全面建设社会主义现代化背景下的相对贫困治理

王晓毅，阿妮尔

(1.中国社会科学院大学 社会学院，北京 100732，2.中国社会科学院 社会学研究所，北京 100732)

2020年中国彻底消除了农村绝对贫困，实现了全面建成小康社会的目标。但是消除绝对贫困并不意味着贫困问题的彻底解决，习近平总书记《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》中指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远”[1]。

相对贫困治理是新时期的重要任务，是解决发展不平衡的重要手段。早在2018年习近平总书记就指出，“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排”[2]。中国共产党十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出：“要坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”[3]相对贫困治理将贯穿实现第二个百年目标的全过程。

一、绝对贫困与相对贫困

绝对贫困和相对贫困存在着两个最主要的区别，即判断标准的不同和发展阶段的不同。绝对贫困的核心概念是基本需求，也就是基本的生存条件，如果家庭的收入不足以满足基本需求，那么就可以被认为是绝对贫困的。通常绝对贫困被认为是客观和绝对的，并且通过贫困线的测量，可以明确区别出贫困人口和非贫困人口。而相对贫困则是与他人相比较的结果，是收入差距和相对剥夺的问题，因此相对贫困是相对的且带有主观性[4]。从社会发展阶段来看，相对贫困治理是建立在绝对贫困治理基础之上的，绝对贫困治理主要是低收入发展中国家的任务，而相对贫困治理则是在解决了绝对贫困问题以后发达国家的任务[5]。发达国家通常的做法是按照一定的收入比例，测算出相对贫困线，并通过相对贫困线确定相对贫困人口，作为相对贫困治理的对象。(1)例如，世界银行将国民平均收入的三分之一作为相对贫困线；欧盟国家将全体居民收入中位数的60%作为相对贫困线；英国将国民人均收入中位数的60%作为相对贫困线。虽然中国采用的贫困标准是基于收入体现的绝对贫困标准，但东部地区部分经济发达省份率先对经济发展不平衡显著的相对贫困进行了自主探索和实践。例如，江苏省依据本省的经济发展、贫困人口情况，科学地确定人均年收入6 000 元为相对贫困标准[4]。近年来，国内许多学者对国际相对贫困治理经验进行了系统的总结，包括从相对贫困标准的讨论到反贫困政策的制定，为我们建立相对贫困治理机制提供了丰富的经验。

但是我们也要看到，简单地借用西方发达国家的相对贫困标准和相对贫困治理机制就可能忽视收入差距和发展水平对相对贫困的影响，难以反映出相对贫困人群的生存状态和贫困的主要形态，且难以有针对性地解决相对贫困问题。

贫困人口是收入较低端的人口，但是由于收入差距不同，低端收入人口的收入和生活状况会很不同。在一个收入差距很大且缺少社会福利的社会，低收入人群与其他收入人群的差距很大，其贫困状况会很严重；相反，如果收入差距较小且有比较好的社会福利，那么低收入人群的生活状况就可能会比较好。如果我们比较一下北美和北欧，就可以看出，采取同样的标准判断出的相对贫困人口，其生活质量会有很大差别。如果忽视收入差距，简单地把一个相对收入标准作为相对贫困线，就无法正确判断相对贫困人口的生存状态，也就不可能有针对性地解决相对贫困问题。Martin Ravallion 和 Shaohua Chen认识到这一问题，他们引入了“弱相对贫困”的概念，将反映收入差距的基尼系数纳入对相对贫困的测算中，从而使相对贫困标准不仅反映了收入的相对位置，而且也反映了社会不平等的状况[5]。弱相对贫困的提出关注了收入的不平等，对于更加准确地确定相对贫困人群有重要的意义，但是单纯的收入仍然不足以反映相对贫困人群的多样性需求没有被满足的情况。

如果说绝对贫困是食物、衣服和居住等基本生存需求没有被满足，相对贫困则表现更加多样，相对贫困的多种表现或维度很难归为收入的差距。一些学者引入多维贫困的概念以丰富相对贫困的内容[5]。利用多维贫困的概念测量相对贫困，将收入之外的贫困因素包括进来，如通常所说的医疗、教育，乃至生存环境等因素，同时也包括特殊人群的特殊需求，比如残疾人或老年人的特殊需求。在多维贫困的测量中，有人倾向于使用多种维度，通过加权产生指数以辨识贫困人群；也有人倾向于利用多维标准中低标准来判断相对贫困，也就是说，一个人某一个维度明显低于所设定的标准，就成为相对贫困人口。利用第一个方式判断多维贫困实际上还是把相对贫困重新化约为一个指数，这样便于识别贫困人群，但是却忽视了多维贫困的多样性。如果采取第二种方式，相对贫困问题就不仅仅是贫困问题，而是表现为特殊人群的生存需求问题，但是现有的相对贫困治理机制对如此多样性的贫困问题，尚缺少适当的机制加以解决。

相对贫困的多样性不仅仅表现为贫困群体的基本需求，同时也表现为社会关系。生存问题主要是经济问题，通过增加收入可以满足人们的基本需求。但是满足了生存需求以后，人们的需求更多地表现为社会需求，如社会融入、社会流动和社会交往等等，因此相对贫困更多地表现为社会问题[6]。相对贫困的社会层面表现在两个方面：一方面是扶贫和发展领域专家所强调的社会问题，如教育、医疗问题，另一方面表现为由社会差距所带来的社会排斥问题。(2)被大家经常提及的贫困户要讨老婆的故事实际上反映了相对贫困问题，一个贫困农户并不会因为绝对收入的提高和温饱问题的解决而自然解决婚姻问题，因为抛开单纯的感情问题，婚姻反映了相对的社会地位。只要仍然处于社会的低端，即使收入增加，仍然会面临婚姻的困难。社会排斥首先表现为发展机会的不平衡，随着传统户籍制度和教育制度松动，中国社会中一些传统的社会排斥正在减弱，但是随着社会发展，一些新的社会排斥在逐渐形成。比如面对快速的技术变迁，一些缺少技能或教育水平较低的劳动力被排斥在就业市场之外，很难通过自身的努力进入劳动力市场；一些非正规就业的群体缺少劳动保护，难以融入主流社会。严重的社会排斥会导致阶层固化，造成一些社会群体缺少社会流动的机会和空间，形成长期的相对贫困状态，这是在高速发展中所要关注的问题。社会排斥还表现为制度变迁对部分群体利益的损害。比如中国的养老从家庭养老、单位养老快速转变为社会养老，但是部分老年人群养老保障水平偏低，且缺少补充性养老收入。对于特殊的弱势人群，如何保障他们的生存条件与社会经济发展同步改善，也是中国相对贫困治理需要关注的。

绝对贫困并非一成不变的，存在脱贫，也存在返贫，而相对贫困的变动性更大，地位的上升或下降都会对相对贫困的状态产生影响。对于绝对贫困来说，返贫是重新跌入贫困状态，而相对贫困的返贫则是社会经济地位的下降。在一个高风险的社会，社会经济地位的上升和下降是经常发生的，引起社会地位上升或下降的原因极可能是个人的，也可能是社会的，但是相对贫困的人群具有更高的变动性。在城市，产业结构的调整经常带来传统产业劳动力的失业和陷入相对贫困；对于农民来说，一年出现农产品滞销就可能把一个中等农民变为相对贫困户。社会经济的高速发展在带来财富增加的同时，也经常会增加社会风险，应对变动性就成为相对贫困治理的重要内容。

与绝对贫困相比较，相对贫困更加复杂。相对贫困首先体现为收入差距，也表现在多维需求的差距。相对贫困是社会性的，相对的差距会带来社会群体的隔离和社会阶层的固化。在现代社会中，社会风险的增加使相对贫困表现出更强的变动性。

二、中国的发展阶段

中国在全面建成小康社会以后，仍然是发展中国家，与西方发达国家还有很大差距，未来的30年仍将处于快速转型时期。与相对稳定的发达社会不同，转型期所出现的新问题对相对贫困的状态会产生很大影响，中国的相对贫困治理要不断解决社会转型中的问题。

中国的社会经济仍然处于转型时期，相对贫困也表现出转型的特征。按照世界银行的估算，从2010年到2020年的十一年间，中国的人均GDP从4 550美元增长到1万美元，如果按照2010年不变价格计算，也达到了8 405美元。同期中国人均GDP的全球排名也从114位提升到54位，按照平价购买力计算，中国在全球的排名从108位提升到70位。据估算，到2025年，中国人均GDP有望超过1.5万美元[7]。在经济发展的同时，城镇化水平还将继续提高，这种快速发展的社会不同于西方相对稳定的社会，发展机会的不均等将成为相对贫困产生的重要原因。

中国仍然处于快速城镇化时代，特别是在中西部贫困地区，城镇化速度会更快。据第七次人口普查数据，居住在城镇的人口为90 199万，占63.89%；居住在乡村的人口为50 979万，占36.11%。与2010年相比，城镇人口增加23 642万，乡村人口减少16 436万，城镇人口比重上升14.21个百分点[8]。据测算，到2025年，保守估计农村迁往城市人口也在8 000万以上，农村60岁以上人口的占比将达25.3%，约为1.24亿[9]。与城镇化相联系的是农村的空心化和老龄化。在全面建成小康社会以后，随着户籍制度松动，中国农村的空心化将进一步加快。由于农村人口进入城市的壁垒进一步松动，进入城镇的人口逐渐定居下来，与原有村庄的联系迅速减弱。农村人口的下降进一步减少了农村的就业机会，从而加剧农村人口不断外流；在迅速城镇化过程中，东部和西部地区会呈现不同的特点，由于外出就业距离远以及周边就业机会少，中西部欠发达地区农村空心化过程会比经济发达地区的空心化更加迅速。三产融合的乡村发展模式在经济相对发达地区成功的概率较高，而在欠发达地区发展的可能会比较小，特别是偏远山区，一些村庄会随着老年居民的减少而逐渐荒芜。(3)在一些农村地区，农村外出人口的流动，特别是春节期间的流动与农村老人有密切关系。我们在多地的调查都发现，随着居住在村庄中老年人相继去世，外出农民开始减少回家过节的时间，也不再维修农村的房屋。当房屋逐渐倒塌以后，农村外出人口与村庄的联系严重弱化了，这种现象在中西部地区尤其明显。这种趋势对于减贫政策会产生重要影响，以农村居民为对象的减贫政策效果会迅速减弱。

城镇化对于相对贫困的影响是双向的。一方面，城镇化促进了农村贫困问题的解决，同时城镇化也会带来城市的相对贫困问题。从20世纪80年代，非农就业就已经成为农民增加收入的重要手段，也是解决农村贫困的重要手段。我们可以看到，从2015年开始，农民的工资性收入就开始超过了经营性净收入，而且超过的部分逐年增加，农民增收越来越依赖非农业收入。2015年，农民工资性收入超过经营性收入不足100元，到2019年已经超过800元[10]。对于贫困农户来说，务工收入尤其重要，原国务院扶贫办副主任欧青平在国务院新闻办公室发布会上曾指出，“2016年到2020年，中国贫困劳动力外出务工人数增加了1 000多万。外出务工涉及2/3的贫困家庭，这些家庭2/3左右的收入都来自务工”[11]。外出务工成为贫困人口脱贫的关键因素，因此即使在2020年新冠疫情的背景下，贫困户劳动力外出务工仍然是扶贫的重要政策。除了一般贫困户外出务工以外，那些易地搬迁的贫困户更是依靠非农业收入。在“十四五”期间，全国有将近1000万贫困人口通过易地搬迁实现脱贫，他们离开了原来的村庄，进入城市或城市周边地区。对于他们来说，从事传统的农业已经不再可能，非农就业构成了他们最主要的收入来源。一方面，随着外出务工人数的增加，原有的农村劳动力大量沉淀在城市，在增加贫困户收入的同时也推动了城市化的发展；另一方面，随着城市化水平提高和外出务工农民的增加，农村贫困问题逐渐转变为城市贫困问题。在城乡二元体制下，城乡之间存在着收入和消费的巨大差异。当农民从城市获得收入以后，他们在农村的生活得到改善。然而，随着他们在城市停留的时间延长，甚至全家迁移到城市，他们不得不以城市生活水平为衡量标准，因为包括房屋在内的许多农村资产对于他们已经失去了意义，随着空间的转换，农村的脱贫户可能成为城市的相对贫困群体。(4)国务院新闻办公室发布的《人类减贫的中国实践》白皮书提出脱贫的主要标准是“一收入两不愁三保障”。如果以此为标准，农民进入城市以后，收入和吃穿都更容易实现，但是三保障的难度要增加很多，即：在农村有了安全住房，也不意味着他们实际住房得到保障。他们之所以选择离开农村，一方面是就业和收入的吸引，另外也是因为乡村缺少收入机会。在农村劳动力逐渐在城市定居过程中，原有的许多扶贫手段的效果大幅度下降。比如，就业培训是一项有效的扶贫措施，贫困户通过就业培训增加外出就业的机会从而增加收入，但是随着农村劳动力大量留在城市，贫困地区的培训对象大幅度减少，就业培训的扶贫效果大大减弱；同样，产业扶贫的效果也受到影响。一些村庄在精准扶贫中将土地流转给公司经营以后，农民不再直接介入农业生产活动，通过发展农业实现收入持续增加的机会减少，传统的发展农村产业方式的脱贫效果明显减弱。

不仅城镇化对于相对贫困治理有双重影响，社会经济发展对相对贫困的影响也是双向的。社会经济发展创造了更多的社会财富，这有助于缓解贫困，特别是绝对贫困。在消除绝对贫困的过程中，中国经济的高速增长至少从四个方面对消除贫困做出了贡献：经济增长为贫困户提供了更多的工作机会，从而增加了他们的收入；通过专项扶贫，贫困农户从农业发展和非农业发展中受益，是中国开发式扶贫的重要保障；经济增长增加了社会财富，提升了政府财政和社会公益事业用于扶贫的资金；随着社会经济发展，社会保障水平不断提高，从而为消除绝对贫困提供了底线保障。但是，经济增长对于相对贫困的作用要更复杂，经济增长并不意味着缓解相对贫困，在一些情况下可能会强化相对贫困的问题。社会经济发展不会自然而然地让所有人都公平受益，收益较少或受到损害的人就会陷入相对贫困；社会经济发展也会改变人们的参考群体，人们进入了新的环境，他们与之进行比较的群体就会发生变化。在贫困村里还是中上等收入的人，到了城市可能就会成为社会的底层。

相对贫困的标准是变动的，随着社会经济发展，相对贫困并不必然减少，相对贫困的标准反而有可能会提升，如果用收入标准来衡量，总会有人处于相对较低的部分。但这还不是主要的，更重要的是在经济发展中，不同群体的社会经济地位在不断出现变化，其中有一些群体在社会经济发展中受到排斥，而出现绝对社会经济地位的下降，这些相对贫困问题很难用国际通行的相对贫困标准来识别。比如，随着人口流动，家庭逐渐失去养老功能，在社会保障水平还比较低的背景下，大部分老年群体得到家庭养老支持很低，社会保障水平也比较低，他们的社会地位下降，很容易成为相对贫困群体。特别是在中国老龄人口占比越来越高的背景下，老龄人口不仅面临收入的降低，也面临权利、护理等多方面问题，成为相对贫困中一个重要群体。此外，农村流动人口进入城市以后，尽管多数人口获得了更多的发展机会，但是他们的支出也在增加，相对社会地位就会随之下降。一些在农村生活中处于上等水平的家庭在进入城市以后，成为城市中低收入群体。在许多城市中，进城的农民与其他社会群体有明显的差异，在就业、居住和教育等方面处于相对贫困地位。(5)进入城市以后的农民，尽管收入一般都有明显增加，但是住房得不到保障是比较普遍的现象。我们在陕北某县城调查时发现，进城的农民大多租住在原来城市居民废弃的窑洞中，他们普遍担心自己无法负担租住楼房的费用。

在社会经济发展中，大多数社会群体的绝对地位都会提升，包括收入的增加、生活质量的提高，但是也有部分群体在经济发展中不仅仅相对的社会经济地位在下降，甚至绝对的社会经济地位也在下降，比如在发展中失业的群体。在每一次经济快速发展过程中都会有新的就业岗位产生，同时也有许多原有的就业岗位被裁撤，那些无法快速适应社会变化的人，经常会因为就业不稳定而出现绝对地位下降。电商的普及威胁原来的零售业，原先在零售业中就业的人群，特别是其中的中年妇女，在失去零售业就业机会以后，再就业的难度很大，因而出现收入降低或失去就业机会的情况。随着经济发展，劳动力就业更加灵活，但是一些低端岗位的就业往往不稳定，尽管收入可能没有明显减少，但是不稳定带来了风险的增加。

除了看到中国经济总量的增加，还要看到中国人均经济总量的水平还比较低。尽管以GDP为指标衡量中国已经成为全球第二大经济体，但是如果从人均GDP来看，中国与发达国家还存在很大差距。2021年以美元计算，中国人均GDP不足1.2万美元，但是美国达到6.8万美元，德国达到5.1万美元，英国和法国也超过了4万美元。中国在全球排名是第61位，以平价购买力计算的全球排位更是处于第75位[12]。如果与OECD国家相比，中国的人均GDP只占这些国家的20%左右。一方面，按照世界银行的划分标准，中国进入了中高收入国家，并有望避免“中等收入陷阱”而进入高收入国家；另一方面，中国与全球最发达国家之间的差距仍然存在，且距离较大。这决定了中国相对贫困的状态和治理手段与发达国家会有所区别。

相对较低的人均GDP决定了政府的财政收入也相对较低，难以通过大幅度提高社会福利水平来维持相对贫困人群的生活质量。社会保障水平在很大程度上是由财政收入决定的，较高的社会福利需要较高的财政收入的支持。中国在人均GDP刚刚超过1万美元的时候，用于提高社会福利的资金有限，因此出现低水平广覆盖的模式。比如，最低收入保障是贫困群体的最后保障，现有低保标准大体上略高于绝对贫困线，这在消除绝对贫困中发挥了重要作用；如果提高低保标准，那么低保也可以发挥相对贫困治理的作用，但是由于享受低保的人口绝对量较大，小幅度的提高也意味着巨大的财政支出。近年来，全国城乡低保人群一直超过4 000万，农村低保水平快速提高，与城市低保水平的差距越来越小，这些都是建立在财政收入不断增加基础上的。进一步提高低保标准无疑需要相应的财政收入相配合。(6)2020年第四季度，全国城市低保人数805万，平均保障水平是每月677元；农村低保人口3 621万，保障水平是每年5 962元。[13]此外，老龄人口的不断增加且大多数老年人口在就业期间未积累足够的养老资金，以及公共教育投入不断提升和医疗保障水平的提高，对财力支持提出了更高的要求，而财政能力受到经济发展水平的约束。在未来的一个时期内，中国还无法通过建立一个高标准的社会福利体系应对相对贫困问题。

相对贫困问题是中国发展不平衡不充分问题的具体体现。由于城乡、区域发展不平衡的状况依然存在，因此中国的经济发达地区、城市与不发达地区，特别是欠发达的乡村，所面对的相对贫困会呈现完全不同的特点。在经济发达地区和城市，相对贫困产生的原因主要是发展不平衡的问题。快速发展所带来的结构转型使社会群体受益程度不同，一些群体出现社会地位下降，陷入贫困；而在欠发达地区，同时存在发展不平衡和不充分的问题，一方面随着欠发达地区的经济开发，政府和市场均向欠发达地区投入资金、建设开发项目，在这个过程中出现了社会群体的收益不平衡，甚至部分群体的利益受损，同时这些地区的发展水平较低，与发达地区存在较大差距，出现人才和资源的外流，进一步加剧了区域发展不平衡。

中国正处于从发展中国家向发达国家迈进的过程中，兼具发达国家和发展中国家相对贫困的特点，相对贫困治理比发达国家更加复杂，不同地区相对贫困治理的目标和策略也会不同，与绝对贫困的全国统一标准不同，相对贫困会呈现出更多的地方性特点。

三、面向现代化的相对贫困治理

2021年中央一号文件确定了脱贫5年过渡期的设计，在“十四五”期间，中国反贫困工作仍然会保持政策的稳定。对于农村工作来说，过渡期意味着从精准扶贫转向全面乡村振兴；对于扶贫工作来说，也意味着从绝对贫困治理向相对贫困治理转变。5年过渡期，为探索和完善相对贫困治理机制提供了时间，同时也为各个地方基于地方实际，试验相对贫困治理机制提供了可能。

首先，由于相对贫困的复杂性，综合的减贫措施比专项性的减贫措施更为有效，相对贫困治理要融入发展项目和发展政策中。中国最终消除贫困的重要经验在于精准扶贫，即通过对象瞄准，集中扶贫资源，使贫困户脱贫。这种方法对于解决存量的贫困问题有着重要作用。特别是对于那些经过多年帮扶仍未脱贫的贫困户，需要强有力的推动才能脱贫。但是随着社会经济环境的变化，相对贫困人口不断变动，特别是现代社会的风险大大加剧了相对贫困人口的变动，在相对贫困中既有长期处于社会底层的阶层，也有因为各种原因短期陷入贫困的人群。此外，相对贫困的成因更加复杂，既有长期的结构性原因，也有快速转型产生的影响，因此目标瞄准的贫困策略经常不能有效地防止相对贫困的产生，需要将相对贫困治理目标融入社会经济发展的项目和政策中。

公共服务的均等化是相对贫困治理的有效工具。事实上，教育、健康和信息等公共服务的不均等既是相对贫困的原因，也是相对贫困的结果。公共服务不均等限制了相对贫困群体的发展，同时相对贫困群体也更难以享受到均等的公共服务，比如低收入家庭很难享受公平的教育机会，而教育不足进一步限制了他们的发展。不断扩大公共服务面，不断提高公共服务的均等化水平，不仅有助于改善相对贫困群体的生存状况，而且可以防止脆弱群体陷入相对贫困。

在社会经济发展的项目和政策中，都要关注脆弱群体的利益，避免脆弱群体的利益受到损害，特别是涉及土地征用、自然资源开发和保护、规范非正规经济等活动，要充分考虑到如何维护脆弱群体的利益，让不同的利益群体能够共享发展成果。

其次，促进社会流动以避免相对贫困的固化。在一个高速发展的社会中，如果社会流动的速度降低，一些社会群体可能会被边缘化，并形成稳定的相对贫困群体。中国在改革开放以后，社会流动性总体上比较高，且大多数人群向上流动，中国的中等收入群体不断扩大，但是阶层固化的现象已经出现，因此促进社会流动，特别是底层社会向上流动，是相对贫困治理的重要任务[14]。

扩大中等收入群体，打造橄榄型社会结构，是中国现代化的重要任务和目标，而其重要手段就是促进相对贫困群体向上流动。从这个意义上说，防止贫困的代际传递不仅是绝对贫困治理的任务，也是相对贫困治理的任务。在解决了绝对贫困问题以后，短期的暂时性贫困对于家庭的威胁往往不大。受到特定经济转型或家庭周期的影响，一些家庭出现短时间的社会经济地位下降以及短期相对贫困，不应该成为相对贫困治理的主要目标。相对贫困治理应瞄准造成相对贫困的长期因素，防止因为社会经济地位、受教育水平和技术的排斥，形成阶层的固化，特别是相对贫困群体的固化。

第三，识别脆弱群体，强化政策支持。防止一部分脆弱人群在社会经济发展中的利益受到损失应被视为相对贫困治理的重要内容加以考虑。不管是绝对贫困抑或是相对贫困，都是以个人或家庭为识别对象，按照一定的收入标准将贫困人口识别出来，在扶贫中也是以个人或家庭为扶持对象。但是如果把相对贫困放到社会现代化的视角去看，相对贫困更多的不是表现为个人问题，而是群体问题。一些群体由于自身或社会原因而更加脆弱，难以适应快速的社会经济发展，或者特定的社会经济发展过程及政策对特定的群体产生了较大影响，因此相对贫困呈现出更加明显的群体性，需要针对脆弱群体采取有针对性的政策。

重大的经济结构调整往往带来劳动力就业的变化，在这种情况下，低端劳动力的就业保障和就业能力提升有助于防止贫困的发生；重大社会变迁往往首先影响到老年人、残疾人和长期生病等脆弱人群，需要有针对性的政策提升这些脆弱群体的抗风险能力；离开土地进入城市的农民、易地搬迁的贫困户和工程移民等社会群体，因为突然离开原有的生存空间，在进入生活空间时具有较高的脆弱性，需要社会的支持帮助他们适应新的生存环境。

第四，促进区域发展，缩小区域间发展差距。在发展过程中，由于资源的流动，区域间差距的扩大几乎难以避免，这在发达国家尤其明显，推动区域间平衡发展应被纳入相对贫困治理的战略中。区域发展需要通过发展产业和促进就业来实现不发达地区的发展，吸引更多资源进入不发达地区。从这个意义上说，中国的乡村振兴战略将有效地缩小城乡之间的差距，同时促进中西部地区发展的区域发展战略会带来欠发达地区的资源流动，并对相对贫困治理做出贡献。

中国第二个百年目标是实现社会主义现代化，相对贫困治理需要在这个目标和背景中去认识。相对贫困不仅仅是对低收入人群的扶持，更在于不断解决现代化过程中出现的问题，通过对相对贫困群体的有效支持，促进社会流动，让社会全体成员共享发展成果。