后乡土社会背景下农村社会政策实施过程中存在的问题

杨瑞雪

(内蒙古师范大学法政学院,呼和浩特010024)

一、问题的提出

中国乡村社会在从“传统”到“现代”的历史变迁过程中,其基本性质和特点经历了从“乡土社会”到“后乡土社会”的转变。这期间我国乡村社会的发展也经历了从“传统乡土社会”时期、到城乡二元体制下“人民公社化运动”时期、再到市场经济体制下的“家庭联产承包责任制”时期、再到城乡统筹发展以及“乡村振兴”时期。在此历史变迁过程中,我国基于国家建设的宏观战略目标,在不同时期根据城乡发展需要制定了相应的社会政策。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的加快发展,我国成功地实现了从农业国向工业国的转变。农业补贴工业发展的历史时期已经过去,我国已经成功完成了工业生产资料的积累和人民物质文化的满足,然而城乡发展的差距依然较大,在制度、政策、资金、人才、基础设施建设等层面我国依然面临农村远远落后于城市的现状。党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]

基于这一新时代社会发展的新问题、新矛盾,党的十九大报告首次明确提出实施“乡村振兴”战略,并提出“坚持农业农村优先发展”。然而,这一新时代的农村尽管依然保留着部分“乡土性”,但其相较于费孝通先生提出的“乡土社会”已经发生了质的改变。学者陆益龙指出,“当前乡村出现的‘大流动’现象,意味着不流动的乡土已经变迁,流动性成为后乡土性的突出特征;伴随着乡村流动,乡村结构也已出现了分化和多样化;随着国家农村建设的推进和深入,乡村社会空间的公共性越来越强。”[2]那么在这后乡土社会的时代背景下实施“乡村振兴战略,坚持农业农村优先发展”面临何种新的困境,我国农村社会政策在实施过程中其不足及缺陷又出现在哪里?基于此,本文旨在分析后乡土社会的历史形成过程及其特征,并进一步探讨我国农村社会政策在后乡土社会的实施过程中存在的问题。

二、后乡土社会的历史形成过程及其特点

正如费孝通先生所说:“旧中国是一个典型的乡土社会,具有很浓的乡土特点。”[3]143而乡土社会的特点费孝通先生也曾在《乡土中国及其变迁》一文中从生存空间、人口流动、社会结构以及生产生活方式四个方面总结出如下四个,即“五谷文化世代定居、相互隔绝;‘不求人’的封闭经济;以己为中心的‘差序格局’;重农轻商的熟人社会”[4]144-145。

然而这种旧中国的“乡土社会”在经历了建国初期的土地改革、人民公社制度、1978年的家庭联产承包责任制,以及改革开放后的城镇化进程等一系列社会变迁后,其“乡土性”已经不复存在。“乡土中国”逐渐变成“离土中国”,而这一乡土社会大变局的根本动因是以土地为中心的生产生活方式已经发生了彻底的改变。建国初期的城乡二元户籍制度虽然把农民依旧绑在土地上,但其原有土地所有权的集体化使农民产生搭便车行为,从而丧失了生产积极性,导致农民的生产遭受破坏,进而影响到农民的生存发展权利;社会主义市场经济体制下家庭联产承包责任制的实行尽管极大地激励了农民生产的主动性和积极性,但使大批农民离土离乡、进城务工;1992年粮食统购统销制度的取消则使乡村社会迈入了一个新时期——“乡村社会的市场转型期”,农民不再被束缚在土地里,为了增加收益,他们开始融入市场经济的潮流中,因此这一时期开始出现了乡村社会的“大流动”,打破了“五谷文化世代定居、相互隔绝”的生存空间。而正是这一系列的变革必然会导致乡土社会经济结构发生质的改变,除了农村原有部分人口从事农业外,其余人口要么放弃土地离土离乡进城务工,要么离土不离乡半工半农。由此可见,市场经济已经彻底改变了与外界隔绝的乡村,“不求人的封闭经济”已经被打破,“重农轻商的熟人社会”也已变为半农半商的市场关系。正如学者陆益龙所定义的,“从社会转型的历史和现实经验看,中国乡村社会已经具有后乡土性”[2]。但“后是指乡土性特征部分维续的情况下,乡村社会结构所发生的转变”[2]。由此可见,“后乡土社会”已然是一个本质上区别于“乡土社会”的新时代,这一时代有着新的乡村特点及困境。

三、后乡土社会时期农村社会政策实施过程中存在的问题

王思斌老师在《社会政策实施与社会工作的发展》一文中指出,所谓社会政策实施“指的是一项社会政策变为社会现实,即在实际上被呈现的社会过程”[5]。我们同时要强调社会政策的实施区别于社会政策的执行,“社会政策的执行是指按照已有的设计去做,它主要表现为政策执行人员的官僚化行为,在社会政策的制定面前,执行者是按照既定的规则和标准行动的人。在这里,科层化的政策执行体系发挥着决定性的作用。社会政策实施则不然,它包含了社会政策执行者、社会政策对象及政策实施环境中的诸多要素之间的相互影响及其结果”[5]。

按照这一定义,笔者认为社会政策的实施过程可以分解为:社会政策自上而下发挥作用的过程中发生了什么(社会政策执行者);民意在自下而上对社会政策制定产生影响的过程发生了什么(社会政策对象);社会政策实施环境;社会政策的实施方法这几个要素。接下来,逐一分析后乡土社会时期农村社会政策实施过程中各个要素间存在的问题:

(一)社会政策自上而下发挥作用的过程中存在的问题

首先,在后乡土社会背景下,农村社会政策自上而下发挥作用的社会环境发生了质的改变。在社会主义市场经济体制下,国家和乡村社会被更多中间的基层政权以及经济因素隔离开来,国家不再像计划经济体制下那样能够直接、有效地对地方社会、百姓实施监督、管理和保护。这就致使基层政府成为连接国家和村民的主要中间人,国家的政策能否执行、怎样执行、对政策的理解是否有偏差、社会政策是否被村民接受等这些过程问题都取决于乡村基层政府这些社会政策的直接执行者。

其次,在后乡土社会背景下,农村社会政策自上而下发挥作用存在各自地方性的理解偏差和认同障碍。由于市场经济的作用,国家不再承担全体公民的社会保障责任,而是将权限分给了市场和个人,这样对激发村民劳动积极性和创造性是极为有利的,但同时也意味着基层政府在国家和社会之间独享一定的自主权,“地方势力构成了一种‘隔离地带’,将国家和乡村中的村民隔开”[6]P230,这就造成农村社会政策的执行依赖于基层政府对社会政策的理解程度。如果基层政府不能正确理解、把握社会政策的主要内容和精神实质,那么在实施社会政策时就会产生因对社会政策所要达到的长远价值和精神意义理解不到位而将政策实施短期化、功利化,从而将冲突矛盾转变,或者还会存在社会政策过度实施现象。

正是因为基层政府的社会政策执行者对农村社会政策存在各种各样的理解偏差,造成了村民对社会政策各种各样的认同障碍。这些政策实施过程中存在的问题都是导致村民对国家政策的意义及其现实价值认识产生障碍的原因。因为这样的障碍存在,使得农村社会政策实施在需要百姓配合时存在着一定的矛盾和冲突,从而影响社会政策实施的效果。

再次,在后乡土社会背景下,农村社会政策自上而下发挥作用时存在基层组织力减弱、边缘化的问题。后乡土社会时期,农民在社会政策的支持下已经可以从城市、乡村以及互联网等多渠道获得经济收入,农村已经和城市有着千丝万缕的联系,二者在经济上唇齿相依、在生活物资上互通有无、农村的劳动力更是城市化进程中推动城市发展必不可少的因素。农村已经不再是原来城乡二元区隔下那种保守而封闭的流动性较少的社会了,随着新一代农民进城读书、就业、经商,新的生活方式、新的信息沟通技术、新的文化价值观已经逐渐渗透到农村。农村逐渐从原有的以人情社会、高同质性社会、完全依赖土地、单一的社会网络、差序格局、礼治秩序为特点的乡土社会,转变为以经济理性、流动性强的异质性社会、多种收入来源、向外拓展的熟人网络、基层政权、村民自治等为特征的后乡土社会。

但是“村基层组织的权力在现代化和市场转型过程中,虽然形式上和程序上越来越民主化、合法化,但无论与乡村生活和村民之间的距离,还是与国家主体行政体系的距离都越来越大,也就是村基层组织权力正面临边缘化”[7]。这种基层组织权力的边缘化与组织能力弱化现象主要表现为:第一,农村“空心化”现象,即村里青壮年以及高学历人才的外流,导致农村基层党组织人员年龄普遍偏大、受教育程度普遍偏低、后备干部缺乏,进而影响基层组织的血液换新、其陈旧的价值观念和行为方式必然影响基层组织在社会政策的实施过程中进行与时俱进、开拓创新的组织方式与服务方式;第二,因前面所提到的基层政府在国家和社会之间独享一定的自主权,使“地方势力构成了一种‘隔离地带’,将国家和乡村中的村民隔开”[6]P230。

(二)社会政策制定自下而上的民主化过程中存在的问题

“社会政策实施不仅具有任务目标,也具有过程目标。任务目标是指社会政策所要解决的具体问题,所要达到的具体福利目标;过程目标是指社会政策在执行过程中要培养受助对象的自信心,提高自我效能感和增强解决问题的能力、技巧。鼓励农民参与提高社会政策执行效果,是完成其任务目标的关键性环节”[8]P323。

我国当前社会政策改革区别于前一阶段的强调社会稳定、效率优先、兼顾公平,开始更加注重社会公平、以人为本、关注民生,更加倾向于对弱势群体的关注、鼓励社会福利多元化发展。综上所述,不论是社会政策的总体发展趋势的需要,还是政策执行过程中对提高农民受助对象自信心、自我效能以及社会参与程度的过程目标需要,都与社会工作“助人自助”的价值观、“给受助者增能”的科学方法、提高受助者的“社会参与程度”、为国家社会政策的出台“收集民意”等一系列专业价值理念和专业服务不谋而合。

然而,当前我国社会工作尚处于制度不规范、本土化理论体系不健全、专业社工人才流失阶段。实际上,从事社会工作的主体人员是国家的行政人员,这一群体在实际提供服务时虽然有丰富的工作经验,但较缺少系统的社工专业的价值理念和科学服务方法技能,容易将案主的问题归结为个人原因,很少能从社会政策、社会环境等较为全面的社会支持系统出发为案主增权。而许多受过专业训练的专业社工又因体制内的各种条件限制,不能顺利从事社会工作领域的工作,造成大量社会工作人才的流失转改其他行业工作。而体制外的社会工作机构又因资金来源不足难以留住人才,使许多专业社工在现实面前放弃了自己的专业。

社会工作制度的待完善和专业社会工作者的流失这一现状导致我国社会政策在实施过程中的不规范和不专业,在社会政策自上而下和自下而上的实施阶段都缺乏互动的桥梁。而中间的基层组织又存在问题,未能达到社会政策实施过程应有的“任务目标”和“过程目标”效果,从而制约了社会政策的实施和制定,影响国家社会保障的有效传达以及民意的收集。

四、结语

从上述后乡土时期农村社会政策在农村实施过程的问题分析中可以看出,后乡土社会农村的基本问题并不是单纯的国家问题也非单纯的农民问题,更不是市场“这只看不见的手”的问题,所以只依靠任何一方单纯的努力都是不够的。

首先,在社会政策的制定层面,国家社会政策应加大力度弥补城乡二元社会时期带来的城乡人居环境和社会保障差距,让农村重新成为农民老有所依、幼有所养、人人向往的绿色、生态创业家园;在提高社会政策实施的有效性方面,应大力推动农村社会工作在我国基层行政领域以及社会服务领域的发展,只有专业社会工作在我国农村得到普及和应用,农民和国家政府之间互动、沟通的桥梁才能够建立和完善起来;在提高农民精神文明建设和乡村治理能力方面,应加大政策支持力度,为基层政府人才的引入和良好教育机构的培育,创造必要的资金投入和政策支持。

其次,在社会政策的实施过程层面,应让新鲜的年轻血液注入基层组织,充分发挥农村进城读书学子的优势,提供政策支持,让他们返乡回乡政府工作,这样既可以照顾家中的老人和子女,又可以大力发展乡村。同时,大力发展农村社会工作服务机构,让专业的理念和方法帮助村民解决家庭问题、社会保障问题、社会政策实施不到位等问题。相信在社会工作专业的服务价值理念和助人专业技巧的帮助下,农村存在的问题都会得到良好的解决,这样既可以改善国家政府在农民心中的形象,也可以提高社会政策实施的有效性,真正使国家和社会之间形成良好互动和有效沟通。