“综治银行”开拓基层治理新天地

秦云龙

基层治理是国家治理的重要方面，也是国家治理体系和治理能力建设的重要内容。当下许多地方在基层治理方面，仍存在着治理观念不新，治理主体不清晰、客体涣散，收效甚微等诸多难题。随着我國社会经济日新月异的变化，基层治理面对着诸多新形势和新挑战。本期，《经济》杂志、经济网记者走进江西省安义县，看该县如何通过“综治银行”来疏通基层治理“经络”，打造出可推广、可复制的高效基层治理体系和模式，推动“地安人义”县域治理品牌的形成。

一座只有30万人口的小县城，其中18万人在全国各地经商，他们牢牢占据着全国建材门窗市场70%的销售份额，这就是江西省南昌市安义县。作为中国铝材之乡、中国门窗之乡，安义县并不生产铝材，却“无中生有”一举成为我国民用铝型材第二大生产基地，创造了市场奇迹。每到逢年过节，散布于全国各地的“建材大军”返乡后，安义这座小县城车水马龙，“有时候银行的现金都不够取”，繁华与富裕可见一斑。但平日里，经商务工人员外出后，安义县又重返宁静，留下来的绝大部分都是老人和儿童，这些人由谁来照料？基层社会治理该如何推进？针对安义县的社会现状，2016年该县创新性地推出了“综治银行”，参考银行的存取模式，实现“德治、法治、自治”联动，推进基层共建共治共享，逐步形成了家庭和美，邻里亲近，乡村和谐，人人为我，我为人人的基层社会治理新格局。5年多的时间，安义县共建成394家“综治银行”，覆盖了该县所有的行政村和45%的自然村。“综治银行”的横空出世与逐渐普及，不仅打通了基层治理的“七经八脉”，也让安义的公众安全感连续9年保持南昌全市第一，这座小县城变得更加安全，社会也更加和谐。

发动群众，走出基层治理新路

“刘小兰和她儿子自愿加入综治夜间巡逻了”，听到这个消息后，安义县新福行政村塘头自然村“综治银行”理事会成员都感到十分欣慰。刘小兰是塘头村的一名农村妇女，能吃苦，能干事。2018年，在当地“综治银行”协调下，村里免费为刘小兰提供30余亩水田供其耕作，此后，她种植的90余亩红薯滞销，“综治银行”理事会成员又第一时间帮助其与食品加工厂进行联系，解决了5万斤红薯的销路。实际上，刘小兰是塘头村的“上访户”，但她每遇到生活中的棘手问题时，总能得到“综治银行”帮助，正是因为“综治银行”的帮助和引导，这才让刘小兰母子打开心结，深受感动，主动做起了巡逻队员。

安义古村群

刘小兰的故事是安义县通过“综治银行”实现基层社会有效治理的一个缩影。让越来越多的群众成为基层治理的主体，大事一起干，小事商量办，事事有人管，事事有人办，借助“综治银行”实现民事民办，民事民决，变“要他做”为“他要做”，群众参与综治的积极性逐步提高，和谐的乡村局面逐步形成。安义既是人口小县，又是创业大县，大部分青壮年都外出创业，留在安义县的空巢老人、留守妇女儿童居多，因此基层社会治理力量相对薄弱。据第七次人口普查数据显示，如今安义县常住人口为25万余人，其中女性人口占比46.19%，14岁以下儿童和60岁以上老人加起来占比近50%。面对这样的现实，如何顺应群众对良好社会治安、对美好幸福生活的追求？

“综治银行”能否落地生根、发挥作用，关键要解决“人和钱”的事。在“人”的方面，综治银行理事会是综治银行的管理机构，理事会能否发挥作用，尤为重要的是能否选出一个“过硬”的理事长。

从2016年起，安义县积极践行发展新时代“枫桥经验”，创新性推出了“综治银行”基层治理模式，逐步探索出一条“发动群众、依靠群众”，进而加强基层社会治理的新路子。据安义县委政法委二级主任科员张可钱介绍，一方面为了顺应安义基层治理新形势，另一方面为了策应当年在南昌召开的全国社会治安综合治理创新工作会议，安义县参照银行存取款模式，于2016年起开始创建“综治银行”，并逐步在全县推广。“综治银行”以自然村为单位，每家都开设综治银行账户，然后根据村民在法治、德治、自治方面的情况表现，进行加分减分。“一分相当于一块钱，积分可以兑换米面油、洗衣粉、洗衣液、卫生纸等生活用品，以此激励人民群众自觉参与到基层社会治理当中来。”

实际上，以微不足道的积分奖励能否撬动基层治理大局面，也有人存在疑问。但张可钱表示，村看村，户看户，群众看干部，老百姓非常淳朴，看中的不是钱，更多的则是荣誉，他的积分多，我的积分少，面子上过不去。“比如说农村人居环境整治，我们每个月都会评选清洁户，每家每户不打招呼去看，干净的大张旗鼓表彰，发荣誉证书，加十分，他不搞干净也不好意思。”通过最美村民评选等活动，以及物质奖励、精神奖励来调动群众参与社会治理的积极性，安义县以“综治银行”为抓手，逐步把群众发动、组织起来，形成了良好基层治理氛围。

“综治银行”能否落地生根、发挥作用，关键要解决“人和钱”的事。在“人”的方面，综治银行理事会是综治银行的管理机构，理事会能否发挥作用，尤为重要的是能否选出一个“过硬”的理事长。张可钱介绍，一个好的理事长不但要能吃得亏、吃得苦、吃得气，还得能吃得开，“做综治银行理事长，多数时候是讲奉献、做公益的，不计报酬，要能吃得了亏;很多事情都要带头走到前面，实干苦干，得能吃苦;村庄那么大，有80%的村民点赞就是顶呱呱的理事长，但做再多的事，总有村民冷言冷语，因此得能吃得了气;除此之外，还得有威信、有号召力，公平公正，一呼百应，这样才能吃得开，唯有如此，理事会才能真正发挥作用。”在“钱”的方面，为了确保“综治银行”不断电，能够运行下去，每个“综治银行”成立之初就开始设立“综治基金”，通过“镇村投入一点、社会赞助一点、村民捐献一点”的办法筹集，用于保障积分兑换奖励、村庄安防建设等。每个“综治银行”成立，县里都会给予不少于1万元的启动资金，安装3个以上的高清探头。由于“综治银行”效果好，逢年过节外出务工创业返乡的村民有感村内的可喜变化，也都非常乐于参加捐资活动并慷慨解囊。

用活“五治”，以小安成就大安

在安义县鼎湖镇洲尾村《经济》杂志、经济网记者看到，一座矗立于稻田旁的崭新二层小楼就是该村“综治银行”所在地，银行内设有活动中心、监控室等，这里也是该村法律课堂、道德讲堂、文化课堂和颐养中心的承载地。据鼎湖镇综治办主任李泽宇介绍，位于安义县龙安大道、354国道、安石公路交叉三角地带的洲尾村，长期以来人口构成、社会治安情况相对比较复杂，是鼎湖镇的治安乱点。为了建设美丽乡村，改变洲尾村的治安状况，2019年通过乡贤捐资、政府补贴等方式，村里筹资160多万建起了“综治银行”。“刚开始的时候，村民们并不太理解‘综治银行有什么作用，有的还认为是针对他们的。在一次次积分兑换中，村民获得了物质精神奖励，村容村貌，治安环境，村庄风气等逐渐发生了变化。”

正是在“综治银行”的推动下，洲尾村从一个矛盾纠纷多发、治安混乱的村庄，逐步变成了如今干净整洁、和谐美丽、平安法治的村庄。在整个安义县，“综治银行”堪称是基层社会治理的中枢机构，也可以说是美丽乡村建设的“推动机”。那么日常支撑这一机构运转的理念是什么？又是什么样的运作体系让“综治银行”发挥出了神奇的作用？《经济》杂志、经济网记者在洲尾村“综治银行”外墙上看到醒目的20个大字：“政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑”。张可钱表示，这20个字正是支撑“综治银行”运转的理论基石，也是行动内容和目标，更是安义县实现基层治理方式现代化的五大抓手。

据张可钱介绍，建设“综治银行”首先党政搭台，让政治引领，要把我国的制度优势转化为治理优势。其次，要用法制来保障，让基层每个人遇事找法、解决问题用法、自觉遵法守法学法用法。“截至目前，只有30多万人的安义县，已經培训出了24000多名法律明白人。”与此同时，为了确保法制保障落实到位，安义县公检法司的法律服务者还会定期下乡，他们主要的工作有两种，第一，对法律明白人进行培训，为群众提供法律咨询;第二，针对基层矛盾突出、问题明显的地方，开展以案释法，集中调处一些日常性纠纷，把矛盾化解在当地。在洲尾村“综治银行”内，《经济》杂志、经济网记者看到一台“法律明白人自助终端”，通过这个终端显示屏幕，村民不仅可以查找、检索法律相关知识，还可以直接连线律师，及时得到专业的帮助。

为了“以德润法”，从源头上化解纠纷，和谐邻里关系，安义县还制定了乡风文明指导标准，每个村都有村规民约，很多村民都有家规家训，怎么做清清楚楚。在洲尾村的“乡风文明指导标准”上《经济》杂志、经济网记者看到，包括婚事新办、丧事简办、礼金规范、移风易俗等方面共有16条事无巨细的规定，如“婚礼提倡1天之内办结，迎亲车队不得超过8辆”“红白喜事随礼提倡不收不送非亲人员礼金。直系和三代以内亲属礼金不超过500元，邻里乡亲控制在100元以内”等。

做好基层治理，群众积极参与尤为重要，通过“综治银行”推出的一系列切实举措，群众自治的良好局面已基本形成。“如今安义各个村镇的村民，已不是政府要求他们做什么，而是转变为他们要做什么。”张可钱说。除此之外，通过安装智慧监控系统，让现代科技手段辅助社会治理也取得了显著成效，在其威慑下，骗人的、卖狗皮膏药的都已不敢进村入户。小河有水大河满，以小安成就大安，通过把“五治”用活，安义县各个村庄在“综治银行”的推动下变得更加平安和谐。

日常工作中，为了确保“综治银行”正常运转，安义县推出了“综治银行”“1234”运作体系。一是瞄准“1个目标”，即持续提升基层治理体系和治理能力现代化水平，增强群众的获得感、幸福感和安全感。二是提供“两个支撑”，成立综治银行理事会，负责日常管理运行;设立综治基金，用于积分兑换等公益事业，彻底解决人和钱的问题。三是确保德治、法制、自治“三治联动”，根据村民在这三个方面的表现，积分有加有减，双向激励，充分调动群众的积极性。四是做好日登分、月公示、季兑换、年表彰“四个运用”，每天都会对村民在“三治”方面的表现进行计分登记;每个月都会把积分汇总公布，并发微信群;每个季度都会举办积分兑换活动;每年都要进行一次表彰奖励，并把账务收支等公开，做到公开透明。

“银行”存幸福，综治保平安

“制订家规家训并遵守、参与见义勇为、制止违法犯罪、提供破案线索等加20分;帮助他人完成微心愿、好人好事、邻里互助等加10分;参与非法宗教、封建迷信、传销、黄赌毒、打架斗殴等活动，则会被扣20分;参加邪教组织和活动，参加大规模群体非正常访事件等则会被记零分……”正是“综治银行评分细则”上这一条条清楚在列的加分、扣分考核项目，以及各村理事会以“综治银行”为抓手久久为功推进工作，安义县的各个村庄正在悄然发生着变化。

石鼻镇潘家村大房自然村是一个典型的空心村，共有836名村民，但留在村里的仅仅只有167人，大部分都在外务工。为了做好基层治理工作，2017年大房村正式成立了“综治银行”，随后在综治银行理事会的牵头带动下，组建了村民理事会、红白喜事理事会、禁赌会和老年协会等自治组织。而这些自治组织的目标就是从源头上防范农村常见的如彩礼、宅基地、红白喜事等“六大”矛盾纠纷。据潘家村治保主任潘先想介绍，为了预防彩礼纠纷，综治银行理事会制定了婚姻彩礼统一规范，提倡彩礼一般不超10万元，要求婚约双方签订《婚约彩礼协议》，明确发生各类纠纷后彩礼返还的比例。为了预防红白喜事攀比纠纷，综治银行理事会规定酒席不超20桌，单桌菜金不超500元，村民送礼一般60元，老人做寿不回礼，将回礼钱捐给村“综治银行”办公益事业，遏制了大操大办、人情攀比等陈规陋习。

大房村“综治银行”成立4年多来，取得了实实在在、看得见的成效，也逐步得到了全体村民的支持认可。潘先想表示，“综治银行”成立后，大房村明显有了四种变化：第一，通过安装摄像头，定期巡逻，曾经小偷小摸的现象再也没有了，村里再也没发过案，治安变得更好。第二，邻里和善，守望相助的故事时常发生。“村里的老人每天9点都会到老年协会集中，我婶80多岁，有次一天都没有来，理事长上门发现她重病在床，立即送医院治疗。”此外，村里的矛盾纠纷也少了，再也没有人参加赌博和邪教，村里的风气变得更好。第三，每家每户房前屋后干干净净，屋内一尘不染，整个村庄亮亮堂堂，村里的环境卫生变得更好。第四，自觉移风易俗，村里还建了腰鼓队，文化生活更加丰富，村民的道德素质和法律素质明显提高。

和大房村一样，万埠镇罗山村兴福自然村的“综治银行”同样成立于2017年，该村综治银行理事长陈大勇告诉《经济》杂志、经济网记者，自“综治银行”创建以来，马路边上经常可以看到村民自发清理垃圾，子女在外面的老人也经常有邻居主动前去照顾，偶尔有村民发生纠纷、口角争吵大家都会主动上前调解。“原来如果村里有人遇到紧急困难的事，比如晚上生病要住院，以前是一件很麻烦的事。现在不一样了，有了‘综治银行，有什么事大家都会互帮互助、共同解决。”

如今兴福自然村道路干净，村容村貌也有了“精气神”，这里发生的巨大变化，让许多在外创业返乡人员颇为感慨。陈大勇介绍，一些在外创业人员看到村里的变化后，也都主动积极地投身到乡村建设中，“发现‘综治银行给村里带来了实实在在的好处，许多创业人士也都愿意贡献自己的一份力量。我们每年都会在过年的时候发起资金募捐活动，补充综治银行基金，去年总共筹集了两万多元。”

为了鼓励各“综治银行”理事会更好地发挥基层社会治理“引擎”作用，安义县也对工作做得好的“综治银行”理事会进行现金奖励，一等奖为3000元、二等奖2500元、三等奖2000元，其中理事长、登分员分别奖励所获奖金的25%，剩余50%的所获奖金平均奖励理事会其他成员，这一举措使得各个村的“綜治银行”理事会运转更加高效、有力。

安义县推行“综治银行”5年多来，各个设立“综治银行”的自然村，实现了治安零发案、群众零上访、矛盾零上交和村容村貌变靓、房前屋后变净、村民心情变好的巨大变化，村民高度称赞“综治银行”，称其“存进的是互助协作精神，取出的是平安和谐氛围”，确实为群众办了实事、办了好事。在“综治银行”的推动下，安义县不仅实现“积小安为大安”工作目标，同时基层治理能力和治理体系现代化水平进一步提高。在南昌市的6个区、3个县中，安义县的公众安全感连续9年保持全市第一;截至去年，安义县连续13年被评为全省“平安县”，连续5年被评为全省信访“三无县”，连续6年被评为全市综治工作先进县。此外，安义县还分别于2018年和2020年荣获了“全国社会治理创新优秀县”和全国信访“三无县”等荣誉。

转变模式，锻造基层治理“金钥匙”

“主任，麻烦把你们的综治银行方案，以及一些表格和开展的图片发我们学习一下。”11月1日上午，云南昭通市镇雄县政法委陈守兵给张可钱发来一条微信，收到资料后，陈守兵连声表示感谢。据张可钱介绍，时至今日，已有来自上海、江苏、广东等地的考察团先后来到安义县学习“综治银行”经验和做法。参照安义县“综治银行”模式，近年来江西省内各种基层治理银行也开始出现，例如赣州市大余县推出了不存钱、不存物，专门储存公益服务时间的“时间银行”，这一做法刚刚入选第三批全国乡村治理典型案例;新余市渝水区推出了“道德积分银行”，提升德治水平，增强治理质效。而张可钱希望把安义县“综治银行”作为推进市域社会治理现代化试点的江西特色项目，在全省甚至是全国推广，以此作为打通基层社会治理“难点、痛点”的“金钥匙”。

华中科技大学副校长、教授许晓东认为，当前基层治理面临着主要的难题是治理主体“碎片化”、治理客体“原子化”、治理效果“内卷化”。实际上，安义县推出的基层治理“综治银行”模式，从根本上解决了基层治理主体职能分散，权责不清，无法形成治理合力的问题，同时也增强了村集体对群众的组织能力，村庄共同体被进一步强化，基层治理不再“空转”，变得更接地气，更有效果。

从根本上来说，“综治银行”构建起了人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体，推动着基层社会治理在四个方面发生着转变。首先，实现了基层治理由“为民作主”向“由民作主”转变。“综治银行”通过物质奖励、精神鼓舞等手段，推动“自治、法治、德治”融合，促进了群众间的互助协作，实现村事民管、村事民议、村事民办。其次，实现了公众参与由“被动应对”向“主动有为”转变。通过发动引导村民参与情报信息收集、化解制止不稳定因素的积极作用，有效提升预警预测预防能力。仅2019年，全县村民、平安志愿者等举报违法犯罪线索66起，协助抓获违法犯罪嫌疑人39人，制止违法犯罪行为43起，劝阻打架175起，调解矛盾纠纷1167起。再次，实现了人民群众由“事后找法”向“事前询法”的转变。针对村民的法律需求，积极推进农村“法律明白人”培养工程，组织法律服务者有针对性地开展以案释法、以案说法、以案普法，使办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法成为群众的常态。最后，实现了治安巡逻由“专职巡防”向“群众联防”转变。村民常态治安巡逻已成为每晚安义大街小巷、村头巷尾的一道风景线，既有效挤压犯罪空间，又提升了群众安全感，化解了“警力不足”的问题。据统计，安义县治安巡逻平均每月发现上报隐患300余起，制止冲突70余起。

安义古村花海

在“综治银行”的基础上，为了进一步将基层治理范围扩大，再次提升治理水平，改善治理效果，2020年，安义县又一次创造性地将民主协商理念导入基层社会治理，搭建起了“民议民决民办、共建共治共享”的基层社会治理协商议事平台“有事来说”。据张可钱介绍，截至目前，“有事来说”平台已开展协商活动971次，解决群众操心事、烦心事、揪心事843件，办成了诸如长埠镇下桥村荒山荒地流转、青湖卫生院建设、城中村居民自建房安装天然气、毛某拆迁信访积案等一大批干部群众久盼无着落的民生实事、惠民好事，说事办结率达95%以上，取得了党政支持、群众认可、多方共赢的良好效果。通过“有事来说”基层民主协商平台，安义县基层治理实现了末梢矛盾化解向前端预防治理延伸，基层许多社会治理难事、发展建设要事、重大民生实事，找到了新的突破口。

如今，安义县的基层治理已拥有了两大行之有效的法宝武器，基层自我治理和民主协商相得益彰，在“综治银行”和“有事来说”平台的支撑下，安义县的基层治理模式已由原来的“一元化封闭式”行政治理向“多元化开放式”协商治理转变，一村一镇“条块分割、体内循环”的传统治理向“乡镇吹哨、部门报到”的现代化治理转变，基层治理能力和治理水平进一步大幅提升。