基层党组织统率下的政经分离：乡村治理体制现代化改革的必由之路*

胡肖华,陈潮辉

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

众所周知，中国上世纪七十年代末开始的改革开放首先是以农村经济体制和乡村治理体制改革为切入点的。以前，我国的乡村治理模式采用的是“政社合一”体制，即“政府的行政功能”和“政府的经济管理功能”浑然一体。随着1982年《宪法》的实施，我国乡村政社分设体制开始改革，基本做法就是将原人民公社“政社合一”管理体制这个大的“治理系统”分解为政治系统、社会管理系统与经济管理系统等子系统。其要旨在于改革乡村落后的治理体制，促进乡村治理组织分化为各个独立行使职权的主体，各个独立行使职权的治理主体在自己封闭的系统内最大限度地发挥自身的功能优势，进而使农村生产力得以解放并持续发展，最终降低乡村基层社会对国家的高度依赖。然而，时至今日，乡村政社分设改革的政策并没有得到真正落实，不少农村社区仍然实行村支部、村委会、村集体经济组织“三块牌子一套人马”的管理模式，局部地方甚至根本不设农村集体经济组织，而将村委会作为一个“政经合一”的混合体，直接代行农村集体经济组织经济职能，即“两块牌子一套人马”，这无疑消解了农村集体经济组织作为我国农村基本经济制度组织载体的宪法地位。在社会系统分化的背景下，村委会在社会事务管理和经济经营管理上行使自治权，并不符合市场经济催生更多自由、民主、法治和财产权的要求。[1]7因此，笔者认为，基于中国共产党在农村经济建设和民主建设中的领导地位，可以在基层党组织的领导下，逐渐建立村委会、村集体经济组织“两驾马车”并驾齐驱、分向管理的治理模式，以促进村委会“政经合一”混合功能的渐次分化，进而有效推动农村基层经济建设和民主建设双重目标的实现，最终完成乡村治理体系和治理能力的现代化转型。

一、乡村治理体制改革的历史变迁与现状呈现

(一)乡村政社分设治理体制改革的历史及其不彻底性

1.乡村政社分设治理体制改革的历史

从制度惯性来看，当前乡村治理体制由人民公社“政社合一”管制体制演化而来。以行政村治理体制为例，1985年乡村政社分设治理体制改革完成后，原生产大队的职能分化为村党支部的政治职能、村委会的社会管理职能与农村集体经济组织的经济职能。[2]73这一改革历程大致可以分为三个阶段，即改革蓄势阶段、改革启动阶段、改革深化阶段。

首先，改革蓄势阶段(1958-1978)。1958年8月召开的中央政治局会议将人民公社定位为加速社会主义建设和过渡到共产主义的最好组织形式。人民公社既是农村基层政府组织，因其负责党政各方面工作，又是集体经济组织，因其负责组织农林牧副渔业生产和工商业发展，这标定了人民公社的政社合一基本特点。在特定的历史背景下，人民公社政社合一的特质助益了社会发展。然而，在完成了其特定历史任务之后，继续在基层适用人民公社的组织形式必然会制约生产与发展。因为本质上这一体制是将国家对农民经济行为的控制从终端环节延伸到了生产过程，生产决策不再由农民自己分散做出，同时难以形成合理的利益分配方式，严重损害了农民的积极性。这也成为了后续乡村政社分设治理体制改革启动的历史动因。

其次，改革启动阶段(1978-1982)。1978年12月召开的党的十一届三中全会正式确立以经济建设为中心的方针路线后，我国农村也开始普遍推行家庭联产承包为主的农业生产责任制，开始启动政社分设改革。1979年四川省广汉县向阳公社在全国第一个实行政社分开，1981年4月正式摘掉了人民公社的牌子，换上了乡政府的牌子。这一阶段的政社分设改革呈现出两个明显特征：一是实践先行，即政社分设改革多以实践尝试为主，正式规范上的革新较为滞后；二是乡镇先行，即政社分设改革实践多在乡镇一级展开，村级改革触及不深。

最后，改革深化阶段(1982-1985)。1982年《宪法》对农村基层政权组织作了新规定，即“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，其同时对农村集体经济组织作了全新规定，即“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。据此规定，农村集体经济组织属独立核算的人民公社和合作社等合作经济实体，在经济活动中享有独立自主权。宪法上的规范意旨很快得到了政策文件的全面支持。其一，1983年中央一号文件要求乡村实行政社分设治理体制改革，将人民公社组织系统的政治职能分化出来，保留他们的经济职能。其二，1983年10月中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出，村委会是个以行政村为基础而设置的群众性自治组织，行使农村社区的社会管理权，办理本村的公益事业和公共事务，与此同时，在群众自愿的情况下，以自然村集体所有土地为基础建立起来的农业合作社，可以与村委会实行“两块牌子一套人马”的交叉管理体制。其三，1984年中央一号文件在上述中央文件的基础上又进一步提出，以土地为基础，按照公社、大队和生产队的层级成立相应的农业合作社等农村集体经济组织。

2.乡村政社分设治理体制改革的不彻底性

由上可见，到上世纪八十年代中期乡村政社分设治理体制改革基本完成时，无论是基于政策上的原因，还是基于宪法上的规定，农村集体经济组织都是有具体名称的经济联合社等经济实体，本应独立承载起经济运行功能。然而，直至今天，乡村政社分设治理体制改革的结果与当年预设的期盼却大相径庭，因为“两块牌子一套人马”的格局仍没有被全面打破，农村集体经济组织的经济功能仍然没有被彻底释放，集体土地所有权及其他农民集体财产所有权应当归属农村集体经济组织所有或者由农民集体成员共同共有，或者由农村集体经济组织代表农民集体行使之的应然状态远未实现。[3]51可以说，乡村政社分设改革具有明显的不彻底性，具体表现在以下几个方面：

其一，村委会与农村集体经济组织依旧交叉行使职权。虽然村委会的性质被定位为“村民自治、协助行政”的农村治理组织，行使村民自治范围内的职权是村委会的主要功能，但现行法又赋予其经营管理农民集体经济的职能。在这种情况下，村委会就演变为“政企合一”的混合组织，[4]37乡村治理实行的乃是政经合一管制体制，这具体反映在：一是政策上的职权交叉规定，中共中央于1987年1月颁行《把农村改革引向深入》的文件，该文件直接规定乡村合作组织是一种以公有土地为基础的社区性和综合性的组织体，可由村委会统一行使社会管理职能和经济职能，这本质上是实行“两块牌子一套人马”的管制体制。二是法律上的职权交叉规定：(1)就行使集体土地与集体财产的经营管理权与所有权而言，《民法通则》(1986.4，2009.8修正)第74条第4项规定村集体经济组织与村委会是经营管理集体土地和集体财产的选择性主体，自1986年《土地管理法》颁布以来，其规定与《民法通则》的规定基本一致。从《村民委员会组织法(试行)》(1987.11)到现行村民委员会组织法均规定村委会与农村集体经济组织交叉行使集体土地和集体财产的经营管理职能；(2)就行使土地发包权而言，《农村土地承包法》(2002.8，2018.12修正)第13条规定村委会、村民小组与农村集体经济组织交叉行使发包权。

其二，农村集体经济组织的财产权依旧为村委会所直接或者变相控制。根据《村民委员会组织法》第8条的规定，村委会应尊重并支持农村集体经济组织行使独立经营自主权，并负有保障其合法的财产权和权益的职责。然而，具体应如何“保障”并未得到明确，以至于农村集体经济组织的财产权实际上是由村委会直接控制或者变相控制。一是直接控制，即并不设立单独的农村集体经济组织，而由村委会直接行使农村集体财产权，这在我国农村地区较为普遍；二是变相控制，虽然设立有农村集体经济组织，但是村委会往往通过“两块牌子一套人马”的管制体制变相控制农村集体财产权，或者通过所谓的“民主程序”利用“民意”越位控制农村集体经济组织的财产权，亦或者透过控制集体财产的使用权来实际享有财产权收益。

其三，农村集体经济组织特别法人的诉权没有得到特别保障。为了弥补法律规定上的不足，不少省级行政区出台了地方性法规或者地方政府规章对村委会与农村集体经济组织之间的法律关系作出进一步规定。例如，《广东省农村集体经济组织管理规定》(2006.8，2013.5修正)就明确规定农村集体经济组织有自己完善的治理机构，依法行使农民集体经济职能，享有独立经营自主权，其行使独立经营自主权时应当接受村委会的监督，由此，村委会与农村集体经济组织之间便形成了监督与被监督的关系。然而，囿于地方性法规和地方政府规章的法律位阶比较低，在“土地纠纷”案件或“土地征收纠纷”案件中行政机关和审判机关往往视情况而选择性失明，只适用《村民委员会组织法》，而搁置农村集体经济组织的地方性法规或地方政府规章的适用。因而，农村集体经济组织便失去了独立主体地位，无法维护自身法律权益。

(二)乡村政社分设治理体制改革的问题及其成因

1.乡村政社分设治理体制改革的问题

传统乡村政社合一体制的分化虽然得到《宪法》的确认，但却没有得到很好贯彻落实与及时有效回应，尽管政社分设改革试图革新这一管制性乡村治理体制，但改革并不彻底，即乡镇一级实现了政社分立，村组一级并未彻底实现政社分立，后者转而形成了“政经合一”管制性乡村治理体制——村委会、农村集体经济组织和其他农村经济组织"一套人马多块牌子"的管制模式。这种落后的乡村治理体制给乡村基层社会带来诸多问题和矛盾，[5]19亟需予以分类纾解。

其一，民主监督形同虚设。乡村政经合一管制体制促使村委会干预甚至取代农村集体经济组织的职能，并由后者为其提供运行经费的情况，这不仅导致村委会与农村集体经济组织之间的职能不清，还导致乡村基层治理中的民主监督制度设计形同虚设，即村党支部、村民委员会及农村集体经济组织互相监督的制度设计陷入空转。

其二，主体权益保障欠周延。农村基层社会分化成双重割裂的三类利益群体，既有本村农户和本村非农户的利益冲突，又有外来人口不能享受本村公共福利的问题，这种局面导致乡村基层社会治理异常复杂。导致本村农户与非农户的割裂在于：一方面本村农户享受不到非农户口的社会公共福利，而本村非农户却想落户本村取得集体分红；另一方面，本村村民排斥外来人员参与本村的治理，从而导致外来人员无法享受农村社区的公共福利。另外，在广大农村往往以村民的身份捆绑农民集体利益，这导致农村集体经济组织农民成员及其权益界定的困惑，从而导致以及滋生“出嫁女”和“非转农”逆城市化等问题。

其三，村民自治制度异化。由于乡村治理采用“政经合一”的管制体制，村集体利益与村委会直接绑定，从而导致村委会干部享有了诸多利益分配权，村委会干部选举因此遭遇诸多变数，干部竟选中不但渗入了宗族势力的因素，而且贿选现象花样百出。贿选带来的危害性显而易见，一方面，候选人当选之后无法兑现竞选承诺，这就既降低了自身的威信，又损害了村委会和农村集体经济组织的声誉；[6]72另一方面，有些当选的村干部为了兑现竞选承诺，以村委会或者农村集体经济组织的名义举债分红，采取抵扣农民成员个人应缴的社会保障费用以及其它杂费的欺骗手段，导致农民成员实际到手的分红所剩无几，这无疑既伤害了农民成员对村干部的感情，又拖累了农民集体经济的发展壮大。[7]

2.乡村政经合一管制体制的成因分析

乡村治理体制形成“政经合一”的权力结构是有特殊原因的。乡村政社分设治理体制改革之后国家不再承担乡村基层社会的公共事业、公益事业以及公共福利的开支，地方政府为了填补国家对村庄公共服务产品供给能力的匮乏，放任甚至鼓励村委会与农村集体经济组织在财产上与职能上的高度混同，行政村治理组织逐渐形成“一套人马两块牌子或者三块牌子”的运行模式——政经合一的乡村管制体制。

乡村政经合一管制体制之所以会产生诸多问题与矛盾，根本原因可以概括为两个方面：一方面，无论是在股改前还是在股改后，农村集体经济组织均应承担农村社区的公共事业、公益事业以及公共福利的开支，这就形成了村委会与农村集体经济组织在财产上的高度混同，在职能上的重叠，这是村委会主要成员长期把持农村集体经济组织负责人职位的主要原因。另一方面，农村集体经济组织治理机构的成员长期以来由村委会成员把持，普遍实行“一套人马两块牌子”的管制模式，且往往在村民自治《章程》中赋予村委会对农村集体经济组织运行的监督权。虽然在股改之后股份经济合作社理应成立股东(代表)大会、社委会(或者董事会)和监事会(或者村民理财监督小组)，组织架构也就相对完善，农村集体经济组织本可以实现独立经营自主权并实行民主管理。然而，因旧体制所形成的利益既得者——固有势力的不断渗透，通常由村委会主任(副主任)或者党支部书记(副书记)兼任董事长(社长)，“村支两委”的决议就往往替代了董事会(社委会)的决议，形成村党支部、“三会”、村委会与董事会(社委会)人员的高度混同，从而导致农村集体经济组织治理机构长期形同虚设。改革开放之初，村委会行使农村社区的社会管理权兼集体经济经营管理权的动因在于节流开支，而后逐步形成村委会与农村集体经济组织同时选举，“共谋进退”的局面与习惯，如今绝大部分地方演变成“村支两委”主要成员把持社区农村集体经济组织经营管理权的局面。[8]26

总之，乡村政经合一管制体制给村庄治理带来诸多问题与矛盾，不但损害农村集体经济组织的独立经营自主权、民主管理权和财产权，而且损害了农民的民主权利与财产权。在大力发展乡村市场经济的背景下，乡村治理体制理应分化为各个独立的治理系统，而各个治理系统唯有在自己的封闭系统内才能发挥各自的功能优势，进而提升他们彼此的治理能力和治理绩效，从而才能满足农民对自由、民主、法治和财产权需求的日益增长。

二、乡村治理体制改革的理论逻辑和现实逻辑

当前，有鉴于乡村治理中“政经合一”管制体制存在的诸多弊端，有必要推进“政经分离”改革，逐渐形成“政经分离”治理体制。唯此方能充分提升乡村各个治理主体的治理能力，积极推动农民共享乡村治理成果，从而提前形成共建共治共享的乡村治理格局。

(一)乡村治理体制改革的理论逻辑

乡村治理体制改的目的就是要改革上层建筑与生产力不相适应的部分，即将人民公社时期政社合一的生产大队分化为村委会和农村集体经组织，前者行使“政务性”职能，后者行使经济职能，这是1982年《宪法》颁布以来一以贯之的制度设计。同时，村组织功能分化是乡村治理现代化的标志之一，政经分离就是在原来政社分设的基础上将村委会行使的经济职能剥离出来，由后者行使独立经营自主权，这是社会系统功能分化的要求，也是改革乡村政社分设不彻底性的举措。

1.政经分离是宪法的制度性安排

突出农村集体经济组织的乡村治理主体地位，使之在乡村治理体制与其他治理主体之间保持相对独立，是宪法的制度性安排。这要求我们必须从治理体制上提倡政经分离，从而促进乡村治理各大主体的治理能力。

其一，农村集体经济组织在农村基本经济制度中具有相对独立的宪法地位。一方面，1982年《宪法》第8条确认了农村集体经济组织在农村基本经济制度中的宪法地位，赋予农村集体经济组织在统分结合双层经营体制中的经济职能，即行使统分结合双层经营体制的职能，除了承担土地发包管理职能之外，主要在于发展、壮大集体经济，具体在“统”层面上的经营职能；另一方面，第17条首次赋予其独立经营自主权与民主管理权，排除其他主体行使农民集体经济职能。这就形成了农村集体经济组织的治理制度。农村集体经济组织的职能定位、独立经营自主权是其实行民主管理的前提条件，它们共同构成农村集体经济组织治理有效性的要件。然而，在实践中，村委会代行农村集体经济组织的职能并没有管理好、发展好集体经济，反而异化了村民自治的制度设计。由此，只有实行政经分离治理体制改革，才能推动村委会与农村集体经济组织的结构耦合与协同共治的能力。

其二，村委会在农村基本政治制度中具有非常明确的政治定位。《宪法》第111条第2款确认了村委会在农村基本政治制度中的宪法地位，主要行使管理本村公益事业与公共事务的职能。因此，不能因为村委会的设立而取消农村集体经济组织的建制或者由村委会代行其职能。遗憾的是，在实践中有些地方却没有贯彻政社分设改革政策，从而导致乡村治理体制一再陷入政经合一的体制，这是深化农村体制改革的一大实践障碍。为了找回村委会的宪法角色，跨越实践中乡村发展的惯性阻碍，需要提倡并推动乡村政经分离治理体制改革。

2.政经分离是社会系统功能分化的要求

村委会兼有农村集体经济组织的经济职能和村民自治的“政务性”职能有悖组织现代化的意旨，惟有将村委会的经济职能分离出来，还权于农村集体经济组织，这两类村组织才能在各自的系统内发挥各自的功能优势。

改革开放给中国传统的社会结构带来剧烈的变迁，这种变迁表现为社会结构的分化和社会利益主体的多元化，它既是持续的，又是深刻的。由此，社会结构的分化是改革开放的特征之一，其中的组织功能分化是衡量国家治理水平现代化的主要标志。[9]49-50具体到我国农村地区，改革开放的目的在于通过打破人民公社一元化的混合体制，解除政治系统对经济系统的强力压制，促进经济组织和个体的独立性和自主性，用经济的方法来解决经济的问题，进而释放乡村经济活力。[10]26具体到村组织的功能分化，就是要将原来政社合一的生产大队分化为行使“政务性”职能的村委会和行使经济职能的农村集体经济组织，功能分化意味着这两类组织的组成人员和财产必须分开，才能实行专业化治理并降低彼此的冲突，从而提升他们各自的治理能力。由此，组织功能分化的要义在于结构要素的调整，在全社会形成具有独特功能的各种组织，并降低组织之间的激扰，激发各种组织的功能优势。

显然，组织现代化要求农村集体经济组织必须拥有自身的组成人员和独立财产，才能成为民法上的特别法人，才能真正行使自己的诉权。在社会系统功能分化的背景下，乡村实行政经分离治理体制，就必须将村委会行使集体经济或者代行农村集体经组织的职能剔除出来，即由农村集体经组织独立自主行使经济职能，村委会专施村民自治的政治职能，是乡村治理能力和治理水平现代化的必然要求。

(二)乡村治理体制改革的现实逻辑

政社分设改革不彻底性的成因主要在于乡村公共产品供给上的匮乏，而在市场经济高度发达、乡村财富激增的今天，乡村实行政经分离治理体制具有可行性，实行政经分离可以消解村组织民主监督形同虚设、村民自治制度异化和主体权益保障欠周延等问题。实践证明，政经分离治理体制改革不但能够促进乡村治理体制向现代化转型，亦能促进乡村振兴战略的有效实施。

1.政经分离促进乡村治理体制向现代化转型

乡村政经分离治理体制改革的本质是将农村集体经济组织从村委会的管制体制中分化出来，推动乡村基层治理体制向现代化转型。

政经分离治理体制改革要求农村集体经济组织与村委会的职能互相分离，并杜绝村委会与农村集体经济组织的组成人员交叉任职。在村组织运行方面，要求农村集体经济组织与村委会的职能互相分离，两者之间互不隶属，彼此独立运行；在村组织负责人的任职方面，村党支部书记、村委会主任不得参选兼任农村集体经济负责人，如要参选兼任后者的负责人则应先辞去村支两委负责人的职务。[11]82总之，进入新时代，只有村委会与农村集体经济组织之间不存在人员交叉任职的情况下，才能比较彻底地实行政经分离治理体制改革。唯此方能满足乡村日益增长的不同利益诉求，实现共建共治共享的乡村治理格局。

乡村政经分离治理体制改革可以促进农村基层管制体制向现代化转型，其具体内容主要体现在七个方面：第一，在村组织的权力监督方面，乡村政经分离治理体制改革促进村组织权力监督从单一外部监督模式向内部监督与外部监督相结合模式转变，而具体转变需要借助民主选举与任职分离，通过模式转变，一定程度上可以助益乡村治理中权力运作与监督的有效性；第二，在乡村治理组织职能方面，村委会与农村集体经济组织之间的政经合一管制体制转向突出以村党支部为领导核心，村委会与农村集体经济组织之间的职能互相分离，形成结构耦合的乡村治理结构，相互促进彼此的治理能力；第三，在乡村治理模式方面，无论传统农业主产区的乡村，还是城市郊区的乡村，抑或工业发达地区的乡村，乡村基层治理模式均从过去的农村治理模式向现代化的城市社区治理模式转变；第四，在农民集体资产方面，农村集体经济组织的经营管理从过去依附于村委会向按照现代企业经营理念实行独立自主经营与自负盈亏转变，同时，农民成员对农民集体资产的收益分配规则也从过去的分红型向分红与风险相结合转变；第五，在乡村社会福利方面，随着市场经济的发展与农民集体资产的激增，乡村基层社会从昔日农村社会服务的无偿社会福利向有偿分担社区管理任务转变；第六，在乡村住房方面，城中村和城市郊区从昔日的独门独户向社区型的住房转变，经济次发达地区的乡村则通过村庄社区的自主规划，将成片的集体土地分配给农户开发成住宅区；第七，在乡村社会保障方面，随着城市化与工业化的发展，集体土地不断被征收为国有土地或者转为私人企业用地，尤其在城市化与工业化高度发达地区的乡村，农民所承包的土地越来越少，乃至沦为完全失去土地的农民，同时，随着国家经济实力的增长，农民才得以从过去的依赖土地为社会保障向稳定的城乡统筹社会福利保障转变。[12]47

2.政经分离促进乡村振兴

自上世纪八十年代中期乡村政社分设治理体制改革完成以来，发达地区的乡村在治理体制上普遍实行村委会与农村集体经济组织的政社分设，逐渐迈向乡村治理体制政经分离的现代化维度。实践证明，将农村集体经组织推向乡村振兴的责任主体，有利于发展壮大农民集体经济。

其一，历史中的改革例证。上世纪八十年代初期，“全国十大名村”之一的河南省南街村[13]和全国乡村治理示范村之一的江苏省永联村，[14]其在发动农民集体经济统一经营时的资源禀赋并不比一般的村庄优越，但却能够充分掌握和利用制度变迁带来的红利，贯彻落实中共中央国务院提出的乡村政社分设治理体制改革政策，努力打造村支两委与农村集体经济组织协同共治，逐渐形成政经分离治理体制，充分提升乡村各个治理主体的治理能力，积极推动农民共享乡村治理成果，从而提前形成共建共治共享的乡村治理格局。

其二，现实中的改革典型。乡村实行政经分离治理体制改革，可以促进农村集体经济组织治理现代化水平，现实的例证在市场经济高度发达的珠三角、长三角等地区，其中最为典型的是上海和广州。就上海而言，其积极推动农村集体经济组织体制改革，加大力度促进集体资产保值增值，在经过清资核产后，2017年三级农村集体经济组织的总资产已经超过5620亿元，占全国经过清资核产的农民集体经营性资产的18%。[15]显然，农民集体经营性资产是一股长期被人们忽略的巨大经济原动力，这从侧面表明，推动农村集体经济组织治理制度向现代化转型，可以促进乡村经济振兴。就广州增城区而言，其为了发展和壮大农民集体经济，于2011年根据《广东省农村集体经济组织管理规定》和相关法律之规定，开始对辖区内282个村集体经济组织的治理机构——社委会、社员代表大会和民主理财监督小组进行民主选举，促成经济联合社选举取得如期的效果，其取得选举成功的经验主要在于有强大的党组织保障。增城区通过党组织的强大领导，落实了农民成员的选举权，进一步理顺了村党支部、村委会与村集体经济组织之间的交互关系，[16]38-39从而使农村集体经济组织实行民主管理、行使独立自主经营权成为可能。

总之，政经分离治理体制改革就是要将村委会经营管理农民集体经济的职能分化出来，由农村集体经济组织行使独立自主经营权，并在以村党支部为领导核心的基础上实行村委会与农村集体经济组织的组成人员任职分离，从而促进各个村组织治理能力与治理绩效的提升。同时，要着力理清乡村复杂的利益关系，解决城乡二元分割治理格局带来的矛盾，协调乡村社区日益增长的不同利益诉求，培育他们的市场风险意识与责任担当，从而实现乡村善治的治理格局，使乡村振兴成为可能。

三、乡村治理体制“一核二元”善治格局的形塑

我国传统的乡村权力系统是一个集政治性、社会性和经济性的混合结构，农村基层社会治理的三大主体分别是村党支部、村委会和农村集体经济组织，在新时代，要实现乡村治理体制向现代化转型，就必须妥善处理好这三大主体之间的关系。村党支部在农村经济建设和民主建设中起着领导的作用，并不干涉其他两大主体的治理职能，尤其不干涉农村集体经济组织的具体运行；村委会的经济管理职能应划归农村集体经济组织，且村委会应对农村集体经济组织行使指导、监督和服务的职能，但不具体干涉其独立经营自主权。[17]26

(一)基层党组织统率下“一核”乡村治理体制的塑造

推进乡村治理体制现代化改革，促使多元善治格局的形成，首先离不开基层党组织的统率，亦即村党支部的领导，质言之，锚定这一核心关乎乡村治理体制现代化改革的成败。

1.村党支部权力的来源

从乡村治理体制的权力结构来看，党的领导权是一种政治领导权，村党支部的领导权是党对国家和社会的领导权在农村基层社会的延伸。村党支部的权力来自于党规和乡镇党委的授权，以及村党支部大会对支部书记和委员的推选，其权力性质是一种“自上而下”的授权；而村委会和农村集体经济组织的权力则来自于国家法、地方性法规或地方政府规章的授权，通过村委会和农村集体经济组织治理机构的选举而得到广大村民的认可，他们的权力性质是一种“自下而上”的授权。

基于行政村三大治理主体的权力来源，从理论应然层面上来讲，村党支部的基本政治职能在于保证党的方针、政策和路线在村庄得到贯彻落实，村党支部的权力来自于其政治的正确性，即正确贯彻党的方针和政策。因此，村委会和农村集体经济组织对村党支部的服从，并非服从于村党支部书记的个人意志，而是对党的方针路线的正确性的服从。[18]36从实践实然层面上来讲，村党支部贯彻党的路线、方针和政策或者讨论本村社会和经济的“重要事项”，表面上看似一种“管掌舵，不划桨”的领导方式，这是基于村党支部领导权的施行不像乡镇党委主要在于宏观领导，而要贯彻落实乡镇党委和乡镇政府的领导意图——扮演“国家代理人”的角色，这就注定其工作必须要做实做细，进而，其权力和权威的展现更多地要依赖在本村具体事务的落实之上。

2.村党支部领导核心的锚定

根据《中国共产党农村工作条例》(2019.9)第19条第1款规定之意旨，乡村治理的效果就是为了达成“充满活力，和谐有序”的善治乡村，并形成“共建共治共享”的乡村治理格局。为了达至善治乡村的理想，就必须要有“领头羊”——村党支部对村内各类组织(包括村委会和农村集体经济组织)的统一领导。在具体操作方面，村党支部可以从会议制度、资源控制和组织关系上成为行政村治理的领导核心，与村委会和农村集体经济组织形成结构耦合的治理格局。

首先，从会议制度上看，根据《中国共产党农村工作条例》第19条第3款规定之意旨，村内的重大事项决策由村党支部和村民自治组织实行“四议两公开”制度，即先由村党支部提议，再由村支两委商议；进而交由党员大会审议，最终又必须交由村民会议或村民代表会议决议；继而民意机关的决议和村委会的实施结果也要公开，接受全体村民的监督。

其次，从资源控制上看，根据《中国共产党农村工作条例》第22条第1款规定之意旨，村党支部负有保障和改善本村民生之职责，切实解决本村群众最关心、最直接和最现实的利益问题，并要加强对本村特殊群体的关爱服务，村党支部要解决和提供的公共服务几乎涵盖了除村民生死之外的所有事项。因而，为了保证村党支部有能力履行保障和改善民生问题的职责，该条款又同时规定要将村党支部作为投放公共服务资源的主要渠道。进而，村党支部可以通过控制本村公共服务资源控制村委会和农村集体经济组织的公共服务产品供给能力，这促进了村党支部在村组织中的核心地位和领导权威。

最后，从组织关系上看，根据《中国共产党农村工作条例》第14条和第19条规定之意旨，在党领导农村经济建设和民主政治建设的精神指导下，要求有选举权的村党支部书记必须通过法定程序参与村委会主任和农村集体经济组织负责人的选举，以及鼓励村支两委成员的交叉任职，是当前农村基层民主政治的发展趋势。就村支两委成员的交叉任职而言，根据《村民委员会组织法》第4条之规定，村党支部与村委会的关系是一种领导与被领导的关系，而非监督的关系，在法理上村支两委成员交叉任职并不违反民主监督的精神；就村党支部与农村集体经济组织的交叉任职而言，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第4条之规定，村党支部与农村集体经济组织的关系亦是一种领导与被领导的关系，而非监督的关系，那么在法理上村党支部与农村集体经济组织的交叉任职亦并不违反民主监督的精神；就村委会与农村集体经济组织的交叉任职而言，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第4条之规定，村委会与农村集体经济组织的关系是一种监督与被监督的关系，而非领导与被领导的关系，因而，如村委会与农村集体经济组织交叉任职则有悖民主监督的精神。因为这两个农村基层自治组织一旦存在交叉任职的情况，则说明他们仍然处于“两块牌子一套人马”的管制格局，无异于这两个组织分化之前政社合一的权力结构，容易坠入村干部自己监督自己，或者“左手监督右手”的尴尬境地。[19]38因此，鼓励和支持享有农民成员选举权的村党支部书记和委员作为候选人，通过法定程序参选兼任农村集体经济组织的组成人员，对农村集体经济组织进行组织上的实质领导，可以实现党在农村经济建设和民主建设的核心领导地位。

因此，在迈向社会系统功能分化的背景下，村支两委与农村集体经济组织之间的职能应当分离出来，各司其职，发挥他们各自系统的功能优势。村党支部基于中国共产党执政党的地位，在行政村三大治理主体中处于领导地位。一方面，在村党支部书记竞选兼任农村集体经济组织负责人的制度性安排下，其可利用村党支部领导地位的优势为农民集体经济的发展、壮大营造良好的外部环境，可以有效阻断村委会对农村集体经济组织行使职权的激扰，协调好他们之间的关系，并向上沟通乡镇党委和乡镇政府及其他权力部门；另一方面，村党支部可以凭借中国共产党在意识形态上和组织上的先进性，引领并落实农村社区的精神文明建设和法治建设，促进村委会和农村集体经济组织专注于各自的功能定位，发挥好他们各自系统功能的优势。村委会则可利用其“二政府”的地位及其自身管理村庄社会事务的经验、办公设施、完善的机构和人员配备等方面的优势，对农村集体经济组织的发展提供帮扶，并借助村务监督小组的优势对农村集体经济组织的运行进行外部监督。从而，农村基层治理的三大治理主体便形成了结构耦合的“一核多元”理想格局，既相互制衡，又相互促进各自系统功能的优化。

(二)治理体系现代化下“二元”乡村善治格局的形成

从治理功能来看，村党支部是党在农村基层的“党务性”机构，对村委会的村务管理和农村集体经济组织的经营管理起着领导作用；村委会是“以农民成员为根，以民主自治为本”的农村基层“政务性”组织，行使社会性村务管理职能，对农村集体经济组织的运作起到支持、保障和监督的作用；村级农村集体经济组织是“以土地为根，以农民成员为本，”在村民自治组织辖区范围内建立起来的“经济性”组织，对集体所有的土地等财产行使经营管理职权。[20]11一方面，在传统的农业主产区或者边远地区，基于血缘和地缘的关系，乡村政经合一管制体制有其适应性的一面，但随着乡村市场经济的发展，在东部地区和城市郊区这种传统管制结构的弊病早已显现。另一方面，在经济发达地区或者城市郊区的乡村早已不是昔日的熟人社会，开放性和流动性成为乡村经济社会发展不可阻挡的洪流，农村社区早已成为一个利益多元化的社会。市场经济要求交易的确定性，发达的乡村市场经济促进农民要求更多的民主权利和对财产权的保护，乡村基层民主选举和精英治理便应运而生。因此，农村集体经济组织从传统的乡村管制体制中分化出来是最佳的选择，乡村治理体制不宜实行“三块牌子一套人马”或者“两块牌子一套人马”的管制模式，更不宜取消设置农村集体经济组织，由村委会独揽农村集体经济大权。

从社会系统功能分化理论来看，我国当今乡村的社会背景与计划经济时代发生了巨大的变迁，昔日乡村社会系统没有得到明显的分化，对各个社会子系统进行过分的分割，也不利于乡村社会的整体发展。[21]72改革开放促进乡村市场经济和私权的发展，进而激发市场主体和人民追求更多的民主、法治、自由和财产权，社会系统便相继分化为政治、社会事务和经济等功能不同的子系统，各个社会子系统在其“封闭性”运作中势必就要发挥其自身的功能优势。就乡村治理体制而言，实行政经合一管制体制的村委会虽是乡村基层自治组织，但却在社会事务管理和经济管理两个系统中运行，不能专务村民自治事务，而政经分离以后农村集体经济组织则在经济系统中独立自主运行，能够专业行使经营管理集体资产的职能。因而，将村委会的经济管理职能分化出来，交由农村集体经济组织独立自主行使经营权，才能突显其在经济系统的特定功能。当然，基于这两类村组织均以所辖农民(村民与农民成员)为依托，他们可以通过“耦合结构”来运作，村委会对农村集体经济组织行使职权负有尊重、帮助、支持和监督之职责，农村集体经济组织则可以透过在经济活动中的专业化经营促进农民集体资产的保值、增值，反过来又为村委会提供日常运行资金，并为村委会办理村庄公共事业提供强有力的财政支持。

由此可见，村委会与农村集体经济组织两者之间“有选择性”的相互依赖，在自己的封闭系统中通过程序性运作，能够充分激发他们各自的特定功能，[22]209这既符合村民自治的制度性安排之旨趣，亦符合《宪法》总纲(第17条第1款)赋予农村集体经济组织独立经营自主权的意旨。显然，将村委会行使农民集体经济的职能剥离出来，按照宪法规定专门设置社区性农村集体经济组织，并参照现代企业建构其治理机构，在经营上赋予其独立自主经营权，是乡村社会经济发展的必然选择。

结 语

我国改革开放之初，社会系统并未发生明显的分化，政经合一的村委会作为集社会和经济管理职能为一体的混合组织，行使农民集体经济职能具有历史的必然性和可行性，但在社会系统功能分化的背景下这种管制模式已经不符合宪法的制度性设计。市场经济的发展促进社会系统分化为各个功能不同的子系统，通过相应子系统的封闭性和有选择性的“结构耦合”运作，突出子系统的功能特征——政治系统、社会管理系统和经济系统的优化，是农村基层治理的发展方向，因而，村委会势必应当专施村民自治的社会管理职能，兼具协助政府行政事务，不得染指农村集体经济组织的经济职能。要突破村委会的政经合一管制体制或者村委会与农村集体经组织的政经合一管制体制的坚固堡垒，将农村集体经济组织从传统的管制模式中分离出来，就必须坚决贯彻中国共产党在农村经济建设和民主建设中的核心领导作用，落实村党支部成为推进农村基层治理体系和治理能力现代化的责任主体，从而才能实现农村基层社会的善治。也就是说，必须在政经分离的背景下构建一核多元的乡村善治格局，才能推进农村基层治理体系和治理能力的现代化建设。