“双碳”目标视野下我国油气管道保护法律保障问题研究

陈媛媛 付 畅 秦 扬 胡俊坤 陈 莎

（1.四川页岩气勘探开发有限责任公司，四川 成都 610051；2.西南石油大学法学院，四川 成都 610500；3.中国石油西南油气田公司天然气经济研究所，四川 成都 610051；4.中国石油西南油气田公司，四川 成都 610051）

0 引言

国家主席习近平在第七十五届联合国大会上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。中国作为一个世界大国，对全球气候环境治理所做出的这一承诺，既彰显了对建设全球生态文明和对构建人类命运共同体的责任与担当，又为中国能源革命以及经济与产业结构转型带来了新的挑战和机遇［1-2］。实现“碳达峰、碳中和”目标，牵涉诸多领域和行业主体的责权利，需用法律来保障各方可能出现的冲突化解与协调分配。

天然气作为一种清洁低碳能源，一直受到世界各国的重视。在“双碳”目标实现的过程中，尤其是“碳达峰”过程中，天然气将起到重要的桥梁过渡作用［3-5］，天然气管网设施建设也将继续快速发展。油气管道作为上游生产与下游消费利用的桥梁，对于保障油气安全稳定供应至关重要［6］，其低碳转型发展改革将涉及到国家主管部门、地方政府及相关部门、企业、碳交易机构等多元主体的责权利，而责权利的协调、矛盾的化解、权利义务的行使履行以及责任的分配和承担等离不开健全的法律制度、严格的执法、公正的司法和有效的社会监督。因此，亟需完善油气管道保护的法律保障，确保管道行业的绿色低碳安全发展［7-10］。

1 我国油气管道保护法律保障现状与存在问题

“十三五”期间，我国油气管网设施建设蓬勃发展，取得了一系列成就，国家石油天然气管网集团有限公司（以下简称“国家管网集团”）的成立标志着我国油气管网设施发展进入新阶段［11］。十九届五中全会提出“统筹推进基础设施建设，加快建设交通强国，推进能源革命，加快数字化发展”的要求。国家“十四五”规划纲要中明确提出“推进能源革命，完善能源产供储销体系，加强国内油气勘探开发，加快油气储备设施建设，加快全国干线油气管道建设，建设智慧能源系统”。然而，现阶段我国油气管道保护法律还存在一些问题，还不能很好地适应油气行业高质量发展的要求［12-17］。

1.1 油气管道保护法律体系不够完善

油气管道保护法律体系是能源法治体系的一部分，现阶段，还缺少更高一级法律层面的有效统领和协调，现有的同一位阶的法律法规之间不够协调，油气管道保护法律体系不够完善。

整体而言，我国的能源法治体系建设还不够健全。在能源领域中，法律法规的操作性和执行性始终受制约，原因之一就是《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）暂未出台。需要由能源法治体系解决的综合性、全局性、战略性问题，目前主要依赖政府各级部门的行政手段协调。现有的能源法律法规，由于缺乏上位法的统领协调，执行起来也常常相互掣肘。

《管道保护法》作为油气管道保护主导性法律，与其他法律法规之间存在不够协调的问题。例如《管道保护法》中对油气管道线路中心线两侧各5 m地域范围内的使用罗列了许多禁止性规定，禁止种植深根植物、取土、采石、机械挖掘、挖塘、修渠、修晒场等，这些规定在一定程度上影响了土地承包经营权人对土地的使用，损害其土地使用权益，与《中华人民共和国民法典》中相关规定存在不协调。

1.2《管道保护法》“年久失修”有待修订

2010年6月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《管道保护法》颁布至今已经10余年之久，现阶段，已不能完全适应油气管网设施高质量发展的要求。

1.2.1 缺乏针对高后果区的管理规定

我国对管道高后果区的研究起步晚，法律、法规和相关标准较少，监管体制机制有待完善，监管执行过程问题较多，亟待调整、优化。尤其是近年来，随着我国城市化进程的快速推进，一些原为非高后果区的管段区域因为社会活动的逐渐频繁而演变为高后果区，造成原有设计与现状不符的情况。

2015年，《油气输送管道完整性管理规范：GB 32167—2015》的颁布是我国油气管道技术发展史上的一个里程碑，它标志着企业高后果区的管理，提升到国家正式推广的层面。此标准规定高后果区的识别准则，对企业高后果区管理作出了明确要求。但由于法律法规中没有明确指出各部门的职责，也没有形成完善的监管体制机制，因此造成我国油气管道安全监管存在多级多头的问题。

2017年，国家安全生产监督管理总局等八部门下发了《关于加强油气输送管道途经人员密集场所高后果区安全管理工作的通知》，要求对高后果区进行管控。但是各地对高后果区的识别、监管等都是依靠企业自律，而没有法律层面的详细规定。在新冠肺炎疫情的冲击下，对于管道安全的保护工作，人防局限性表现较为明显，应当加大物防、技防的应用，重新对安全距离进行校验以及加强对高后果区的管理。

1.2.2 监督检查制度欠缺且违法成本低

建立监督检查制度是保障法律实施的根本性措施。《管道保护法》中缺少对政府和企业等法律责任主体履职情况监督检查的规定，在法律责任有关条文中对承担法律责任的违法行为列举有遗漏。管道保护法中规定的违法行为应该受到相应的处罚，但实际中很难执行到位，违法成本低。

1.3 行政执法制度建设落后

经调研统计，自《管道保护法》开始实施以来，在2010年10月1日至2020年11月16日期间，与管道保护相关案例为71例。在71件相关案例中，适用《管道保护法》或石油天然气保护地方性法规作出处罚的案例共35例，包括：在油气管道线路中心线两侧各5 m地域范围内使用机械工具进行挖掘施工（9例）、未经批准进行穿跨越管道施工作业（12例）、在埋地管道上方巡查便道上行驶重型车辆（7例）、在地面管道线路放置重物（1例）、违反管道安全保护工作职责造成事故（6例）。适用《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国特种设备安全法》等相关立法的共36例，包括：扰乱秩序、致使管道施工不能正常进行（8例），偷接气井的天然气管道到行为人自己搭建的简易房（1例），对长输管道超期未检、未登记（2例），对事故负有责任（23例），未按规定进行安全教育和培训（1例），拒不执行安全监管监察指令（1例）。

经过上述调研统计可以发现，能检索到的与管道保护相关的行政处罚案例总体数量较少，且处罚事由相对较为集中和单一，一定程度上反映了《管道保护法》规定的管道行政管理工作并未完全落到实处。《管道保护法》在行政执法制度建设方面还存在下列问题。

1）管道保护的主管部门不够明确，其他相关部门对保护管道的职责划分亦不清晰。根据《管道保护法》第五条，“省、自治区、直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府指定的部门是地方人民政府管道保护工作的主管部门”。但实践中，存在设区的市级、县级人民政府未指定管道保护主管部门的情况。没有明确的行政监管单位，行政管理难以落到实处。另外，《管道保护法》第五条还规定，“管道行政主管部门依法主管本行政区域的管道保护工作，其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作”。前述规定对于其他部门保护管道职责的界定较为笼统。需要各级政府进一步明确各部门之间关于管道保护工作的具体权责划分。

2）管道保护的主管部门可能存在行政资源不足的情况，难以切实履行保护管道的行政职责。许多执行地方管道保护工作的行政主管部门是发展改革部门。但是发展改革部门是宏观调控部门，其已经承担了繁重的行政职责，可能难以划出单独的行政资源承接与管道保护相关的行政管理工作。而这些行政管理工作需要较多的行政资源支撑。

3）执法程序不够明确。《管道保护法》只对如何处罚违法行为作出了原则性规定，各地方有必要对管道保护的具体执法程序制定实施细则。实践中执法若缺乏依据和参照，可能会造成执法工作的随意性较大或执法不及时等问题。

2 “双碳”目标视野下完善油气管道保护法律保障应当遵循的原则

2.1 低碳减排原则

中国已经宣布力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这一承诺彰显了我国对建设全球生态文明、构建人类命运共同体的责任担当。低碳减排也应当成为我国能源转型的原则性要求。因此油气管道从建设、运营到保护、监管都应当遵循低碳减排原则。在继续增加投入管道建设，增加能源消费的同时，也应注重保护管道周边生态环境，应用新技术新材料，绿色低碳发展贯穿始终，将低碳减排作为油气管道保护指导性原则。

2.2 风险预防原则

“双碳”目标视野下，我国立法机关以及环境保护主管部门应当及时充分地认识到风险预防的重要性、必要性。在油气管道行业，无论是自然灾害还是人为破坏导致的管道安全事故频发不止，风险预防原则都必须引入制度设计以及法律法规制定。通过一定的风险预防措施尽可能的排除、降低危险，预防在危险发生时造成有害影响，以保障油气管道的运行安全和人民群众的生命财产安全。

2.3 合作监管原则

从油气管道保护监管机构的设置而言，单一的监管主体难以回应油气管道保护监管的复杂性、系统性问题。针对传统政府监管难以高效回应监管实践的问题，需采用合作监管制度，充分发挥企业、协会等主体的作用，实现监管目标。在油气管道保护监管领域，将油气管道保护监管政府机构、企业、协会在明确各自职能的前提下，充分发挥企业、行业协会的专业优势，共享信息，互相协作，各自承担责任以保障监管实效。

3 “双碳”目标下完善我国油气管道保护法律保障路径选择

3.1 完善油气管道保护法律体系

1）推动《能源法》出台。一个完整的能源法律体系应该是由能源法律法规组成的统一整体，不同层次、内容，层次和功能相互联系，相互补充。我国没有《能源法》这部基本的能源法律起主导作用，国家能源战略实施，优化能源结构，能源安全问题和环境保护等一系列重大问题无法有效解决。油气管道保护是能源安全战略的一部分，自然也无法在法律层面得到充分保障。“石油天然气法”这样的单行能源领域的立法始终缺乏上位法依据，因而迟迟不能出台；能源基本法的缺失也使得多数法律规范仅以法规的形式出现，立法水平不高导致法律效力和执法不足。出台《能源法》是要用法律的形式把符合新时代要求的能源基本政策、理念、方针、制度固定下来，从而为我国油气管道保护提供法律基础支撑。

2）提高安全技术规范标准。从源头上保障管道安全，要加强对管道建设工程质量管理的法律规定，提高国家技术规范标准。无论是管道本身质量还是管道运营管理都要从低碳减排的角度提出新的安全技术标准，例如《油气输送管道完整性管理规范》（GB 32167—2015）等与管道保护配套的标准规范。

3.2 推进修订、完善《管道保护法》

《管道保护法》实施之后，国务院于2010年至2015年期间多次发布规定，要求各有关部门和单位严格依照《管道保护法》的规定开展、落实油气管道保护工作，并将起草“海洋石油天然气管道保护条例”的工作纳入立法计划之中。2016年将修订《管道保护法》纳入立法计划中，目前修订工作仍处于专家研讨阶段。对于《管道保护法》的修订与完善建议：

1）增加管道高后果区管理的规定。参照《油气输送管道完整性管理规范：GB 32167—2015》要求，在《管道保护法》中增加高后果区识别、风险评价、完整性评价，开展定期检测与维护维修，以保障管道本质安全。在管道高后果区范围内修建前款所列建筑物、构筑物，建设单位应当委托具有相应资质的安全评价机构进行安全风险评估，提出保护方案，经管道企业同意并报管道所在地县级人民政府主管部门批准后，方可建设。管道企业应对管道安全风险较大的区段和场所进行重点监测监控，采取有效措施防范和控制风险。同时对高后果区的管理更加具体，比如长输管道在人口密集区的最大通过长度，管道与居民小区、特殊场所、易燃易爆场所的安全距离等。明确企业与地方各自的职责及防治措施，指导企业做好高后果区管理工作。

2）明确执法部门及责任，加大处罚力度。删除《管道保护法》中“指定主管部门”这一表述，明确省、自治区、直辖市人民政府一级的能源主管部门有义务统管辖区内的管道保护工作，有权指定下级管道主管部门。从整体看《管道保护法》对违法行为处罚力度偏轻，建议在第五十六条、第五十八条、第五十九条、第六十条中加大对各类违法行为的处罚力度，对管道企业和其他单位及个人违法行为的罚款额度，建议提高为原定数额的5倍（具体可根据各省实际情况而定）。

3.3 推动行政执法制度建设

省、自治区、直辖市人民政府制订管道保护的规范性文件，下级人民政府根据该文件明确辖区内除管道主管部门之外的其他部门协同保护管道的相应职责。

1）监督管道企业是否完成法律规定的管道保护义务，包括对管道进行巡护、检测和维修；对不符合安全使用条件的管道及时更新、改造或者停止使用；设置、修复或者更新有关管道标志；将管道竣工测量图报人民政府主管管道保护工作的部门备案；制定本企业管道事故应急预案，将本企业管道事故应急预案报人民政府主管管道保护工作的部门备案；对停止运行、封存、报废的管道采取必要的安全防护措施等。

2）监督其他行为人是否作出危害管道安全的行为，包括违反安全距离的规定；擅自开启、关闭管道阀门；移动、损毁、涂改管道标志；阻碍依法进行的管道建设等。根据前述列举的行为可知，管道主管部门要想对危害管道安全的行为进行监管，必须定期、全面核查管道情况。没有足够的行政资源，无法履行这一行政职责。在此情况下，宜将管道保护的相关行政职能划给未承担过重行政职责，且对管道保护有基本了解的行政部门。同时各地政府应当加紧推进制度建设，完善与管道保护相关的行政执法规定。

4 结论

“双碳”目标视野下，清洁低碳能源结构转型进一步加快，天然气作为一种优质、高效、清洁的低碳化石能源，其发展面临前所未有的机遇，而天然气管网作为行业高质量发展的基础，其有效保护安全运行至关重要。针对我国油气管道保护法律保障目前存在的主要问题，通过推动《能源法》出台，提高安全技术规范标准等，以完善油气管道保护法律体系；通过增加管道高后果区管理规定，明确执法部门及责任，加大处罚力度等，以推进修订、完善《管道保护法》；通过制订管道保护的规范性文件，以推动行政执法制度的建设，将有利于我国油气管道行业的绿色低碳高质量发展。