基层治理是国家治理的基石

李健

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，是相辅相成的有机整体。有了好的国家治理体系，才能够提高治理能力;提高了治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。亦正因如此，党的十九届五中全会将国家治理效能做了新提升，列为“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标之一。

治理体系和治理能力是制度及制度执行能力的集中体现

2013年11月，党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。在我国，国家治理体系就是人民群众在中国共产党领导下管理国家的制度体系，包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域、各方面的体制机制，以及相关的法律制度安排，这一整套国家制度是紧密相连、相互协调的。

国家治理能力就是治理主体运用国家制度管理社会事务的能力，贯穿于改革、发展、稳定，内政、外交、国防以及治党、治国、治军等各领域、各方面、各环节。具体的形式既包括宪法、法律、法规、规章和规范性文件，也包括党中央一系列大政方针和战略决策，包括党内法规、政策文件、决定等。它们在治国理政中起着定海神针的作用，并且始终在丰富、完善和发展。正是由于这些法律规范和具有法律意义的文件是具体而明确的，国家治理体系和国家治理能力才是看得见、摸得着的。

党的十八大以来，中央文献在国家治理体系和治理能力方面有许多表述。十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化建设的目标;十八届四中全会对坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治国家，做出了全方位的制度安排，并且提出全面推进依法治国落脚点就是促进国家治理体系和治理能力现代化建设。因此，建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家，其实就是实现国家治理体系和治理能力现代化的最重要途径。党的十九大报告指出，中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，全社会发展活力和创新活力明显增强。2019年10月，十九届四中全会专门对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题作出决定，提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，并提出了三个时间节点：到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效（这一目标已经实现）;到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。2020年10月，十九届五中全会决定指出，“十四五”时期国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高。展望2035年远景目标提出了基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。为了实现国家治理体系和治理能力现代化，努力建成法治国家、法治政府、法治社会，2020年12月中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025）》，2021年1月中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025）》，2021年8月中共中央国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2020-2025）》，这三个重要文件是进一步规划指导法治国家、法治政府、法治社会建设的纲领性文件。

从十八届三中全会开始提出，到十九届四中全会、五中全会，党中央的各项报告、决定都紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化这一主题展开，并以此作为落脚点，可以说是一环扣一环。

如前所述，国家治理体系是一整套的国家制度，而这一整套的国家制度是以法律规范的形式呈现的，法律规范的权威和生命力在于通过有效实施而发挥其应有作用，因此需要一整套法治体系作为支撑。从这个意义上讲，实现国家治理体系和治理能力现代化的过程，就是建设中国特色社会主义法治体系、建设中国特色社会主义法治国家的过程。这就要求我们必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，要加强系统治理、依法治理、綜合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，让各项具体的国家制度和国家治理体系落地生根、开花结果，真正贯彻落实到基层工作的各个方面。

基层治理是国家治理的基石和重心

社会治理和基层治理是与国家治理密切相关的两个概念。国家治理包括方方面面，社会治理就是其中一个需要不断加强和创新的重要方面，包括民生保障和社会建设等。我们要努力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理格局。而加强社会治理制度建设，则要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

在整个国家治理体系中，基层治理是最基础的部分，同时也是社会治理的重心所在。可以说基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会上作《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的报告，首次阐明了基层治理的概念，并强调要推进基层治理法治化。报告指出：全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层;要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力;要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。

基层治理能力建设主要包括三个方面：一是提升基层政权建设水平，提升运用法治思维和法治方式为民服务的能力，使基层各项工作都在法治軌道上运行。二是统筹推进乡镇、街道和城乡社区治理，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，完善群众参与社区治理的制度化渠道，加强基层群众自治组织规范化建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，使党和国家的大政方针以及各项制度和政策都能贯彻落实到基层。三是加强党的基层组织建设，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，要担负起教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用。

夯实国家治理根基，就需要加强基层治理体系和治理能力现代化建设。为此，中共中央、国务院于2021年4月28日印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），围绕如何加强基层治理、提升基层治理能力，如何统筹推进乡镇、街道和城乡社区治理，提出了进一步明确而具体的要求。《意见》指出：力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治法治德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建开放共享的基层管理服务平台;党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。

围绕这一主要目标，《意见》从加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制，从构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制，以及从加强基层政权治理能力建设三个方面提出了明确要求;其中对加强基层政权治理能力建设又提出了五个方面的具体要求，包括增强乡镇（街道）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力以及平安建设能力。同时，围绕健全基层群众自治制度，对加强村（居）委会规范化建设、健全村（居）民自治机制、增强村（社区）组织动员能力和优化村（社区）服务格局提出了更高要求。

需要指出的是，提升基层治理能力，就要在工作实践中不断创新工作方法，形成符合基层工作实际和本地区发展客观情况的模式。有些好的工作经验和模式经过不断的实践和总结，经过时间的检验，便可以在当地复制推广，再经过进一步实践经验的总结和提炼，便可以上升至制度规范层面。如此反复探索、实践，必将不断为推进国家治理体系和治理能力现代化这一伟大实践注入新的动能。