国家监察委员会监察法规制定权：权限范围与制度构建*

宋方青，张 可

(厦门大学 法学院，福建 厦门 361005)

2019年10月26日《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《决定》)通过，国家监察委员会被赋予监察法规制定权。那么，国家监察体制改革造就的监察制度以及监察机关——集党内纪检和国家监察职权为一体的“庞然大物”其权力是否会被滥用？这激起人们对权力恣意可能性的质疑。这种质疑首先体现在，以决定方式赋权是否存在规范层级上的不对等？另一点质疑则出于对监察权过大的担忧，监察机关与纪检机关合署办公，兼具政治机关身份，其职权范围不仅涵盖监察，还与党内纪检、国家司法紧密相连，加之监察法规制定权，权限范围是否过大？[1]36，问题的根结是：其一，赋权是否具有合理性？其二，采取何种赋权方式才不会有损法治秩序稳定？本文将从这两点问题展开研究，阐析监察法规制定权的法理基础、监察法规制定的权限范围，并探讨监察法规制定权运行的制度构建，以期有效地分解对该新赋权力之质疑，阐释规范措施，以保障立法体制变中有序、合理、合法且有效。

一、监察法规制定权的法理基础：合理性分析及规范依据

(一)监察法规制定权的合理性分析

对监察法规制定权合理性的阐释，体现在国家的顶层设计以及监察法规的理论与实践诸意义之中。习近平总书记曾明确指出，要“制定同监察法配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。”[2]2从顶层设计的视角来看，监察法规制定权的作用有三：其一是推进监察体制深化改革，规范和完善监察制度，这是最直接和最基本的目的。其二是给监察权进一步赋能，增强监察机关的反腐败手段和力度。其三是在全面依法治国的大背景下，以监察法规的制定为新契机来持续丰富社会主义法律体系，为社会主义法治建设贡献监察领域的作用。这些也是监察法规制定权的法定化及其有效行使的思想引领和制度建构的指南。

从监察立法的理论意义而言，赋予监察法规制定权，一方面有助于中央层级的国家监察委员会就《宪法》《监察法》之有关规定，扩充完备监察法律相关制度，从横向角度丰富中央监察立法。另一方面，更深远的意义在于，按照规范体系扩充的一般规律，新赋中央层级的规范制定权将开启对下级规范制定权之探索，逐步实现规范体系的纵向延伸。也就是说，中央层级监察法规制定权的确立，是地方各级监察委员会探索制定地方监察规范的前提，这将有助于监察立法规范体系之形成，为权力监督提供更加立体全面的规范约束。

从立法实际情况考虑，将监察法规制定权配置给国家监察委员会，至少有两点好处：其一，可以有效分担全国人大及其常委会的立法工作任务，充分利用立法资源。目前与监察工作相关的几部法律——《宪法》《监察法》和新近通过的《政务处分法》均为全国人大及其常委会修正或制定，《监察官法》的制定也在紧锣密鼓的进行中。这几部基础性法律，为我国监察体制改革奠定根基。但我国正处于全面深化改革时期，有诸多事务等待立法，这意味着全国人大及其常委会不可能将全部精力放在监察立法上，然而，监察制度的初创亟需大量规范，以保证监察工作顺利进行。在此情形下，国家监察委员会因其本职工作和充足资源优势，成为分担监察立法任务之理想人选。其二，进一步细化监察基本法律之规定，弥补法律漏洞和不足，为监察工作的开展提供充足制度供给。[3]全国人大及其常委会制定的监察相关法律，一般是从宏观视角进行原则性的规定，加之法律文本数量有限，很大程度上难以满足监察工作的制度需求。监察机关的管理制度、程序规范、权力运行等各方面事项都需补充细化规定，在法律无法完全顾及的情况下，赋予监察法规制定权有利于监察制度的规范化、法治化。

从监察机关的特殊属性考虑，制定监察法规可以促进党内法规与国家法律的衔接协调。[4]36监察体制改革后，国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公。在监督对象上，纪检机关虽然只针对中共党员，但我国绝大多数的公职人员及领导干部均为共产党员，监察机关与纪检机关的监督对象具有很高重合度。机构与监督对象的重合并不意味着两个机构在管理制度与执行机制上的完全一致，从本质上而言，它们仍是性质不同的两个机构，其背后的规范约束一个是国家法律，一个是党内法规，因此，纪检监察机关的独特属性，决定了其内在运行必须同时遵循两套制度。这一平台成为国家法律与党内法规衔接协调的前沿阵地。衔接协调的主要任务有二，其一是明确两套规范的适用界限，使两套规范在各自事项范围内发挥作用，避免规范之间的冲突。其二是在事项产生交集的关口，例如党内审查转为监察调查时，其转化程序需要党内法规和国家法律各自做出相关规定，以达到良好衔接承继效果。就目前情况来看，党内法规制度建设业已取得一定成绩，党规体系相对丰富，而监察法律只有寥寥几部，显然无法匹配党内法规的细致程度，所以监察法规的制定很有必要。

(二)规范依据：从《立法法》到《宪法》之确认

考察我国现有规范文本，监察法规制定权在《宪法》《立法法》中尚未有规定，属于新赋权限。监察法规制定权之赋予，涉及立法主体扩容、立法体制变更。从更高层面来说，则是宪制立法权力结构的调整。通过决定或决议新设立法权限，在新中国立法史上有迹可循，可为今日赋权提供先例支撑，且具有现实的必要性和重要性。但问题在于，以《决定》赋予监察法规制定权只是作为该权力的初步确认，还需在宪制权力结构层面对立法体制进行变更，最终确认国家监察委员会享有该制定权。因此，基于我国立法权扩容之惯例和现实考量，应尽快在《立法法》中明确监察法规的地位，并在适当时机将监察法规制定权纳入《宪法》“监察委员会”一节。

首先，尽快启动《立法法》修改，将监察法规制定权纳入法定立法体制。全国人大常委会通过《决定》新设监察法规制定权，具有最高权力机关确认的规范效力。但要使其成为一项稳固的法定制度，仅有《决定》之效力显然是不够的，还需通过法律层面予以确认。回顾我国立法权扩容的历史，每次新设立法权限、扩大立法主体，都会启动相关法律条文的补充和修改。例如，1979年《地方组织法》始将省级人大及其常委会纳入立法主体范围，自此形成我国新的立法层级。再如82年《宪法》新增设立全国人大常委会立法权、国务院行政法规制定权及国务院各部门规章制定权。此后，1982年《地方组织法》中赋予省级政府以及省会城市、较大的市政府规章制定权。1986年，又修改《地方组织法》将地方性法规制定权扩大到市一级，最终形成我国立法层级结构的雏形。[5]285《立法法》出台前，中央新设立法权限主要通过《宪法》予以规定，地方新设立法权限则由《地方组织法》赋权。《立法法》出台后，这项任务转移至该法承担。究其原因，一是《立法法》属宪法性法律文件，是立法的基本法，由其赋予立法权并对立法体制进行变更，相较《地方组织法》更符合宪制逻辑。二是宪法应当具有较高稳定性，对宪法的修改一般需要寻找合适契机，修改周期较长。不可能因为立法主体增加而动辄修改宪法。所以先行修改《立法法》是更为合适的渠道。

其次，《立法法》修改仅是在法律层面对监察法规制定权的固化，还需在适当时机通过《宪法》确认，完成立法体制的宪制调整。[6]44目前针对监察法规制定权之研究，有学者认为立法权的调整通过《立法法》进行即可，与《宪法》内容的补充无涉。[7]70实际上，立法权的双重确认模式在我国业已形成一种惯例，并解决了立法体制调整所面临的立法体系统一和宪制的逻辑困境。例如省级人大及其常委会的立法权，便是先于1979年通过《地方组织法》设立，随后再经82年《宪法》确认。还有地方政府的规章制定权、设区的市立法权(由较大的市立法权演变而来)，均由《地方组织法》或《立法法》先行规定予以法律确认，最终通过2018年《宪法修正案》予以宪法确认。质言之，所有新设立法权限的最终法定化必须通过宪法加以规定，《立法法》先行规定与《决定》赋权同属于过渡形式。时机成熟时，可以直接通过《宪法》规定，再在《立法法》中体现，这是正常的立法权规范调整顺序。如全国人大常委会立法权与行政法规制定权便属此列。但宪法之修改存在很多现实阻碍，不能轻易启动，因此便产生了由《立法法》到《宪法》确认的折衷路线。

最后，监察法规制定权不是授权立法，赋权方式不能与经济特区等授权立法相提并论。需要明确的是，严格意义上的授权立法并不是在创设立法权，而是授权主体将其已经过宪法确认的立法权授予被授权主体，属于既有立法权的衍生。《宪法》未对授权立法进行相关规定，原因之一便是授权立法没有新设立法权限，不对立法体制、立法权的配置产生变动。广义上而言，所有立法权均由《宪法》授权。若根据这一维度考量，则关于立法权区分的讨论毫无意义。因此，立法学上的授权立法有其范围限定。将新设立法权限与授权立法混为一谈，就混淆了授权现象与授权立法、职权立法与授权立法之间的区分。(1)关于授权现象、授权立法、职权立法的定义和它们之间的区分，参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第206页。

在我国，根据授权立法的特点可以对授权立法作出不同的分类，如一般授权立法和特别授权立法；执行性授权立法、补充性授权立法、试验性授权立法和自主性授权立法；综合性授权立法和专门性授权立法。每一种分类都有其自身的特点，但从属性与相对独立性的双重性、限制性以及法定性是其共同的特点。(2)参见周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1995年版，第167-170页(宋方青撰稿)。除此之外，我国授权立法还可分为另外两种类型，一类是针对某个法律或法规制定、修改的一次性授权，随着制定、修改任务完成，授权即告终止。另一类是针对某项事务或某个领域的长期性授权，在授权期限内被授权主体行权没有次数限制。就上述两类授权立法而言，其特征可概括为暂时性与受制性。暂时性指授权立法不是由国家立法体制配置的立法权，不具有稳固性，只在一定存续期间内有效。受制性指授权立法除受限于宪法、法律、上位法的规定外，还受制于授权主体，其权力行使需受到授权主体的密切监督。授权立法的授权模式是“基础立法权+授权规定+授权决定”：基础立法权指被授权主体本身已具备一定立法权，具有立法主体地位；授权规定指《立法法》中已有关于授权立法事项的规定；授权决定则指在前两项条件达成的前提下，授权一般通过决议或决定作出即可。但监察法规制定权不是授权立法权，原因在于：其一，根据《决定》的表述，监察法规制定权非一次性授权立法，重点在其是否属于长期性授权立法。其二，根据《立法法》规定，目前我国的长期性授权立法，包括国务院及经济特区授权立法。监察法规制定权显然不属于这两类，所以问题聚焦在其是否是新的授权立法类型。其三，监察法规制定权不符合授权立法的模式，不可能是新的授权立法类型。这是因为，国家监察委员会之前并非宪制确定的立法主体，不具备基础立法权，不可能成为被授权主体。《决定》是赋予国家监察委员会基础立法权，明确其立法主体地位。而非在赋予基础立法权的前提下，又对其进行授权立法。另外，从授权规定来看，授权立法的事项不外乎两种。一是授权就法律相对保留事项立法，二是授权可以变通法律之相关规定。监察法规的立法事项不属于以上两种情形，而是具有独立的立法范围。其四，全国人大法工委针对《决定》草案的说明，已表明监察法规制定权是基于职权需要的新设立法权限。这体现在：一是《决定》通篇未提授权二字，而是对新设立法权限的规范确认与规定。二是《决定》提出制定监察法规是履行监察职责所需的职权和手段，这是对国家监察委员会职权立法必要性的阐述。三是《决定》的草案说明中关于赋权必要性的第二点，明确将监察法规制定权、授权立法作为两个事项区分对待，再次确证监察法规制定权不属于授权立法。因此，通过由《立法法》到《宪法》确认的路线所为必然。

二、监察法规制定的权限范围：规范解释及其补足

(一)《决定》文本的规范解释

《决定》对监察法规事项范围的规定涵盖“为执行法律的规定”及“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责”两方面。从文义解释的角度来说，为执行法律规定而制定监察法规的含义比较明确，即法律对某方面监察事项作出规定后，需要监察法规进一步细化落实，以保障法律的有效执行和实施。问题在于，仅从文义本身来看，“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责”意义不明确，主要分歧点是“领导职责”可作多种解释。从领导学角度释义，“领导职责”的范畴较广，包含宏观上的决策部署、资源配置，中观上的制度建立以及微观上的选人用人、教育培训等多项职能。[8]59但显然，如果按此种广义解释，“执行法律的规定”亦属“领导职责”，二者是包含与被包含关系，没必要作为两个事项并列出来。因此，对“领导职责”之释义需作限缩解释。

然而，仅凭文义解释无法对“领导职责”进行准确界定，补充借助体系解释方法才能为此提供依据。《监察法》第十条列明国家监察委员会领导地方各级监察机关的工作，第十一条又详细列明监察机关职责。可见，在我国法律规范上，监察机关的“领导职责”与其他基于监察职权的职责是相区分的。“领导职责”是关于内部组织机构管理的行政性职责，而其他基于监察权的职责，则指对公职人员进行监督、调查、处置等涉及监察业务的专业性职责。

另外，通过与国务院行政法规制定权比较发现，二者对制定权限的规定表述既有相似又存在区别。《立法法》第六十五条第二款列明行政法规的权限范围同样包括“为执行法律规定的需要”。但另一事项的表述则是“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”，采取引致条款形式细化制定权限范围。而《宪法》第八十九条规定之国务院职权，其中第一款第四项即为负责领导全国地方各级行政机关的工作。由此推知，《立法法》在逻辑上是将国务院为履行领导职责的立法纳入其职权性立法范围，国务院因而同时具备执行立法权和职权立法权。综上，《决定》赋予国家监察委员会的监察法规制定权，其权限范围包括执行性立法权限，以及为领导下级监察机关的行政性立法权限，但不包括为履行其他监察职责之需而制定法规的监察职责立法权限，所以国家监察委员会的职权立法权是不完整的。

(二)监察法规制定权的补足必要性分析

根据《宪法》《立法法》的规定，除全国人大及其常委会的法律制定权外，我国立法权限可划分为职权立法权、执行立法权及授权立法权三类。职权立法权指除全国人大及其常委会以外的国家机关，依据其职权而获取的立法权。如国务院可以据其行政管理权制定行政法规。再如《立法法》第七十三条一款二项和第八十二条二款二项分别对地方性法规、地方政府规章的职权立法权作出规定。执行立法权指为完善配套法律的相关规定而进行立法。执行性立法权的规定方式有两种，其一是作概括性规定，例如《立法法》对行政法规、地方性法规、地方政府规章执行性立法权的规定便采取这种方式。其二是作具体性规定，一般在法律文本中指明由某立法主体制定实施细则或执行规范。授权立法权则是《立法法》第九至十二条以及七十四条所规定之内容。

《决定》赋予国家监察委员会的立法权限包括以概括性规定方式呈现的执行立法权，以及职权立法权中的内部行政立法权。《决定》草案说明提到，此次赋予监察法规制定权的起因是“国家监察委员会拟制定出台《监察法实施条例》”，故建议全国人大常委会以决定方式提供相应法律依据。草案说明认为，赋予监察法规制定权的必要性之一，在于“保证监察法全面贯彻实施”，推进监察体制改革。由此可见，监察法规制定权在顶层设计上并非针对《监察法》某一个方面提出，而是对准监察体制运行中需要细化的各方面问题所进行的赋权。因此，《决定》仅仅赋予执行立法权和内部行政立法权，显然难以满足上述要求，其制定权限有待进一步补足。但关键是，还有哪些立法权限值得被纳入监察法规制定权，这需要在立法权限类型基础上予以阐释。

首先，法律制定权专属于全国人大及其常委会，我国《立法法》已有专门规定，其他一切立法主体不得染指，监察法规制定权自然与此无涉。但对监察法规的职权立法权有必要补足，即补充国家监察委员会关于《监察法》十一条的监察职责立法权，构建完整的监察职权立法权。原因在于，从制度逻辑层面来讲，监察法规的制度目标是推进监察体制改革，全面贯彻落实《监察法》实施，而对国家监察委员会职权之规范，是实现这一制度目标的重要路径。职权立法权的规范路径有二，即内部行政事务规制与外部职责行使规制。仅仅赋予内部行政事务的规制手段，虽可以从机构内部保障监察机关的有效运转，但监察职责行使将在实践中面临诸多困难，很难落实《监察法》赋予的监察职责。在此情形下，监察法规的制度目标基本无法实现，《决定》不宜仅规定执行立法权、内部行政立法权。还有一点须澄清的是，执行立法权与职权立法权容易混淆，但二者有根本不同。例如《监察法》规定国家监察委员会的领导职责、监察职责，监察法规据此设定监察机关内部行政程序或监察工作具体程序，不是在行使执行立法权。执行立法权指在法律对某一具体事项有大致规定的基础上，再行细化规定。如《立法法》对行政法规制定的程序作简要陈述，具体细节则由国务院颁布的《行政法规制定程序条例》规定。从实践需要层面而言，现时国家监察委员会已经开展的规范制定工作，也体现了补足职权立法权的必要。早在《监察法》刚颁布后，国家监察委员会就会同最高人民检察院制定《办理职务犯罪案件工作衔接办法》，其中涉及监察案件审理程序、案件移送程序、补充调查以及与最高人民检察院工作衔接相关程序的规定。同日，还出台《国家监察委员会管辖规定》，对监督对象、案件管辖的机制程序予以规范。另有《公职人员政务处分暂行规定》对政务处分相关原则、制度进行规定。其后，又制定《监察机关监督执法工作规定》。以上规范均产生于《决定》发布前，且规范内容都是专门针对监察职责。这四项规范虽是以党内法规或规范性文件的形式发布，但根据其规范对象和内容，由立法调节更为合适。此外，目前正在制定的《监察法实施条例》同样涉及监察职责实体和程序的制度规范。国家监察委员会在实操过程中对细化监察职责的急切需求可见一斑。

其次，赋予国家监察委员会授权立法权的必要性不大，补足授权立法权的必要性分析可从授权立法的事项维度展开。《立法法》第九条规定，授权立法的事项是其第八条列举的法律保留事项，但同时设置了一道限制，关于犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度三个事项不得授权立法。学理上将这种区分称为法律相对保留事项及绝对保留事项，也即按照立法权限配置原则，只能由法律进行规范的事项。设置授权立法的目的，则是考虑到经济社会发展过程中，有些事项确实亟需规范调整，但制定法律的条件不成熟，因此，通过授权方式由较低一层级立法，给予制定法律所需的观察和准备时间。[9]33

与国家监察委员会职责紧密相关的均属法律绝对保留事项，但该部分不可能授权立法。而法律相对保留事项中，涉及国家监察委员会对外合作的国家主权事项，以及各级监察委员会的产生、组织和职权属于宏观规范事项，已经由《宪法》《监察法》进行相关规定，再专门就这两个事项授予监察法规制定权，制度变更的成本远高于可能产生的效益。除此之外，法律相对保留事项与监察工作的联系微乎其微，更加没必要授权以监察法规的形式进行立法。综上，对国家监察委员会而言，授权立法权的作用很小。没有必要为了从形式上补全监察法规制定权限而违背实际需求授权，否则是对立法资源的浪费。实际上到目前为止，授权立法的对象主要是管理全面工作的国务院、经济特区所在省市的人大及其常委会。这是因为其工作性质决定对法律相对保留事项立法的需求较大。与国家监察委员会工作性质类似的最高人民检察院、最高人民法院，也均未有授权立法权。

三、监察法规制定权运行的制度构建：效力、程序及监督

监察法规制定权发挥预期作用，离不开与现有立法制度融贯衔接后的规范运行。一方面，必须从内部视角划定监察法规制定的权限范围，以防止权力不受限制、干扰其他立法主体权限的正常行使，以保证立法体制的平衡。另一方面，要从外部视角建立监察法规制定过程的各项制度机制，以确保被赋予的权力有章可循、顺利运作。从《决定》可以看出，监察法规现有的制定权限范围包括执行立法权及关于内部行政事务的职权立法权，但基于现实立法需求，应在此基础上，进一步将权限范围扩大到有关监察职责的职权立法权，此外，虽然《决定》对监察法规之效力位阶、制定程序与立法监督作了概括规定，但难以保障监察法规制定权的制度需求。因此，有必要结合将来《立法法》的修改，为监察法规制定权提供融入当前立法体制的嵌套机制，其中应着重对效力位阶、制定程序、立法监督三个关键立法制度节点设计衔接方案。

(一)效力位阶之厘定

我国立法体制中，立法文本的效力位阶、规范名称与立法主体当相互对应统一，形成立法各主体、各层级区分明确、多元立法齐头并进发挥作用的局面。但实践中存在的问题必须正视。以国务院立法为例，在形式上可称为条例、规定、办法、实施细则等，而这些形式名称中的部分同样也可以为地方立法、国务院部门立法甚至规范性文件所采用。因此，如果直接以形式名称来代指立法，则会造成规范文本之间效力位阶与制定主体不便区分。为解决这一问题，我国在立法技术上运用了巧妙方式，给各主体之立法设置了专门类别名称，如行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等，以此理顺立法体制，明确效力位阶。《决定》已规定国家监察委员会制定法规的专属名称为监察法规，但关于监察法规的效力，只间接提到“不得与宪法、法律相抵触”，因此，需进一步厘定效力位阶。

首先，按照《决定》内容，监察法规效力在宪法法律之下，并可推出其位阶与行政法规相同。原因在于：其一，现有立法体制中，宪法法律之下的第一效力位阶规范便是行政法规。《决定》以明示方式直接表明监察法规的抵触范围仅限于宪法和法律，所以它的效力不比行政法规低，无需对行政法规主动作出让步。其二，从宪制权力结构体系的视角来讲，国家最高权力机关是全国人大。而国务院与国家监察委员会分别为最高行政机关与最高监察机关，二者权力皆来源于全国人大，同位列“一府两院一委”的机构层级。[10]6所以，国务院与国家监察委员会在权力位阶上没有高低之分，不存在隶属关系。这种权力位阶关系延伸到立法领域，行政法规与监察法规亦当属同一层级。

其次，鉴于之前已有中央纪律检查委员会同国家监察委员会联合发布监察工作相关规定的情况，不得不考虑今后可能出现具有党内法规、监察法规双重属性的规范，其效力冲突问题需在立法制度上预先作出安排。中央纪律检查委员会与国家监察委员会业已合署办公，前者作为党的纪检机关，根据《党内法规制定条例》享有党规制定权。《决定》颁布后，国家监察委员会则作为立法主体享有监察法规制定权。一个机关同时拥有党规制定权和法规制定权，在之前无先例可循。一方面确实成为党内法规与国家法律衔接协调的有利平台，另一方面，却也带来规范属性与制度冲突之矛盾。首当其冲的便是以中央纪律检查委员会、国家监察委员会名义联合发布的规范，究竟遵从哪一效力位阶？若以党内法规看待，按《制定条例》第三十一条第二项规定之效力位阶，中央纪律检查委员会制定的党内法规效力低于中央党内法规。但若以监察法规衡量，《制定条例》第三十二条第二项明确中央纪律检查委员会制定的党内法规不得与宪法、法律、行政法规抵触，可据此推知监察法规的效力高于中央纪律检查委员会之党内法规。因此，在联合发布的规范效力不明的情况下，可能引致以下冲突：第一，此联合发布之规范，与中央党内法规的效力孰高孰低难以判定。第二，此联合发布之规范，与行政法规的效力位阶无法排列。第三，此联合发布之规范，与中央纪律检查委员单独制定的党内法规，或国家监察委员会单独制定的监察法规的效力不好对比。建议尽量避免采取联合发布的形式来制定规范，在实操过程中，可按照规范涉及事项的比例确定其属性。在规范内容偏向于党内事项时，定义为党内法规；监察事项占规范较多篇幅时，则定义为监察法规，以此规避规范属性竞合时可能产生的冲突。对国家监察委员会联合最高人民检察院、最高人民法院等其他机关联合发布规范之情况，可参照这种模式处理。

(二)制定程序的双重考量

《决定》关于监察法规制定程序的规定，仅限于“经国家监察委员会全体会议决定，由国家监察委员会发布公告予以公布。”也就是说，规范上只有监察法规的决定、公布程序，其他各流程制定程序如何运作无章法可循。即使是决定、公布程序也语焉不详，这可能将对监察法规制定实践造成困扰。参照与监察法规规范属性、效力位阶相近的行政法规制定程序，大致框架可划分为“立项—起草—审查—决定—公布—解释”六个步骤。监察法规制定程序可相应借鉴这一框架进行完善。首先，国家监察委员会应编制年度立法计划。考虑到其组织机构特殊性，法规项目可由国家监察委员会各部门及省级监察机关，根据实践工作中面临的问题提出。其次，监察法规的起草由国家监察委员会相关部门或法制机构负责起草。起草过程要遵循立法工作的一般原理和步骤，广泛开展调研，了解实际工作中的立法需求。针对实际问题和需求拟定草案条文，并将可行经验、有益设想上升为立法条文规范。再次，监察法规审查工作由国家监察委员会法制机构负责，起草部门应当将法规草案及其说明，以及在调研中形成的各项材料递交审查机构。审查机构根据送审材料对草案进行修改，并形成审查报告。随后，国家监察委员会法制机构将草案及审查报告送交全体会议决定。全体会议的决定方式和流程需要具体化，决定方式可采取类似行政法规的审议、审批。具体流程则包括法制机构或起草部门向全体会议说明法规草案，根据全体会议的意见对草案进行修改。另外，还应明确全体会议通过监察法规的人数要求。国家监察委员会公布监察法规的官方渠道为国家监察委员会公报、网站以及在全国范围内发行的报纸，其中公报上的文本为监察法规标准文本。最后，监察法规的解释主体是国家监察委员会。当需要解释的情形出现时，由其法制机构研究拟订解释草案，报国家监察委员会同意后公布。

国家监察委员会作为监察法规制定主体，本身具有双重身份。一方面，监察法规与中央纪律检查委员会制定的党内法规存在协同配合关系，二者在实操层面的关联度和衔接度要求比其他领域高得多。[11]38例如，在纪律检查过程中发现党员干部涉嫌违法或犯罪，如何将纪律检查转换为监察调查就是重要的制度衔接节点。考察监察工作的事项范围，不难发现几乎所有的监察事项都与纪检工作密切相关。这也是国家监察体制改革实行纪检与监委合署办公的逻辑起点之一。因此，基于监察法规与党内法规的这种联系，应充分利用合署办公的平台优势，在制定程序设置上，利用合署办公的法规室，统筹党内法规与监察法规制定，实现两规范的衔接协调。当监察法规制定涉及党内重要制度拿捏不准时，由法规室报告纪检机关或由纪检机关请示党中央，决定该重要制度的衔接办法，从而越过两套机构体系间的工作障碍。另一方面，如果有必要以联合发布形式制定监察法规，则需专门规定联合发布监察法规的制定规范，[12]41包括联合发布的适用情形、制定程序、效力位阶、监督机制等。

(三)立法监督体系之构建

就时间维度而言，立法监督体系由两个主体部分支撑，即立法过程监督与立法结果监督。立法过程监督是对立法权限、文本草案以及程序合法性的监督，是监督立法的第一道关卡，有利于从源头保障良法产生。立法结果监督则是对立法最终文本的监督，其时间发生于立法程序结束后，通常所说的备案审查制度便是最具代表性的立法结果监督形式。《决定》对监察法规立法监督的规定包括备案、撤销两方面。从立法监督体系的视角来看，备案与撤销是立法结果监督的开端与结尾。可见，监察法规立法监督存在以下不足：其一，监察法规立法过程监督的制度机制尚未建立。其二，作为立法结果监督最重要一环的审查制度没有提及，且撤销的标准亦未可知，导致备案与撤销之间缺乏衔接机制。其三，当监察法规与行政法规冲突时，裁决制度未明确，规范冲突得不到解决。

我国《立法法》没有就立法过程监督进行专门规定，而是分散体现于立法程序的多元参与、各立法主体自行制定的程序规范中。立法过程监督的方式不外乎自我监督、人大常委会监督、其他主体监督三个路向。就自我监督而言，国家监察委员会在获得监察法规制定权后，可参照国务院制定的《行政法规制定程序条例》，出台《监察法规制定程序条例》，以此作为程序监督之准据。国家监察委员会全体会议在对监察法规审议、审批决定时，不仅要对文本内容之合法性、适当性进行自我审查，还应根据程序要求判断制定程序是否合法。就人大常委会监督来说，作出《决定》的即为全国人大常委会。从《决定》规范效力上讲，全国人大常委会就是监察法规制定权的赋权主体，赋予权力者当然有监督权力行使之义务。在监察法规制定过程中，全国人大常委会可以就制定程序、文本草案是否合法适当提出意见。就其他主体监督的方式看，《立法法》第六十七条对多元主体参与行政法规制定的规定，也为监察法规制定过程中的多元监督提供借鉴。

《立法法》关于备案、审查以及撤销的相关规定，可作为监察法规立法结果监督的基本框架。首先，《决定》已明确监察法规的备案主体为全国人大常委会，从现有立法体制来看是合适的。其次，《立法法》第九十九条规定的审查机制，由主动审查、被动审查两部分组成。其中主动审查的主体只限于全国人大常委会有关专门委员会或法制工作委员会。这两类机构发现备案规范存在问题的，可以主动审查并提出意见。被动审查则包括《立法法》九十九条第一款之有关国家机关和人大代表要求审查，以及第二款其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民的建议审查两种方式。监察法规审查制度可直接嵌套以上规定，审查流程同样可以按照《立法法》第一百、一百零一条的规范进行。考虑到监察法规与党内法规的特殊联系，有关党内法规制定主体当然可以作为建议审查的提出者，就规范的协调与修改发表意见。但党规制定主体对审查的参与程度也应仅限于该种程度，而不能将其视为审查主体之一，与全国人大常委会联合开展备审工作，这是对我国立法制度的根本改变。实际上，根据立法制度的特征，党规与监察法规衔接协调的重心应放在起草制定环节，规范内容才是二者结合的最终体现。在起草制定时就把握好这一点，显然比通过备审制度去纠正成本要低。最后，改变、撤销是备案审查的结果，其标准也即备案审查所依据的标准。《立法法》第九十六条设置了改变、撤销立法的五项标准，涵盖权限违法、违反上位法、规章之间冲突、规章不适当、程序违法。对监察法规来说，第一、二、五项可采纳为改变、撤销标准。

立法冲突裁决是立法监督制度的重要处理方式，我国《立法法》第九十四、九十五条对立法冲突裁决制度作出规定，有效解决了多元立法体制中大量出现的立法冲突难题。监察法规制定权作为新设立法权限，在部分立法冲突上得以适用现有《立法法》规定。例如不同监察法规对同一事项新的一般规定与旧的特别规定冲突时，可借鉴九十四条关于行政法规的解决办法，由国家监察委员会裁决适用。但空白之处在于，监察法规与行政法规属同一效力位阶的规范，它们之间产生冲突时由谁裁决，现有《立法法》无法解决。《立法法》九十五条第(三)项规定，部门规章之间的冲突由国务院裁决。此种情形与监察法规、行政法规冲突类似，其处理逻辑可为参照。从我国宪制权力结构来看，国务院各部门均是国务院的下属机构，因此部门规章冲突由国务院裁决。而国家监察委员会、国务院也同为最高权力机关的下属机关，所以监察法规和行政法规之冲突应由全国人大常委会裁决。

四、结语

《决定》以全国人大常委会之规范效力，创设监察法规制定权，国家监察委员会作为新的立法主体进入我国立法体制中。监察法规制定权的赋予，开启了监察法学乃至立法学上新的话题，即监察立法权。以监察法规为主干和基础的监察立法权，在学理上已推向监察解释权、地方监察委员会的监察规章制定权等研究领域。建立监察机关规范体系的蓝图已然展开。虽然目前关于监察法规制定权的规范依据还不完善，而监察解释、监察规章则尚无依据，只限于学理讨论。但监察机关的实践状况和理论研究的结论均表明，监察机关规范体系之建立很有必要，监察立法权的研究具有广阔空间。