合国教科文组织提出的全民教育发展指数(EFA Development Index)，可用于全民教育政策制定。经合组织开发出国际学生评估项目(PISA)，还针对成人和高等教育开发出成人能力国际评估项目(PIAAC)和高等教育学习成果评价项目(AHELO)两项监测工具。

4.全球教育治理目标多维化

全球教育治理目标是全球教育治理活动所希望达到的状态和结果。全球教育治理目标可分为内部目标和外部目标。前者是指全球教育治理主体对自身的目标和要求，后者是指全球教育治理主体希望治理对象所达到的状态，两者从治理主体和治理客体两个不同维度构成全球教育治理的目标体系。内部目标因治理主体不同而有不同的侧重，外部目标则具有一定的交叉和重合，使全球教育治理的目标呈现出多维化特征。具体而言，在全球教育治理中，国际组织的内部目标是完善自身建设，外部目标是促进全球教育发展；主权国家的内部目标是提高本国教育水平、文化软实力和教育治理能力，外部目标则是促进本国与其他国家的教育交流与合作，建立友好关系；跨国公司的内部目标是提升企业形象，获得利益和声望，外部目标是创设和平稳定的环境，促进所在地区和社区的教育发展和进步；智库的内部目标是提高知名度和影响力，外部目标是完善教育政策和改进教育实践；学术界的内部目标是创造、分享和应用知识，外部目标是促进所在国家及全球教育事业的发展和进步。

另外，全球教育治理的目标还可以区分为国家中心主义和全球主义两种取向[18]。全球主义是一种区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为方式。全球主义视野下的全球治理在理论上强调两点：一是审视当代国际事务必须要有全球视野、全球观念；二是参与治理的主体，必须从传统国家行为体扩展到非国家行为体[19]。在全球教育治理中，主权国家及次国家行为体更多表现出国家中心主义取向，即关心本国教育利益，优先解决本国教育发展问题。国际组织和跨国公民社会行为体则具有更为明显的全球主义取向，关心并致力于推动全球性教育问题的解决。

四、全球教育治理范式转换的价值取向

全球教育治理的价值取向是全球教育治理的重要内容，是指一定全球教育治理主体在面对或处理各种全球教育问题时所持的基本价值立场、价值态度及所表现出来的价值追求。在全球教育治理范式转换中，其价值取向主要有有效取向、秩序取向、协同取向和人文取向四种，旨在要求各行为体共同协商、分工合作，不断凸显全球教育治理的人文性、民主性和可持续性，实现从“失序”到“有序”，从“混乱”到“秩序”的顺利转换，进而提升全球教育治理效能。

1.有效取向：全球教育治理范式转换的价值旨归

治理概念本身旨在调节社会各方利益、妥善解决问题的同时，谋求更大的社会共同利益[20]。全球性教育问题的解决与否，很大程度上取决于全球教育治理的治理效能能否实现。因此，全球教育治理在范式转换的过程中，其价值取向首先是以有效解决全球性教育问题为基本导向的。有效(effectiveness)的核心是指管理效率，有两方面的基本意义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本[5]。在全球教育治理范式转换的过程中，以联合国教科文组织为核心的各类组织机构趋于完善，包括原则、规范、规则、决策程序在内的全球教育治理机制也趋于科学。

此外，对于全球教育治理功效的判断，可以依据国际制度的有效性进行评估，并做出相应的判断。国际制度有效性问题是全球治理的核心，决定了全球教育治理的成效。从制度变迁的角度看，国际制度的有效性分为四种：作为目标获得的有效性(as goal attainment)、作为解决问题的有效性(as problem solving)、作为行为改变的有效性(as behavioral change)和作为集体最优的有效性(as collective optima)[3]。具体而言，在全球教育治理范式转换过程中，全球教育治理逐步形成合适、恰当的治理目标，包括近期目标和远期目标；全球教育治理逐步具备解决全球性教育问题的能力；全球教育治理逐步实现权力的合理分配及行为体的互相激励；全球教育治理逐步实现行为体的优势互补，形成治理合力。

2.秩序取向：全球教育治理范式转换的本质体现

秩序不同于体系、格局的特殊之处在于秩序的目的性与价值性，即追求什么目标，信奉什么价值。换言之，秩序具有鲜明的人文内涵，体现出价值与伦理的偏好[21]。在以往国际关系的认知与研究中，国际秩序被理解为国家行为体在国际交往与互动中所形成的特定规范、制度、格局与体系。但是，伴随全球性问题的日益增多和严峻化，特别是全球化、全球治理的扩展与深入，一种以全球主义为轴心的新的国际秩序观开始产生，赋予国际秩序全球主义的解释与内涵。全球主义的秩序观的诞生，既有现实依据，也有理论渊源。从现实角度看，全球化、全球性问题、全球治理这一时代大背景，决定了超国家现象、事务、关系与日俱增；从理论渊源来看，全球主义来自世界主义的传统，如中国的天下观和大同思想、古希腊的世界公民主张等。

全球教育治理在范式转换过程中，体现出鲜明的全球主义秩序取向。首先，全球教育治理的价值基点是人类共同体的命运与利益。人类的整体性、共存性和利益的共同性是全球教育治理的伦理支撑和价值依托，由此导致对全球性教育问题的应对，对全球化和全球治理的回应，对全球正义、人权和可持续发展的关切。其次，全球教育治理的主体不断多元化，力图破除国家中心主义的桎梏。非国家行为体，如国际组织和跨国公民社会，也是国际教育事务的参与者、国际教育规则的维护者和国际教育秩序的构建者。在主体多元化表象的背后，是各主体所凝聚成的类指向，即人类作为一个整体的主体——类主体的意义。最后，全球教育治理的实现途径是对话与合作。各行为体达成教育共识，提供教育公共产品(public goods)，以此推进全球教育治理范式转换，消解全球性教育问题，最终实现国际教育秩序的公正、稳定和有序。

3.协同取向：全球教育治理范式转换的客观要求

协同治理源自自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论。协同治理是应对复杂性、系统性的治理危机而产生的一种治理理念，是对传统科层制的纵向线性治理模式的扬弃[22]。协同治理理论要求从系统的角度看待治理体系的发展，将治理体系看成一个大系统，该系统中还存在着若干的开放性子系统。当子系统的独立运动占主导地位时，系统整体体现为无规则的无序运动；当子系统之间互相协调、互相影响、能够采取集体行动时，系统整体就体现为规律性的有序运动。协同取向下的治理，是多元主体相互协作、相互依存、共同行动的治理；是产生合理、有序治理结构，促进公共利益实现的治理；是整体功效大于部分功效之和的治理。

全球教育治理体系的复杂性、动态性和多样性要求各子系统之间、行为体之间加强协作，因此，协同遂成为全球教育治理范式转换的价值取向之一。首先，全球教育治理主体向多元化发展。全球教育治理因为参与主体的多元，可以形成优势互补，产生更大的协同效应，有助于弥补一国治理和政府作为单一管理主体的不足[2]。由此，治理结构从等级制向网络化转变，各治理主体形成一个多元化的网络联盟，引发权力的重新调整和角色的重新分工。各方主体共同参与，互相协作，协调不同的价值追求和利益诉求，在全球教育治理中实现互补和统一。其次，全球教育治理产生核心领导力。协同取向下的全球教育治理，必须有国际威望高、处事能力强、善于协调各方立场的领导者。联合国教科文组织作为教育层面最具普遍性、权威性和代表性的政府间国际组织，持续在全球教育治理中发挥着当之无愧的领导作用。最后，全球教育治理制定共同规则。协同治理是一种集体行为，在某种程度上，协同治理的过程就是各行为体制定共同认可规则的过程。在规则制定过程中，各行为体之间的竞争与协作是促成规则最终形成的关键。

4.人文取向：全球教育治理范式转换的主导方向

人文取向具有民主、平等和可持续发展等鲜明特征，强调以教育发展促进人类个体和社会的可持续发展。联合国教科文组织主张“将人文主义价值观作为教育的基础和目的，尊重生命和人格尊严，权利平等和社会正义，文化和社会多样性，以及为建设我们共同的未来而实现团结和共担责任的意识”[23]。全球教育治理范式在转换过程中，对人文价值的强调和重视达到前所未有的高度，这可以从教科文组织所开展的以下一系列全球教育治理行动中获知。

一是全球教育治理倡导教育民主与终身教育。20世纪70年代初，教科文组织发布了《学会生存：教育世界的今天和明天》报告，提出教育先行理念，推动教育民主。教育民主的实质是追求全民教育，即人人享有平等接受教育的权利。此外，联合国教科文组织主张终身教育，呼吁教育系统的建立应贯穿终身教育的原则。如果说教育民主尝试给予每个人接受教育的机会，那么终身教育就是尝试使每个人能够将这种机会延续一生，二者在受教育权和受教育时间跨度上表现出高度的人文关怀。

二是全球教育治理倡导全纳教育与终身学习。1994年，在西班牙召开的“世界特殊需要大会”发布了《萨拉曼卡宣言》(The Salamanca Statement)，首次提出“融合教育”，强调每个人都有独特的特点，学校应接纳所有儿童。1996年，教科文组织发布《教育——财富蕴藏其中》报告，提出对有特殊需要儿童的关注，体现出全纳教育的理念。终身学习是对终身教育的进一步发展，建立终身学习体系是建设21世纪学习型社会的必要条件，是实现终身教育的根本途径，也是全球教育发展的必然选择。全纳教育是对教育民主的提升，将教育的范围进一步扩大至特殊需要群体；终身学习是对终身教育的升华，不仅强调个人能力的持续提升，同时强调社会进步的重要意义。

三是全球教育治理倡导可持续教育，将教育视为全人类的共同利益。2015年教科文组织通过《2030年教育宣言》(《仁川宣言》)和《2030年教育行动框架》，确定了未来十五年全球将以“可持续发展”为宗旨，以确保“为所有人提供包容、公平、高质量的教育，促进所有人获得终身学习机会”的教育发展目标[24]。正如前教科文总干事伊琳娜·博科娃(Zrina Bokova)所言，教育必须教导人们学会如何在承受压力的地球上共处。它必须重视文化素养，立足于尊重和尊严平等，有助于将可持续发展的社会、经济和环境结为一体[23]。这就是典型的人文主义教育观，它把教育视为最根本的共同利益(common goods)。

五、全球教育治理范式转换的中国应对

在百年未有之大变局下，全球教育治理正面临来自外部和内部的多重挑战。全球教育治理的范式转换为中国教育发展提供了坐标、定位和方向，也为接轨和对标国际教育制度，以及进而倒逼国内教育改革提供了机遇和可能。教育国际交流与合作是中国教育现代化的鲜明特征和重要推力，中国教育融入世界发展大潮，将有助于推动我国制度优势更好地转化为国家治理效能。在全球教育治理范式发生转换的背景下，中国参与全球教育治理是服务“两个大局”的重要内容，也是中国实现教育现代化、推动“一带一路”倡议的必然选择。

1.深度参与国际教育事务，提高全球教育治理国际地位

参与全球教育治理是当前和今后我国基于全球发展大势作出的必然选择，也是顺势而为彰显中国力量的必由之路。中国作为全球最大的发展中国家，教育发展面临的问题和挑战与各国及众多发展中国家具有共通性。中国在诸如脱贫人口教育、妇女儿童教育、乡村教育、民族团结教育等领域积累了丰富的实践经验，这为中国适应全球教育治理范式转换、参与全球教育治理、传播中国教育理念和经验提供了现实可能性。特别是随着中国社会、经济和文化的快速发展及居世界的位次不断前移，国际地位和国际影响力显著提升，中国在全球教育治理范式转换中正逐步实现从谨慎观望者到全面学习者，再到深度参与者的角色转变。

首先，继续加大教育对外开放的力度。2020年，教育部印发《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》(简称《意见》)，要“坚持教育对外开放不动摇，主动加强同世界各国的互鉴、互容、互通，形成更全方位、更宽领域、更多层次、更加主动的教育对外开放局面”[25]。《意见》坚持内外统筹、提质增效、主动引领、有序开放的基本原则，提出积极向国际社会贡献教育治理的中国方案，为开展国际教育交流与合作指明了路径与方法。具体而言，中国要持续加强与世界各国，与教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行等国际组织的教育交流与合作；要通过议程设置、程序设定、协商博弈等加强国际教育合作；更要以人类命运关注者、全球治理参与者的角色，客观审视别国教育发展，发掘别国教育制度、教育管理方面的问题与不足，在此基础上进行沟通交流，必要时提供资金或技术援助，实现教育的相互促进，共同发展。

其次，创新教育援助模式，积极开展国际教育援助。一是要不断完善中国对外教育援助的决策、执行、监测、评价和问责机制，建立政府主导的，学校、企业、民间组织等教育援助主体共同参与的资金筹措机制。二是教育援助要变“输血”为“输血”与“造血”相结合。中国应改变当前以项目援助为主的援助模式，在进行资金援助的同时重视将教育理念、教育制度、教育技术、教育解决方案等与各国分享，帮助受援国真正实现教育水平的提升和教育研究的发展。三是中国的青年教育工作者应投入到教育援助的一线。如深入非洲内陆、拉美和发展中国家，改善非洲、拉美和发展中国家的基础教育、学校卫生教育和艾滋病预防教育等，为教育不发达国家和地区青少年的学习、健康和福祉而志愿服务、亲身实践，并能提供援助。

最后，鼓励民间主体积极参与全球教育治理。教育部2016年印发《推进共建“一带一路”教育行动》，提出“政府引导，民间主体”的合作原则，强调“发挥学校、企业及其他社会力量的主体作用，活跃教育合作局面，丰富教育交流内涵”[26]。民间主体具有一定的独立性和灵活性，容易得到他国政府和公众的信任，在对外沟通上具有天然优势，其中获得“咨商地位”是民间主体参与国际活动的主要方式。如，中国教育国际交流协会获得了“联合国经社理事会特别咨商地位”“联合国教科文组织咨商地位”，是“联合国新闻部非政府组织合作伙伴”和“联合国学术影响力”项目成员[2]。中国相关民间主体获取国际组织咨商地位，是参与全球教育治理的途径之一。

2.洞悉国际社会发展趋势，传播全球教育治理中国声音

中国应从世界经济社会发展的大趋势和全球教育治理范式转换中把握教育发展的战略定位，积极推动中国参与全球教育治理的战略部署及实施策略。在全球教育治理范式转换中，中国要进一步彰显中国立场，加强中国特色社会主义教育方向，尊重中国历史文化传统及基本国情；要以宽广的胸怀、长远的眼光审视国际形势，摒弃民粹主义，加强国际主义；要负有国家使命，体现国家利益，坚持人民至上，创造并形成具有中国特色的教育治理理论和实践，在全球教育治理范式转换中传播中国声音。

首先，提升在全球教育治理中的话语权。全球治理理论是一种以权力和“正当性赋予”为基本实质的话语。这些话语通过各种制度化安排而渗透和潜入了我们的生活，并影响着社会秩序及其制度的建构过程[27]。例如，经合组织利用其话语资源和制度资源，引导其他行为体赋予其价值判断以正统属性，从而实现话语支配式的“软治理”[28]。从当前全球治理体系看，仍存在以西方大国为中心、排他性治理和单一性治理的特点。因此，中国需要加强原创性教育知识、思想和理念的生产和生成，也要加强教育话语体系的构建、推广和传播。

其次，持续提供具有中国特色的教育公共产品。建立可持续提供“免费午餐”的机制，加强全球公共产品的供给，是解决全球问题最有效的举措之一。在新全球化时代，教育正在打破既有的传统边界和藩篱，从一种具有强烈民族国家排他特征的专属产品，变成越来越具有全球属性的公共产品。在全球教育治理范式转换中，中国要持续提供具有中国特色的教育公共产品，不断加强国际社会对中国教育文化的接受，提升文化的统合能力和塑造能力。一是鼓励中国学校在外国办学，深入落实《推进共建“一带一路”教育行动》，在“一带一路”沿线国家举办学校，推进与沿线国家人文交流机制的发展。二是加快高等教育内涵式发展。建设中国特色世界一流大学，提高研究水平，强化原始创新；催生具有引领性、突破性的重大原始创新成果，提高学术研究、学术创新的国际影响力；实施品牌战略，坚持品牌化发展思路，打造高等教育的中国名片。三是推进如孔子学院(Confucius Institute)等全球教育公共产品建设，进一步优化孔子学院布局，改革孔子学院运行模式，传播中华优秀思想文化，强化全球教育治理软实力。

最后，积极参与国际教育规则制定，提升规则制定力。国际教育规则为全球教育治理提供了制度框架，成为各国在此领域进行交流与合作所遵循的原则，为各国改革和发展本国的教育事业提供国际参照体系[29]。中国要对国际组织的使命、功能和影响力有充分的认识，要对国际组织的运作方式和规范有深入的了解，掌握国际规范和准则的制定权和规制权。一是从全球视角出发，对现有国际教育规则进行深刻、有力的研究，为修订已有规则及制定新的规则奠定良好的理论基础。二是在国际教育规则的制定中，中国应力争做到在议题设置上具有引导力，在规则制定的讨论中具有说服力，对于质疑具有解释力。三是推动自身制定的国际教育规则的实施。教科文组织具有制定国际教育规则的合法身份，中国应进一步加强与教科文组织的合作，基于自身的理论研究发起制定某个领域的国际或区域教育规则，并大力推动规则的实施，逐渐转变我国在国际教育规则制定中的被动地位。

3.注重相关专业人才培养，提升全球教育治理专业能力

全球教育治理专业能力是应对全球教育治理范式转换的重要保障，也是在参与全球教育治理中体现中国专业精神、展现专业素养、形成专业能力的关键所在，从根本上讲要依靠一批专业人才。因此，中国应注重全球教育治理相关人才的培养，将专业人才培养贯穿于基础教育和高等教育全过程，为参与全球教育治理提供一定的专业人才保障。

首先，培养一批既具有理论素养，又具有实践经验的专业人才。在国家层面，要把培养具有全球竞争力的人才摆在重要位置，持续培养具有专业素养的教育学者，建立“人才蓄水池”，构筑“人才新高地”；要在宏观上做好顶层设计和整体规划，实施国际化人才培养工程；要充分利用政府、学校和企业等社会力量，建立全方位的国际化人才培养社会体系，营造有利于国际化人才培养的生态环境。在国际层面，要积极向国际组织输送人才。教科文组织选人用人的尺度着眼于高素质国际化专业人才，选人用人标准包括价值观、品格、学历、外语、专业、通用能力六个方面的要求[4]。因此，要加快国际组织及其人才培养和选拔录用机制研究，向国际组织和国际活动输送具有参与全球教育治理能力的志愿人员、专业人员、国际专家和国际公务人员。

其次，在基础教育阶段夯实学生核心竞争力。在基础教育阶段夯实核心竞争力，重点在于培养学生的核心素养。《中国学生发展核心素养》以培养“全面发展的人”为核心，聚焦文化基础、自主发展、社会参与三个方面，综合表现为人文底蕴、科学精神、学会学习、健康生活、责任担当、实践创新六大素养[30]。其中，社会参与层面的责任担当(包括社会责任、国家认同、国际理解)和实践创新(包括劳动意识、问题解决、技术应用)两大素养与全球教育治理关系最为紧密，分别从道德层面和能力层面阐释了全球教育治理人才应具备的核心素养。在责任担当的培养上，要注重阐释传统文化中“天下兴亡，匹夫有责”等社会责任感的现实意义，加强对中华民族的国家认同感，同时注意融合国外先进理念，把国外教育精华与本土教育有机结合起来。在实践创新的培养上，应打破学校教育、家庭教育和社会教育的界限，注重培养学生对于全球性教育问题的关注，鼓励学生思考问题的解决方法并付诸行动。

最后，在高等教育阶段注重全球教育治理人才的培养。中国参与全球教育治理，需要一批在各方面都有一定能力、在某一方面专精的复合型人才。高等学校是培养复合型人才的核心基地，因此是培养全球教育治理人才的重要场所。一是高校要加强相关学科与专业建设。政府主管部门可在若干高水平大学试点建立国际化人才培养基地，并以此为载体，加强涉及国际组织的重点学科建设；应从相关专业的培养计划和课程教学入手，注重在课程和教学中融入从事国际组织工作的特质、能力与技能[31]。二是要加强高校师资建设。高校可积极聘用从事全球教育治理的在任和卸任的国际组织职员，通过授课、讲座、实习指导等方式向学生传递国际工作经验与方法，帮助学生理解国际组织的运行机制，提高学生的国际化程度。三是为学生提供全球教育治理实习机会。高校应主动与从事对内与对外全球教育治理工作的政府机构、民间组织、基金会、智库甚至媒体合作，设立“全球教育治理人才实习基地”，为学生提供多元化的全球教育治理实践机会[2]。

4.坚持理论与实践相结合，重视全球教育治理实践导向

理念引领行动，方向决定出路。正确的全球治理观既能把控全球治理的发展方向，也能为全球治理增添动能。党的十九大报告明确提出：“中国秉持共商共建共享的全球治理观。”[32]十九大之后的亚太经合组织领导人峰会上习近平总书记再次强调，“我们将秉持共商共建共享，积极参与全球治理体系改革和建设，推动国际政治经济秩序朝着更加公正合理的方向发展”[33]。在全球教育治理范式转换中，中国要以共商共建共享的全球治理观为根本指导思想，坚持理论与实践相结合，在全球教育治理领域付诸实践。

首先，共商是前提。中国要与全球各国、国际组织等利益相关方共同协商、交流，加强互信，在全球共同的教育问题上达成共识，化解矛盾。作为中国传统“和合文化”的重要组成部分，共商理念具有“贵和尚中”“天人合一”的中华传统文化鲜明底色，倡导“和而不同”“求同存异”，通过协商让各方面的意见和愿望得到充分表达，努力寻求最大公约数。中国应使各治理行为体在全球教育事务中共同协商、集思广益、建言献策、贡献智慧，让全球教育治理体系更加平衡地反映发展中国家的意愿和利益，推动全球教育治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

其次，共建是基础。中国要与各国、国际组织寻求合作结合点，共同分享成功的教育经验，共同通过发展教育为建设全球教育共同体而努力。世界上只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系；只有一套规则，就是以《联合国宪章》为基础的国际关系基本准则。在全球教育治理视域下，就是要坚持以联合国教科文组织为主导、各行为体多元参与的治理格局，充分发挥各国政府、国际组织等行为体在政策、资金、技术、人才方面的资源优势。

最后，共享既是过程也是结果。中国要促进全球教育共同发展，包括国家和国际组织共同分享教育成果，使每个人享有平等接受教育的权利并得到充分和自由的发展；要使各行为体不同程度地共同享有和使用教育资源，主要包括课程资源、人力资源、信息资源、品牌资源及管理制度等。随着互联网技术、信息技术的快速发展，借助大数据和人工智能的支撑，全球教育治理将变得更为快捷、高效、智能化，全球教育相关数据、资料、信息将实现共享，从而助推全球教育治理的信息化、智能化发展。习近平总书记提出的共商共建共享理念具有普遍性、平等性、公正性、开放性和持久性特征，是全球治理的基本原则理念[34]。总之，中国只有在全球教育治理中积极践行共商共建共享的理念，做到理论与实践相结合，才能在全球教育治理中取得成效。

六、结 语

全球教育治理在其内生性演变和外部因素影响的共同作用下，发生着持续的范式转换。随着全球化进程的不断加深，教育开始超越传统的民族国家，被置于全球与国际视野之中，同时处于地方、国家和超国家层面的多层治理体系之中。在治理权力的让渡过程中，全球教育治理实现了由联合国教科文组织主导治理到不同行为体多元共治的范式转换，展现出全球教育治理合作化与民主化的发展方向。当然，全球教育治理的范式转换是一个持续的过程，在这个持续转换的过程中，全球教育治理的广度和深度将进一步拓展和延伸。“重视人力资本、倡导教育平等、发动全民教育、提升教育质量、开展国际评估、统一大学学制、构建学习化社会等将成为全球教育治理的典型趋势。”[35]在百年未有之大变局下，全球教育治理的范式转换对中国来说既是挑战也是机遇。全球教育治理是一种理论体系和行为方式的综合，我们要对其进行深入细致的研究，察明其发展趋势，吸收其中合理的成分，以“国际制度国内化”的方式，完善我国相关教育政策，规划我国教育发展的未来。同时，中国参与全球教育治理要与全球教育治理范式转换的方向一致，真正做到因势而谋、应势而动、顺势而为，在全球教育治理中讲好中国教育治理故事、贡献中国教育治理智慧、传播中国教育治理声音。