打造全方位数字经济治理体系

李勇坚

数字经济总量持续增加，成为经济增长动力之源。因为数字经济的渗透与影响越来越大，其治理问题得到了党和国家的高度重视。

数字经济的治理，涉及物理空间与赛博空间，其复杂程度远远超过现有治理体系的能力。而以移动互联网、大数据、人工智能、物联网、区块链为代表的新一代信息技术向社会经济生活领域的持续渗透，给现有的数字经济治理体系和治理能力带来了前所未有的挑战。这需要我们全方位强化数字经济治理体系，从而推动数字经济健康有序发展。

平台扩张带来治理难题

平台的快速成长已成为数字经济领域最重要的现象。根据中国信息通信研究院监测，截至2020年底，我国价值超10亿美元的数字平台企业达197家，比2015年新增了133家，平均每年新增26家。从市值来看，我国大型数字平台总价值达到3.1万亿美元，占全球的24.8%，居全球第二位。

平台治理问题非常复杂。平台容易产生市场集中，或者垄断现象。从更广阔的视野看，互联网空间的跨越时空特性，使数字经济的全球竞争正在演变为平台之间的竞争，这要求对平台的监管在国际竞争力、创新、维持竞争、效率、消费者权益保护等诸多目标之间平衡。

具体而言，平台带来了以下治理挑战：

一是排斥竞争。很多平台拥有巨大的流量资源和数据资源优势，他们通常会利用这些优势，对竞争对手进行打压，阻碍潜在的市场进入者，排斥市场竞争，从而损害社会福利。

二是数字扭曲。平台巨大的市场力量会扭曲数字市场的正常发展，包括导致质量下降、增加第三方成本、负面创新。

三是扼杀创新创业。对于很多具有創新潜质的初创企业，平台在流量、数据等方面进行打压，或对其进行“杀手并购”（即平台收购一家初创企业之后，将其业务进行扼杀），使竞争被扼杀在萌芽之中。

四是影响和控制消费者行为。平台可以通过影响消费者行为，强化其垄断能力。更为严重的是，平台还可以利用大数据、算法等，设计出具有成瘾性的产品，使消费者上瘾而一直使用平台，增加平台的吸引力。市场垄断和成瘾技术的结合，可能对消费者福利带来极大的损害。

五是以平台为特征的数字经济快速发展，可能对就业、信息传播、社会行为规范等带来影响。数字经济带来网络空间的扩张，在这个过程中产生了大量的失范行为，如网络暴力、网络色情、网络诈骗等，给治理体系带来挑战。

数据治理问题随之而来。平台以数据为驱动的业务模式，决定了平台企业收集了大量数据，利用现代信息技术，对用户的行为进行跟踪，实现从“数据挖掘”过渡到“现实挖掘”，从而渗透到日常经验、交流甚至思想中。这些是消费者隐私保护的巨大隐患。

从具体表现来看，平台数据治理主要存在以下几个方面的问题：

一是数据收集隐蔽化与过度化。平台以各种隐蔽的手段，大量收集消费者、平台内经营者等相关各方面的数据。二是平台将数据产权化和资源化。平台将其收集的各种数据，视为自己的私产。关于数据产权，目前没有明确的法律规定。但在实践中，数字平台都将数据视为企业的资产，不与其他企业共享。三是数据利用的不透明和黑箱化。平台对数据的利用规则以及方向并不公开，而是将整个数据的利用过程黑箱化。四是数据安全问题日益严重，给治理带来了挑战。

数字经济治理实践

面对数字经济带来的大量治理问题，党和国家采取了一系列对策，对这些问题进行深入治理。

一是建立了数字经济治理的法律政策体系。在法律层面，先后出台了《网络安全法》《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律，形成了对数字经济发展的顶层设计。

二是强化数据治理。2019年开始，全面启动App违法违规收集使用个人信息专项治理，并出台了《App违法违规收集使用个人信息行为认定方法》，分批次对数百款App违法违规收集使用个人信息情况进行了通报，并要求其限期整改。进入2021年之后，对数据治理问题更为重视。先后出台了《数字安全法》《个人信息保护法》两部对数据治理具有重要意义的法律。在执行层面，颁布了《常见类型移动互联网应用程序必要个人信息范围规定》，明确了地图导航、即时通信、网络购物等39类常见类型App的必要个人信息范围，并且明确运营者不得因用户不同意提供非必要个人信息而拒绝用户使用App基本功能服务。为了巩固治理成果，工信部持续加大对App侵害用户权益的整治力度，先后三次组织对重点问题开展“回头看”。在数据安全方面，先后对滴滴、满帮货运等启动了数据安全调查。

加大了对数据垄断问题的治理力度。2021年2月7日，国务院反垄断委员会发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》，该指南是全球第一个系统性对平台垄断问题进行规定的法规，对数据垄断问题有着直接的规定。在2021年8月20日通过的《中华人民共和国个人信息保护法》中，对个人数据收集与处理、“大数据杀熟”等问题有着明确规定，从而建立了中国特色的数据垄断规制体系。

三是大力推动对平台垄断问题的治理。自2019年12月份召开的几场重要会议提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”以来，我国在对平台反垄断监管方面持续发力，举措不断：今年2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布，对涉及平台经济领域的“二选一”“大数据杀熟”“搭售行为”等问题作出了较为细化的规定;3月15日，中央财经委第九次会议指出我国平台经济发展正处在关键时期，“要提升监管能力和水平，优化监管框架，实现事前事中事后全链条监管，充实反垄断监管力量，增强监管权威性”;8月17日，市场监管总局就《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》征求意见，这意味着一些网络不正当竞争行为将面临更严格、更细致的监管;8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，对强化反垄断工作指明了方向、明确了任务、提出了要求。2021年10月18日，在中共中央政治局第三十四次集体学习时，习近平总书记强调指出：要纠正和规范发展过程中损害群众利益、妨碍公平竞争的行为和做法，防止平台垄断和资本无序扩张，依法查处垄断和不正当竞争行为。

数据治理的首要问题是明确平台数据的权利体系，明确用户在平台上的行动轨迹所形成的数据所有权问题。既要避免平台将数据产权化，作为平台的私有财产，为了鼓励产业发展，也应承认数据收集者、控制者对数据的利用、开发等享有适度的权利。

在这个背景下，执法力度不断加大，4月10日，市场监管总局依法对阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚;7月10日，市场监管总局称，决定依法禁止虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并;7月24日，市场监管总局表示，依法对腾讯控股有限公司作出责令解除网络音乐独家版权等处罚。此外，监管部门顶格处罚了45起平台企业未依法申报案件并向社会公布。10月8日，国家市场监管总局公告称，对美团在中国境内餐饮外卖市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚。

四是大力推动平台互联互通。2021年9月，工信部要求各个平台之间互联互通，要求各大平台企业按照整改要求，务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题分步骤分阶段解决，以实现互联网平台之间的互联互通。

完善数字经济治理体系

一是要推动数字经济统一治理机构的建立。

数字经济治理涉及多方面的政府主体，其核心是对相关法律法规及执法机构等进行整合。对数字经济的治理，涉及的法律法规大体可分为两个部分，一部分是与竞争秩序及交易规范相关的，包括《反垄断法》《电子商务法》《反不正当竞争法》等，这部分法律主要涉及平台之间的竞争、平台与平台内经营者的关系等。另一部分与消费者福利相关，尤其是消费者隐私保护。在数字经济消费者权益保护，尤其是隐私保护中，通常会涉及一个特殊的问题，即隐私保护与垄断之间关联的问题。这是数字经济竞争规制的一个独特之处。因为相当一部分数字平台的竞争优势是建立在数据优势基础上，数据与消费者隐私密切相关。这些法律涉及《数据安全法》《个人隐私保护法》《民法典》《网络安全法》等。在实际执法过程中，数字经济监管问题由于涉及的法律比较多，往往涉及多个不同的执法部门，这些执法部门在执法目标、手段、方式等均有一些差异，这些差异使数字经济监管执法方面难以做到迅速而及时，标准也难以统一。因此，有必要对涉及数字平台监管的相关法律法规及政策等进行整合。

二是重视平台的“自治”及社会各界共同参与的协同治理机制。

平台是数字经济治理的重要对象，平臺处于数字经济的核心，平台有技术能力、有数据优势、有用户数量优势，在数字经济治理方面具有独特优势。而且，平台本身处于“看门人”的地位。随着平台的扩大，平台事实上承担着规则制订、信息过滤、交易监管、纠纷处理等看门人的作用。而且，由于平台市场的集中，很多平台事实上成为用户信息的主要来源。在政策方面，明确平台在数字经济治理中的作用，明确其权利、义务和责任。重点对平台关于赛博空间的规则制订原则、内容框架、实施机制等进行规定。同时，对这些规则的效力及实施过程进行必要的监督，一方面要确保平台利用这些规则有效地参与到数字经济的治理过程之中，发挥其优势;另一方面需要就平台参与数字经济治理进行必要的监管。

在这方面，可推动平台中立制度试点。平台中立制度就是要求一个平台平等对待使用其基础架构的所有商业活动，不能对平台内的经营者采取歧视性政策。本质上是将数字平台视为一种核心基础设施，其在理论上和实践中仍有一些问题需要深入探讨，不能直接盲目推动。

三是明确数据权利体系，建立数据共享规则，推动数据治理。

数据治理的首要问题是明确平台数据的权利体系，明确用户在平台上的行动轨迹所形成的数据所有权问题。我国的《网络安全法》倾向于用户对数据拥有控制权。然而，问题的关键是，即使明确用户对数据的控制权，如果产权规定不明确，很容易导致平台将数据作为其私产。既要避免平台将数据产权化，作为平台的私有财产，同时为了鼓励产业发展，也应承认数据收集者、控制者对数据的利用、开发等享有适度的权利。

从监管的视角来看，打破数据垄断最有力的方式是数据共享。数据共享具体有两种方式，一种是基于消费者的数据共享。另一种是基于生产者的数据共享。

破除数据垄断，首要的是建立数据公平使用机制，实施数据共享，打破数据壁垒。数据共享的核心是要建立公益性的、共享的数据交换机制。在数据壁垒还没有形成之前，必须抓紧时间建立。如果数字平台的相关利益集团一旦形成，再建立就很困难，改革的阻碍将更大。因此，我国应抓紧当前的时间窗口，加快建立数据保护与数据共享机制。