农村房地一体确权登记中存在的问题及对策研究①

吴 镕 惠忠泽

（贵州大学经济学院 贵州贵阳 550000）

当前政府对农村房地一体确权登记工作越来越重视，全国各地农村不动产登记工作逐步推进，已进入关键时期。中国长期以来农村人口众多农房数量庞大，确权登记工作一直没有得到有效开展，相比于城市不动产统一登记，农村不动产确权登记工作不成熟，登记工作进展缓慢，二者之间存在很大的差异。落实农村不动产登记确权工作有利于缩小城乡收入，推进城乡一体化发展，可以有效推动农村社会秩序稳定和经济发展，有效保障农民的住房所有权。但农村不动产登记工作还存在较多问题，因此要推动农村房地一体确权登记的全面发展，就必须要了解其中存在的问题并予以解决。本文基于对于当前确权登记过程中面临的主要问题进行分析并提出解决策略。

1 农村房地一体确权登记工作概述

农村房地一体确权调查工作以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，以调查工作人员为主体，在政府及各村组干部配合下全面调查清楚区域内每一宗宅基地的权属界限、权属性质、位置、面积、用途以及地表房屋等建筑物、构筑物的基本情况。项目工作人员进行确权调查的工作分为外业实地调查和内业资料整理，外业实地调查主要是房屋权属调查和测量，对每宗农房进行入户调查，查清房屋权利人、坐落、房屋性质、建筑物类型、共有情况、规划用途、建成年份、测量房屋的边长、拍摄房屋的照片等；内业资料整理包括农村房屋地籍图编制，计算房屋面积以及户籍资料基础收集，收集权利人的宅基地证书和相关土地证、当地政府审批文件、权利人居民身份证和户口本等资料。最后完成每一宗地的权属资料收集，绘制完整的房屋地籍图和宗地图，利用互联网技术建成农村宅基地和农房权籍调查数据库，对调查结果公示，依法颁发不动产权证书。

农村不动产确权登记从实施以来就受到社会的广泛关注。首先，相较于城市不动产登记而言，农村不动产确权登记比城市更复杂，通过确权登记调查工作，以法律形式明确产权归属，有效解决历史遗留问题，进一步加强土地管理工作，以制度化、规范化形式提升土地管理现代化、信息化水平，对今后建立健全农村不动产登记制度，形成城乡房地一体化的不动产登记具有重要作用。其次，农村房地一体化工作的完成，意味着农村用地的规范化、制度化的形成，合理科学规范的利用土地，推动农村经济发展，推进美丽乡村建设的步伐。最后农村不动产登记制度的实施可以实现对不动产的有效调控，进而更好地保障村民的不动产权利［1］，维护农民合法权益，缩小城乡差距的有效举措，是今后深化农村改革的重点。

2 当前农村房地一体确权登记过程中存在的问题

2.1 管理不规范和一户多宅、超面积情况严重

通过对农村房地一体确权工作的实地调查，表现突出的问题就是基层管理混乱，农村宅基地“一户多宅”和面积超标现象普遍；同时建房审批管理不到位，没有健全的政策法规相匹配。农村相当多的农户新建住宅后，并没有要求对原有住宅作拆除处理；因继承关系得到祖辈留下的房产再加上自身已有住宅，造成“一户多宅”现象；农村村民法律意识薄弱，因赠与或者买卖住宅导致“一户多宅”情况的出现，而且部分农房主自行购买住宅时间跨度久，买卖双方缺少变更协议或买卖合同，导致权属关系无法确定，给后续发证工作造成很大阻碍。由于宅基地确权登记发证工作时间跨度较长，且经历了多个阶段和多个审批部门及审批方式，导致部分权属资料丢失。

随着农民收入水平和生活水平的提高，农户对住房需求不断增加，而有关农村地区不动产物权管理的法律法规却没有健全，导致农村里有很多村民对原有房子进行重修时占用耕地和公共土地，面积超标和建筑超高现象严重。

2.2 前期工作准备不足. 农户对确权登记工作不够重视

在登记和发证工作开展之前，主管部门没有对基层委员会和村民做好有效的宣传工作，加上农户文化程度相对不高，对农村房屋确权登记不够重视，对调查工作不配合；之前登记审批的材料均为纸质材料，部分村民保管不善，使得证明材料全部丢失；村干部素质参差不齐，对调查登记工作没有深入了解，造成资料提交不及时，对调查登记发证工作态度冷淡，甚至因为面积超占和一户多宅怕罚款等原因抵触对农村房屋的调查；还有部分村民因外出务工而造成调查期间无法及时提供资料和权利人无法完成签字等影响工作的进度。

2.3 农村房地确权登记工作量大且工作人员专业素质不高

我国农村村落分布广，且较为分散，地域差异大，受农村复杂环境的限制，不动产统一登记工作信息量大［2］，所以想要开展确权登记调查工作不仅需要较大的人力支撑而且需要大量的资金支持。农村房地一体确权登记发证工作复杂，时间周期长，外业实地调查工作量大，内业资料收集和入库繁琐需要大量熟悉业务的人员进行操作，且专业性极强，涉及范围广，资料审核严格，对工作人员的专业性要求很高。但基层政府部门和村委会工作人员专业性不强，需要依靠专业的人员指导，造成工作进展缓慢。另外，相关部门缺乏有效的激励制度，工作人员积极性不高，农村法律制约相对松懈，登记人员良莠不齐，易发生登记不符合实情的现象［3］。

2.4 乡村居住区缺乏长远规划，农房建设监管不严

前期农村住房建设多无规划。调查中发现农民建房面积和建设场地大部分主观意愿强，村集体主要负责人缺少乡村建设长远规划意识，导致农村房屋建设混乱。同时，上级部门对农村宅基地使用监管不到位，认为暂停审批就可以管控农村违建现象，导致有段时间建房没有任何审批文件。政府多部门管理责任不明确，农村建房也一直处在不断变化中，同时，资金不足和没有专业技术人才的支撑，导致农村宅基地及房屋确权登记工作一直无法有效开展，加上基层政府工作积极性不高，登记确权过程中缺少有效的监管机制，造成调查登记工作进展缓慢。

3 推动农村房地一体确权工作的对策

3.1 合法合理分类处理既定事实，引导基层管理规范化

确权登记部门在调查登记过程中，要严格按照现有的政策法规办事，对含糊不清的问题必须根据实际情况进行核查登记。依据1982 年《村镇建房用地管理规定》，对政策实施之前的农户建房问题，按照所占用的宅基地范围到核查之日没有发生扩大的，根据农户实际使用面积进行产权登记，并颁发产权证书，同时完善登记系统信息。对发生在政策实施之后的农户建房情况，依据使用宅基地有关批准文件中登记情况办理不动产权证书，严格按照建房审批报告进行核查登记，对于一户多宅中没有建房审批报告且符合建房用地管理规定的房屋进行材料补办，不符合部分依照相关规定归还村集体或依法拆除。由于继承关系导致现有权利人实际多套住宅或者通过房屋交易导致的一户多宅问题，要参照《物权法》《土地管理法》《不动产登记暂行条例》及一些相关的法律条文，对待不同情况不同处理，对已有资料进行严格分析和梳理，确定相对应的权利人的所属关系，按照规定登记有关权利人信息，杜绝同等情况不同处理情况的出现。对不符合规定的超额面积进行拆除处理；对于实际建房占地面积符合审批标准但是超过原审批面积时，需要补办相关用地超额手续，然后重新办理登记，合理合法处理好上述问题，维护好农民房屋对合法权益。

3.2 强化确权工作宣传，落实工作统筹责任

农房一体确权工作涉及农民的切身利益，进行不动产登记发证工作之前应由政府全面动员，落实主体责任，保障宣传工作有效开展。将责任落实到位以村为单位进行宣传动员工作，充分利用新媒体和广播、电视、报纸等新闻媒体作好宣传，村干部要提前联系自己负责的村民，对于外出务工的村民不能及时回乡提供资料的，可以采取微信，电话录音等方式委托村干部或家人代为办理，确保在规定时间内完成资料收集工作，对不理解不配合的农户，要耐心作好讲解工作，让农户充分认识农房一体确权登记工作的重要作用，让大家重视不动产确权登记，自主找到相关部门进行登记，提升农民群众配合程度，推动农村房地一体不动产权登记工作顺利高效完成［4］。

3.3 提高工作人员专业素质，运用互联网+技术提高工作效率

农村房地一体确权登记工作专业性较强，登记人员必须具备专业知识和业务能力。因此，要吸收高素质的专业人才及加强对一线工作人员的培训，学习确权登记的先进经验、方法和优秀案例，结合本地实际，确保登记工作准确无误。另外，加强对工作人员的绩效考核，建立奖惩制度，对工作中表现突出的员工予以奖励，对违反规定的行为作出惩罚，提高工作人员的积极性和规范性，打造一支高素质的确权登记人员队伍。

传统调查登记模式相对比较落后，人员投入较大，资源消耗严重。运用互联网+不动产登记把资源整合，利用互联网技术优化流程和管理，村民足不出户就能办理登记业务，有效缩短了办理的时间，常年在外务工的村民也能及时登记，大幅提高了工作效率，降低投入成本。需要办理的农户向村委会提出申请，同时在互联网平台完善基础信息，村委会对申请信息进行初步审核，审核无异议后提交到监管部门，由监管部门在互联网平台对初审信息进行二次受理，对争议较大的问题，安排专员前往一线调查核实。最终审核通过后，将最终登记结果反馈到村委会进行公告，同时利用互联网向申请农户发送预登记结果。公示无异议后即可在互联网平台上缴费领取不动产权证。

3.4 完善管理机制，提升监管效果

前期农村住房建设由于没有统一的规划，加上监管部门长期以来缺乏有效的监管机制，导致农村建房管理混乱。因此，今后的工作重点应加强管理机制，确保建设规划布局合理性和长远性，同时下发政策文件予以支持，为今后的美丽乡村建设做好铺垫。另外，依法设立专门的监管机构，对规划的实施情况加强监管，政府应给予资金支持，保证监管队伍的专业化。同时，发挥群众的监督作用，开通监督热线和监管主管部门留言信箱，拓宽监管渠道，提升监管质量，保证登记确权信息的真实性和合理性，提高农民的幸福感，推动农村稳定发展。

农村房地一体确权登记工作的顺利完成对促进农村稳定发展，推动城乡一体化建设具有极其重要的作用。在乡村振兴和美丽乡村建设的大背景下，农村房地一体确权登记工作的全面开展已是必然。因此，要保障农村房地一体确权登记工作的顺利完成，就必须针对确权登记中存在的问题，结合农村房地的特殊性、复杂性，制定切实有效的应对措施，严格规范登记流程，确保数据的正确性，为确权发证工作早期实现作好充分准备。农村房地一体确权登记事关千家万户农民的的利益，政府和农民自身务必引起重视。