基于PPRR模型农村自然灾害应急管理体系的构建①

张真真

（上海工程技术大学 上海 201600）

相较于城市，农村地区自然生态环境更加复杂，经济发展却相对落后，因而，抵御灾害的能力不足，受自然灾害影响更大。建立健全农村自然灾害应急管理体系，使其发挥农民生产生活“安全网”作用，是我国乡村振兴战略的重要举措。

1 我国自然灾害的特征

1.1 发生频率高

我国自古以来自然灾害发生频率高，为世界上自然灾害发生率最高的国家之一。《中国环境状况公报》《中国海洋灾害公报》数据发现，2000～2009 年，我国共发生地质灾害277 681 次，森林火灾94 247起，地震灾害138起，海洋灾害1 365起。2010～2019 年，我国共发生地质灾害121 568 次，森林火灾37 857 起，地震灾害238 起，海洋灾害1 145 起。

1.2 种类多

由于地理位置、地貌类型、地质构造等影响，我国自然灾害多种多样。气象灾害主要有台风、旱灾、涝灾、冰雹等；地质灾害有地震、滑坡、崩塌、泥石流等；生物灾害有蝗灾、鼠灾等；海洋灾害主要有风暴潮、赤潮、海水入侵和海岸侵蚀等。

1.3 危害严重

根据联合国国际减灾战略报告数据显示，近20 年来我国自然灾害损失达4 922 亿美元，位于世界第二位。根据国家统计局网站数据显示，2010～2018 年，因自然灾害造成的农作物受灾面积共238 383 000 hm2，平均每年受灾面积有26 487 000 hm2，受灾人口244 019万人次，直接经济损失达35 305亿元。

1.4 影响范围广

我国幅员辽阔，各地自然环境复杂。东部沿海省市经常遭受风暴潮、赤潮、绿潮、海冰等灾害。如2019 年8 月，受“1909 利奇马”台风风暴潮为主的海洋灾害影响，浙江、山东、河北、辽宁、江苏等11 个东部沿海省市22 人死亡，造成直接经济损失117.03 亿元。西北、华北地区旱灾频发，西南地区常发地震灾害，而高原地区山崩、滑坡、泥石流等时有发生，长江流域则常有洪涝灾害。

2 构建农村自然灾害应急管理体系的意义

党的十九大提出了乡村振兴战略，将农村发展上升到国家战略高度［1］。发挥农村应急管理体系这个“安全网”作用，可以减轻自然灾害对农村、农民带来的损失，可以避免“因灾致贫”、“因灾返贫”的困境。然而农民防灾意识不强，文化素养不高，防灾减灾知识匮乏，多凭借经验应对自然灾害，缺乏现代科学的应对措施，而农村基层组织或村委会对待突发事件往往是等待上级政府统筹安排，工作不主动，预防、应对自然灾害以及恢复灾后工作效率低下，在一定程度上放大了自然灾害带来的损失。

自然灾害具有自然和社会双重属性［2］，因此，不仅要从“天灾”角度看待自然灾害，更要重视人为因素对灾害的影响。自然灾害可通过构建针对性强的农村应急管理体系，化被动为主动，积极发挥“人为”作用，努力提高主动应对自然灾害的意识，增强自然灾害应急管理能力，降低自然灾害带来的影响。

3 农村自然灾害应急管理体系的构建——以PPRR模型为框架

危机的产生和消亡是一个过程。斯蒂文·芬克在1986 年提出危机传播的四阶段模型，也被称为“F 模型”，该模型揭示了危机的生命周期，即征兆期、发作期、延续期、痊愈期。罗伯特·希斯提出危机管理的4R 模型，即危机由缩减力、预备力、反应力、恢复力4个阶段组成。经过不断发展，目前应急管理领域具有代表性的理论为PPRR模型，该理论主张在灾害爆发前后从4个方面展开工作，即灾害前的预防 （Prevention）、灾害前的准备 （Preparation）、灾害暴发期的反应 （Re‐sponse） 以及灾害结束期的恢复 （Recovery）。本文以PPRR 模型为理论框架，探讨如何构建综合、高效、全过程的农村自然灾害应急管理体系。

3.1 灾害前的预防（Prevention）

灾害前的预防是应急管理的核心，应急管理最重要的不是危机发生后的干预，而是排除导致危机的各种可能。

3.1.1 因地制宜进行农村自然灾害风险评估

农村地区自然环境复杂，各地经济、文化差异较大，致灾因子和抵御风险的能力也不尽相同。因此，要因地制宜对农村地区进行自然灾害风险评估。通过访谈、问卷调查、系统模拟等，分析致灾因子及其强度、灾害发展趋势、经济规模等，评估地区风险抗逆力。

3.1.2 科学监测和预警自然灾害

发达国家普遍重视自然灾害的监测和预警，凭借先进的科技力量和资金支持，建立一套科学严密的现代应急管理监测和预警系统。监测和预警离不开现代科技手段，随着我国经济水平的提升和科技进步，要加强对农村自然灾害监测和预警系统投入，以便进一步加强物防、技防、人防力量，建立科学的监测和预警机制。

3.2 灾害前的准备（Preparation）

灾害前的准备是应急管理的预控和针对性预防阶段，可以降低自然灾害损失。

3.2.1 保障农村自然灾害应急资源供应

应急资源是应急管理体系的重要支撑，农村地区往往缺少充足的应急资源。首先需保障应急物质，包括抢险救援的装备、救援人员配备、应急交通工具、受灾群众的救灾物质等。其次，可以从人力资源着手，编制应急救灾队伍，引进应急管理人才驻乡进村。

3.2.2 优化农村自然灾害应急预案

根据本地致灾因子、可能发生的灾害程度，制定相应的应急预案。应急预案要充分考虑当地现有的物质资源和人力资源，结合上级部门应急管理体系，同时给予当地行动一定自由决定权。应急预案要明确相关责任主体职责，制定内部指挥与协调计划及外部的沟通联络方案。

3.2.3 提高农民自然灾害防范意识和应急能力

对农民进行自然灾害科普可以减轻农民在自然灾害来临时的恐慌情绪，提高农民的防范意识，可以通过宣传栏、入户发放安全手册、视频推送等简单方便、通俗易懂的方式将相关知识呈现给农民。此外，加强村民应急演练工作，在农闲时定期组织农民进行应急演练，提高自然灾害应急能力。

3.3 自然灾害暴发期的反应（Response）

自然灾害通常来势凶猛，爆发期的反应时间直接关系到灾害的波及范围和损失程度。

3.3.1 加强信息网络建设与管理

利用电视、广播、新媒体等信息平台，要准确公布自然灾害信息，及时更新灾情的最新进展，让公众了解真实信息，建立公众对话机制，避免谣言产生和传播，造成群众恐慌以及对政府的不信任，及时消除民众疑虑，安抚人心。

3.3.2 多元协同的救灾机制

要建立政府主导、社会组织支持、民众参与的多元协同救灾机制。自然灾害的处理往往涉及交通、农业、水利、民政等多个部门，政府要建立多部门合作的应急联动机制，争分夺秒抢救受灾民众，抢修电力、通讯设备，保证食品、饮用水的供应，组织医疗援助等。社会组织在资金募集、社会动员、救援及灾后心理辅导等有着独特优势，是救灾体系中不可忽视的角色。

3.4 自然灾害结束期的恢复（Recovery）

根据PPRR 模型，自然灾害结束后应急管理并未结束，要科学地评估灾害损失并组织灾后恢复工作。

3.4.1 自然灾害损失评估

要科学评估对自然灾害损失，除了人员伤亡情况、农作物受灾程度、农业工具及牲畜受损情况、直接经济损失等，更应该考虑到灾民的心理创伤、当地文化古迹或遗产受损情况等。

3.4.2 灾后补偿与重建

给房屋受损的灾民安置临时住宅和生活食品物品，提供补贴、减免税收、安置就业等，保障灾民基本生活需求。对于灾区贫困人口及弱势群体，要将临时救助与长期救助相结合，同时还要组织队伍开展房屋修建、基础设施的重建工作。