党内法规与国家法律衔接协调的内在机理与现实路径

陈红梅，李 娟

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

在社会系统中，社会功能的自主化、专业化和自律化使得社会子系统实现了自我创生。在自我创生过程中，“运作上的封闭”实现了系统的自主性，而系统的不自足性又刺激了“认知上的开放”，由此实现了系统的“运作自成一体”。作为社会系统的组成部分，法律系统与政治系统是一个不断演化的社会子系统，二者在“认知开放”的基础上发生结构耦合、相互激扰。党内法规作为中国共产党的政党规范，属于政治系统，但又通过党政联合发文等混合型党规的形式介入国家法律系统，由此既激扰了法律系统又受到来自法律系统的信息反馈，实现了党规系统的“运作封闭”与“认知开放”，从而使得党规系统与国法系统存在一定程度的耦合现象。当然，党规国法之间的耦合还不够充分，需要进一步强化。据此，本文基于习近平法治思想中对法治依托作用的重要阐述，在明确党规国法衔接协调的理论前提下，针对党规国法衔接不足的现状，以党内法治为视角结合党规具体机制加以分析，以期为党内法规和国家法律的妥适衔接提供一种新思路。

一、结构耦合：党内法规与国家法律衔接协调的机理

在功能分化的背景下，社会系统运作上的封闭性与认知上的开放性使得社会系统内部实现了“运作自成一体”，这既有利于实现社会子系统的“自主性”又能够克服其“不自足”问题，从而激发系统间信息的激扰与耦合。就政治与法律的社会子系统而言，党规国法间的激扰与耦合主要体现在：党内法规作为政党规范，一方面属于政治系统范畴，另一方面又以党政联合发文的形式介入到法律系统之中，受到来自法律系统的激扰和反馈。国家法律在面临党内法规越位激扰的风险时，通过备案审查联动机制激发对党内法规的清理和修改。由此可见，党内法规与国家法律的结构耦合是法治中国建设的必然，二者以党章宪法为耦合机制实现系统间的认知开放运作，党政联合发文是二者结构耦合的具体形式，而党员义务权利的规定则是二者结构耦合的实质内核。

(一)结构耦合的前提：系统的自主与不自足

在前现代社会，社会系统间的关系主要表现为两个阶段：第一个阶段是以血缘为基础的奴隶社会。此时社会系统之间没有界限，法律与政治相互融合；第二个阶段是以身份阶层为基础的封建社会。此时的社会分工趋于明晰，法律逐渐与政治相互分离。而在现代社会，法律与政治间的功能分化表现得尤为明显。这是因为法律在作出裁判时易受到来自社会舆论和道德伦理的影响，其所作决策的速度较政治要慢，从而加速了与政治的分离。更为重要的是，法律与政治分离之后能够自主独立运行，“即便是在‘法治国’的形式中，法律系统也可以在缺少主权者的情况下进行运转，它以其他的方式来解消它自己的诸多吊诡”。[1]359总之，在现代社会，社会系统之间的关系由互相融合向功能分化，法律逐渐与政治分离。据此，党规系统与国法系统具有各自的自主性。

尽管社会系统具有自主性，但其本身却是不自足的。为了维持社会子系统的自主性，每个系统均有其特殊的沟通媒介，如“经济系统的货币、知识系统的真理、政治系统的权力、爱情系统的爱与艺术系统的艺术”，[2]144并通过系统内部的二元符码来确保系统的自我创生。这种二元符码是一种对称的价值概念，与系统形式的不对称性共同作用于系统内部，共同保障系统的封闭运作。[1]162如法律系统的“合法/非法”，政治系统的“有权/无权”。此外，由于媒介本身具有二元符码的特征，例如权力媒介只能是有权/无权，货币媒介只能是有支付能力/无支付能力，法律媒介只能是合法/非法。象征性的普通化沟通媒介大大促进了系统的形成，并且承担起不同功能子系统的形成与稳定化运作。[3]179-180系统通过上述符码将外界信息予以转译吸收进系统的封闭运作，就此而言，系统需要通过与外界环境产生激扰，实现“认知上的开放”，具有不自足性。系统“运作上的封闭”与“认知上的开放”决定了“系统是自主的，但不是自足的”。

根据社会系统理论，党规系统与国法系统既是自主的，又是不自足的，从而导致了党规系统与国法系统之间的结构耦合。也就是说，结构耦合是在系统的“自主但不自足”的前提下产生的。结构耦合这一概念最初由智利生物学家马图拉纳提出，根据马图拉纳的研究，生命系统的特征是自我再生产。生命系统的统一性就是生命自身的要素与运作的内部再生产所组成的网络。[4]62-63例如，一个细胞就是一个自创生系统，它在分子层面持续制造出自己的组成部分(蛋白质、核酸、脂质、葡萄糖、新陈代谢所需的物质)，这些组成部分的持续运作构成了细胞内部的生产网络，而这些组成部分本身又是由这个生产网络所生产的，如此构成了一种运作的递归性(Rekursivitaet)，[4]65其产生的结果是自创生系统内部运作的封闭性。诚如托依布纳所言：“信息与干涉是保证运作封闭的社会系统保持认知开放的两个机制”，[5]105而系统与环境的干涉就是结构的耦合。[5]30由此可知，结构耦合是系统与环境的相互影响与渗透，并通过特定的结构耦合机制(如政治与法律之间的宪法、法律与经济之间的财产与契约、政治与经济之间的中央银行等)完成系统间信息的激扰与干涉。当党规作为系统时，国法则充当党规以外的环境不断向党规系统发出反馈信息，如备案审查机制的存在；同样的，当国法作为系统时，党规充当着国法以外的环境持续向国法系统发出激扰信息，如党政联合发文现象，党规国法由此实现系统间的结构耦合运作。

(二)党内法规与国家法律结构耦合的表征

如前所述，系统的自主与不自足导致党规系统与国法系统之间的结构耦合，当然，这种耦合需要特定的媒介实现信息的交流。具体而言，党内法规与国家法律通过党章与宪法的耦合机制实现了系统的“封闭运作与认知开放”，并体现为党政联合发文的形式和党员义务权利的规定。

党内法规与国家法律的耦合机制是党章与宪法。根据社会系统理论，宪法“一方面终结了法律之旧式的、对过去的开放性，并以对未来的开放性取而代之；另一方面，使法律持续变动的程序获得常态化”，[1]404因此成为政治系统与法律系统的结构耦合机制。作为耦合机制的宪法一方面能够维系社会系统的功能分化，另一方面又可以防止社会子系统的过度开放，即具有“控制器”和“开放阀”的双重功能。据此，宪法可以作为法律系统与政治系统的社会子系统即党规国法系统的结构耦合机制。具体体现在：一方面，国法系统通过宪法序言和第四条的必为性规定，发挥了“控制”党规系统对国法系统越位激扰的功能，由此实现了”控制器“的功能；另一方面，国法系统又通过宪法不断向党规系统进行价值辐射，如作为党内法规系统的根本性规定，党章的体系架构基本借鉴了国家法律系统中宪法的大体框架，由此实现了“开放阀”的功能。就此而言，作为耦合机制的宪法既能够赋予党规之治正当性，又能够为党规权力提供合理性依据。与此同时，立足于中国特色社会主义实践，从党规系统出发，党章也是党规系统与国法系统的结构耦合机制。党规系统作为政治系统的子系统，通过权力这一媒介与外界保持沟通，并且通过该媒介使得系统得以持续运作。而作为党规的根本性规定，一切党内法规不得与党章相抵触。党章的根本性地位决定了党规系统的“运作封闭”，即通过“合规/不合规”的符码对外界信息进行筛选，以实现系统运作的持续性。同时党规系统又通过党章与国法系统建立“认知开放”的联系，如党章序言中“党必须在宪法和法律范围内活动”的规定实际上是党规系统对国法系统执政合法性边界的积极回应。总之，以党章宪法为媒介的结构耦合机制，既有利于加强党规国法之间的互联互通，又能为党规系统“组织化决断”提供正当性基础，最关键的是能够确保国家法律的权威性。

党内法规与国家法律结构耦合的具体形式是党政联合发文。党政联合发文是指由中国共产党及其机关部门联合国家行政机关或行政部门对外共同发布文件的一类现象。(1)从现有党政联合发文现象来看，联合发文的情形主要分为：中共中央联合国务院；中共中央办公厅联合国务院办公厅；中共中央部门联合国务院部门；地方党委联合地方政府、地方党委办公厅联合地方政府办公厅、地方党委部门联合地方政府部门。值得指出的是，党政联合发文在性质上属于党内法规，但发文采取国家法律的形式，从而导致党规国法之间的耦合。目前党政联合发文最直接、最权威的根据是2012年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)，该《条例》本身就是党政联合发文的形式。该《条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”如针对公车私用的情况，党中央和国务院齐头并进、联合发力，在8个月内连续联合发布3个法律文件，出重拳开启新一轮公车改革。[6]342013年联合颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》就公务用车作了专门规定，2014年联合颁布的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》进一步明确了公务用车的管理、保障制度及主要任务等，这些联合发文是党内法规与国家法律衔接协调的重要实践，对于严格规范公务用车起到了显著的效果。自党的十八大以来，党政联合发文已成为党政融合时代治国理政的重要工具。[7]77

党内法规与国家法律结构耦合的实质内核是党员义务权利的规定。这主要表现为两点：一是党员义务的双重标准。党员一方面作为公民参与社会活动，需要遵守宪法法律的规定，另一方面应该承担更加严格的党内义务。比如《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》中的相关规定都涉及了对党员道德和思想的规训，(2)如《中国共产党纪律处分条例》第135条对党员“与他人发生不正当性关系”的规定。而国家法律并不涉及纯道德领域。这种党规国法规制范围即义务承担上的区别可以借用富勒关于“愿望的道德”和“义务的道德”的阐释得到进一步说明。“愿望的道德”指的是善的生活的道德、卓越的道德以及充分实现人之力量的道德；义务的道德则指的是使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点，那么义务的道德则是从最低点出发。[8]5-8根据富勒关于两种道德的阐述，国家法律对于普通公民的约束具体指向一种“义务的道德”，而党内法规对于党员思想作风、道德的规训则可以视为一种“愿望的道德”，二者共同作用于法治社会的建设。二是党员权利的不断完善。作为党的总章程和总规定，党章明确了党员的权利，并经历了由确立到取消再到确立最后不断完善的过程。 党的七大、八大对党员的权利做了专章规定，但由于受到文化大革命的影响，党的九大、十大、十一大取消了党员权利的规定，到了十二大予以恢复和完善。1994年通过的《中国共产党党员权利保障条例》就党员的权利做了专门规定，1997年党的十五大修改通过的《中国共产党章程》第四条也明确规定了党员的八项权利。那么如何将党规中有关党员义务权利的规定上升为国法，从而实现党规与国法的结构耦合？对此，党规系统通过“合规/违规”的二元符码进行自我指涉，并据此判断党员的某种行为符合或不符合党规系统的规定，进而给予肯定或者否定评价；而国法系统面对来自党规系统“党规严于国法”的激扰信息时，试图用“合法/不合法”的符码对此信息进行筛选，进而达到维持自身系统的封闭性。反过来理解，党规系统的自我指涉必须经过国法系统不合法的确认才能否定此规定的存在，如国法系统既不能确认党员参与封建迷信活动行为的合法性，也不能否定公民的宗教信仰自由，所以国法系统不能对党规系统中有关禁止党员参与封建迷信活动的规定予以否定性评价。简而言之，国法系统通过“合法/非法”的二元符码对来自党规系统的信息进行筛选，如对党员义务权利的规定，只要相关规定符合“合法”的符码，则国家法律予以吸收。由此可见，通过党员义务权利的规定可以实现党规与国法之间的结构耦合。

二、衔接不足：党内法规与国家法律衔接协调的现状

党章与宪法作为党规系统与国法系统的耦合机制，反映了党规与国法互相激扰的运作过程，该种耦合现象有利于系统间的衔接协调，但与此同时也存在衔接不足的现象。

(一)部分党内法规与国家法律的界限不明

一直以来，法律与政治的关系处于一种难舍难分的状态，即使在当今社会功能分化的背景下，二者也处于一种互相寄生的关系，从而导致二者的界限不明。当然，社会系统理论所指的法律与政治的寄生关系不同于生物学上的概念，而是指“在各种外在的差异上获得成长的可能性”，[1]366即“在法律当中，法与不法的差异被符码化，并得到管理，而政治系统也由于这件事情是发生在它自己以外的地方，而从中获益。反过来看，法律系统也从下面这件事情中获益：和平、具明确意涵并且被固定下来的权力差异，以及随着此项差异而形成的、决定之可强制实现等事情，都是在其他地方，亦即在政治系统中，获得确保”。[1]366政治系统与法律系统间的关系势必会影响二者子系统之间的关系，即党规系统与国法系统之间的关系。而作为耦合机制的党章与宪法则使得党规系统与国法系统之间的交融更为明显，从而导致部分党规与国法的界限不明，主要体现在以下两个方面：

第一，部分党规的调整范围与国法逐渐趋同。从理论上而言，党内法规和国家法律作为社会系统中的不同规范，其调整范围有所不同，即党内法规主要涉及党的思想作风、民主集中制、反腐倡廉、机关工作等方面的建设，而这些内容是国家法律无法触及或取代的。[9]46然而在实践中，党政联合发文的形式使得党规的调整范围与国法趋同，比如《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第二条以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第二条的规定，其规定的主要内容是对党员道德层面的规训。显而易见，党规的调整范围与国法趋同将不利于党规系统与国法系统保持自身功能的独特性，进而影响到系统内部的持续封闭运作。

第二，部分党规超出甚至代替国法。根据社会系统理论，社会子系统的“认知开放”建立在“封闭运作”的基础之上，系统只有维持自我运作才能将外界环境的信息经过符码转译为系统内的一部分。这表明不同系统之间应该通过耦合机制进行互相交融，而不是一个系统介入另一个系统。也就是说，不同系统在相互交融的过程中应该恪守其边界。据此，党规系统与国法系统之间的相互交融应该保持各自的界限，然而在实践中却存在党规介入国法的现象，一是党规超出国法。如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条对调查组的授权超出了《商业银行法》规定的授权主体。二是党规代替国法。如中纪委在1996年发布的《关于保护检举、控告人的规定》，该规定保护的是所有行使检举控告权的全体公民，包括但不限于党员，所以应该以法律的形式加以规定更为妥适。基于此，必须坚持“凯撒的归凯撒、上帝的归上帝”，在将党内法规纳入国家法治体系的同时又要坚持有别于国家法律，坚持党规与国法是两个相互独立的运作子系统。

(二)部分党规缺失合法合规性审查

如果说党规的越位使得党规国法界限不明，那么二者在以党章和宪法为媒介发生结构耦合的过程中更为严重的问题是部分党规缺失合法合规性审查，进而不利于党规国法的衔接协调。

如上所述，系统在维持自我运作的基础上通过“认知开放”接受来自外界环境的激扰，并通过二元符码的转译将此激扰予以筛选吸收进系统内部，以增强自身的自主性，其有利于系统的持续发展。“诸系统——他们对于其环境而言具有封闭性——本身会逐渐与环境趋同，也就是逐渐解消，因为他们不断丧失能量，并且在热力学上会不可逆转地被暖化而遭到减绝。因而，为了建立复杂性以及制造并维持‘反熵’”[2]132，有必要持续地与环境进行交流——无论是能量或讯息。[1]56党规国法系统为了应对环境的复杂性和偶在性，需要不断将外界的信息通过符码予以转化进而提升自身的复杂性和抵抗力，即“只有复杂性能够化约复杂性”。也就是说，党规国法系统一方面通过“合规/违规”“合法/非法”的二元符码对来自外界环境的信息进行筛选，另一方面又以系统的特定功能区别于其他系统，进而提升系统自身的复杂性与自主性。如果发生激扰信息的党内法规既未经“合法/非法”二元符码的转译亦未经党规系统内部的自我审查而直接进入国家法律系统内部，则会导致党规国法系统功能的趋同，使得国法系统的自主性遭受破坏，从而降低系统自身的复杂性，使得系统失去抵御外界环境风险的能力。简而言之，党规国法系统在结构耦合的过程中应当明确自我界限，党规系统对国法系统发出的激扰信息应当既通过“合规”审查亦符合“合法性”要求。即当国法系统根据宪法第五条的合宪性审查规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”和宪法序言的必为性规定“各政党和各社会团体都必须以宪法为根本的活动准则”向党规系统发出修改或者清理的指令时，党规系统通过内部自我审查规定，如党章序言及《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案规定》)的相关规定，对国法系统的上述指令予以积极回应，由此形成了一套完整的合法合规性审查机制。

而实践中存在部分党规既未经党规内部自我审查亦未经国家法律合法性审查即对国法系统造成激扰的现象，如党政联合发文等混合型党规即为例证。毋容置疑，混合型党规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其充分彰显了中国特色社会主义法治体系的鲜明特点与亮点，能够使党内法规得到最大的执行力和获得良好的执行效果。但任何事物有其利必有其弊，混合型党规在彰显出强大生命力的同时，还存在缺失合法合规性审查的问题。一方面，其制定主体为具有党内法规制定权的党的机关和相应的国家机关，因而不属于《备案规定》的调整范围(3)《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第二条规定：本规定适用于党组织制定的党内法规和规范性文件的备案审查工作。；另一方面，由于“以党政联合发文形式制定的混合型党规内容比较宏观、抽象、概括，所以没有必要进行备案审查。这样既能减轻人大常委会备案审查的工作量，又能避免与党委之间因备案审查而产生职能冲突。”[10]因此其亦不属于人大审查范围。且在实践中，人民代表大会对规范性文件进行备案审查时一般对党政联合发文持回避态度。据此，部分党内法规未经党规系统“合规/违规”的内部审查和国法系统“合法/非法”符码的转译直接以联合发文的形式输入到国法系统之中，对国法系统的自主性造成了一定的冲击，不利于党规国法的有机衔接。

三、党内法治：党内法规与国家法律衔接协调的路径

如上所述，以党章和宪法为机制的结构耦合运作易造成党规对国法的越位激扰，导致部分党规与国法界限不明和缺失合法合规性审查等衔接不足现象，不利于党规与国法的衔接协调。要改善此种衔接不足现状仍然需要回到社会系统理论本身和我国基本国情上，即在强调党内法治的基础上实现党内法规的自我优化、自我发展和自我审查。正如习近平法治思想中所强调的：法治作为破解党和国家发展问题的重要依托，在维护社会稳定、维新社会公平、维生社会活力、维保国家长治久安、维系党规国法衔接协调中发挥着无可替代的根本作用。[11]6-101并且从系统论的角度出发，“一种功能系统就是一个系统，功能独一无二、不可替代。没有哪个功能系统能够解决另一系统的核心问题。”[12]391为此，需要从党规系统内部出发，以“党内法治”调适党规的越位激扰，即首先应当强化党章作为结构耦合机制的作用，实现党规内部自我优化；其次，通过完善党内法规制度机制建设促进党规自我发展；最后通过建立党规国法备案审查联动机制规范党内法规自我审查，从而为党规国法的衔接协调提供法治化路径。

(一)强化党章结构耦合机制实现党规自我优化

在中国特色社会主义的发展实践和特殊的政治体制背景之下，中国共产党作为执政党，决定了国家政治的走向并维持政治局面的稳定，在促进经济繁荣、规制环境风险、应对贫困和消除歧视、确保安全防止恐怖犯罪等方面具有不可替代的作用。[13]81尤其是在此次疫情防控中，中国共产党彰显了党的领导、人民当家作主、依法治国和集中力量办大事的制度优势。我国之所以能取得如此瞩目的成就，是因为坚持党的领导。党的领导是社会主义法治最根本的保证，全面依法治国绝不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位，确保中国特色社会主义法治的正确航向。[14]而党内法规作为中国共产党科学治党、民主治党、依法治党、从严治党的集中体现，反映了党内法规能够成为政治系统运作的“控制器”。即在功能分化的社会背景下，党规系统作为政治系统的功能子系统，通过权力这一媒介与外界保持沟通，并且通过该媒介使得系统得以持续运作。从党内法规系统出发，党章是党规系统与国法系统的结构耦合机制。党章作为党规的根本性规定，规定了党必须在宪法和法律范围内活动。就此而言，党章的根本性地位决定了党规系统的“运作封闭”，限制了党内法规系统对国家法律系统的任意干扰，具有“控制阀”的作用。与此同时，党章作为结构耦合机制也实现了党内法规系统与国家法律系统的互联互通，决定了党规系统的“认知开放”。

党章在保障党内法规系统“运作封闭”与“认知开放”的基础上，一方面实现了党内法规系统的自我再分化，促进了党内法规系统的持续自我运作；另一方面也规范了党内法规系统对国家法律系统的激扰，有助于党规国法系统的互联互通。就此而言，党章既加强了党的领导地位也明确了党规对国法系统激扰的限度，具有内部自我优化的功能。对此，习近平法治思想中也深刻地指出，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权。[15]对此，作为结构耦合机制的党章既通过对国法系统设置的激扰条件予以积极回应，如党章序言中“党必须在宪法和法律范围内活动”的规定实际上就是党规系统对国法系统执政合法性边界的积极回应；又以“根本法规”的地位贯彻全部党内法规体系，如2019年8月30日新修订的《备案规定》从审查范围、审查主体、报备流程、审查原则、处理方式以及保障监督等方面形成了全方位无死角的党内法规备案审查。其中第11条第二款以“报送审查”的监督方式规定了党内法规不得与党章相抵触。(4)《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第11条第二款规定了党内法规及规范性文件的合法合规性审查范围包括是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等。由此可见，作为党规国法耦合机制的党章具有实现内部自我优化的功能，能够率先从内部解决与宪法法律相抵触的规定。为此，应当强化党章的内部自我优化功能以更好实现党规国法的衔接协调。

(二)完善党规制度体系促进党规自我发展

党内法规系统与其他社会功能次系统一样，也是一个能够进行自我观察、自我指涉、自我再生产的社会功能次系统。如前所述，党内法规具有自主而不自足、封闭而非隔离的特点，它通过认知开放和结构耦合从外在环境中获得激扰信息，并将这些信息在系统内部予以选择性处理，并转化为制度安排，向外输出指令，进而调整社会关系。据此，党内法规与社会呈现为一种互动关系，并在此过程中不断自我发展。而党内法规制度体系作为党组织工作、活动和党员行为的规矩来源及管党治党的根本遵循，它不仅包括各种不同效力等级的党内规范适用制度，而且还包括党内法规解释、清理和评估等各种保障制度，对于坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，坚持党的领导和提高党的执政能力水平，促进党的自我发展具有重要现实意义。

基于此，不断推进党内法规体系建设的制度化、规范化、程序化能够促进党内法规的自我完善、自我革新和自我发展，由此通过“党内法治”规范党内法规系统对国家法律系统的外部激扰。而作为党内法规系统与国家法律系统联系最为紧密和二者进行制度激扰最具有代表性的例证之一就是混合型党规。混合型党规是中国特色社会主义法治体系和党内法规制度体系的重要组成部分，其有着巨大的制度需求，集中体现了中国特色社会主义法治的特色与优势。其一方面能完善强化党对国家、社会事务的直接领导，改善传统僵化的立法体制，提高制度输出的效率；另一方面，党政存在大量的一体管理事务，出台混合型党规还能为先行先试等改革举措提供法制支撑，更好协调衔接党内法规与国家法律，统筹推进中国法治建设。但与此同时，也应严格控制混合型党规的基本标准。当前，对于该类混合型党规的制定权限和程序尚属模糊。即一方面，在制定权限上，其不属于《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)调整范围，存在“无规可依”的困境，为此应当将其纳入党内法规的调整范围；另一方面，在制定程序上，由于其制定主体和调整领域的二元性，其制定程序应有别于一般的纯粹性党内法规。且更为重要的是，党的领导应当局限于宏观领导、抽象领导，不涉及具体的人与事，具体的事情应当由国家机关依法处理。[16]205但基于强化党的领导需要，在某些领域，党需要对国家社会事务发挥直接的调整作用，通过混合型党规涉足一些国家事务，体现了中国特色社会主义法治的特点与优势，顺应了习近平法治思想中提出的“坚持党对全面依法治国领导”的要求。[17]1但同时也应看到，党组织以混合型党规的名义直接管理国家事务和社会事务在一定程度上会削弱党的领导权威、降低国家机关的纠错意识与纠错能力，在客观上会造成党政混同的现象，不利于国家治理结构、治理体系的现代化。基于此，在混合型党规的调整原则上必须秉持“宏观抽象领导为主，具体直接管理为辅”，只有在特定领域内，才能制定混合型党规，超越此特定领域，就不能随意制定混合型党规，否则就容易构成混合型党规的越位。因此，以实现“党内法治”为重要依托，通过完善混合型党规等制度的设定权限和程序，对于促进党内法规系统的自我发展与党规国法的衔接协调具有不容忽视的理论和现实意义。

(三)构建党内法规备案审查联动机制规范党规自我审查

根据上述强化党章结构耦合功能和完善党内法规制度体系建设的“党内法治”视角有利于实现党内法规与国家法律之间的衔接协调。与此同时，作为“党内法治”的另一个重要组成部分，党内法规备案审查联动机制对于规范党规的自我审查和对外激扰亦具有重大意义。因此在完善宪法监督和依法治国与依规治党有机统一的语境下，需要构建党内法规备案审查与国家法规规章备案审查衔接联动机制以提升党内法规的自我审查能力，从而使党规与国法得以更好地衔接协调。

通过备案审查衔接联动机制可以保障社会主义法治体系的联动性与协调性发展。所谓备案审查衔接联动机制，是指为了加强党和国家备案工作深入开展，在党内法规和规范性文件备案工作机构与国家法规、规章和规范性文件备案工作机构之间建立的备案协作机制。[18]61就目前而言，国家法规规章备案审查机制已经比较完善，因此以备案审查衔接联动机制防止党规越位激扰的重要前提是加强党内法规的备案审查。2018年，在党的十九届二中全会上，习近平总书记强调，要继续推进党内法规制度体系建设，注重党内法规同国家法律的衔接协调，加强党内法规备案审查工作。基于此，《制定条例》规定了对党内法规草案的审核，此外，《备案规定》规定了对党内法规和规范性文件的备案审查。具体而言，2019年新修订的《制定条例》完善了有关党内法规、党内法规草案的前置审核、冲突处理以及实施清理等规定。修订后的《备案规定》对于加强党内法规的备案审查具有重要作用，主要体现为以下三个方面：一是强化了报备主体的责任意识，从横向和纵向两方面加大了责任主体的范围；二是注重全方位审查，细化了合法合规、合理等审查标准，并将政治标准置于首要位置，这与《制定条例》中“两个维护”的要求相一致；三是优化了审查手段和方式。根据有无问题以及存在问题的大小有针对性地采取相应的措施，如提建议、告知、书面提醒、要求纠正等处理方式。上述有关党内法规的备案审查、修改、清理等一系列工作其实是党内法规自我指涉的程序性机制，同时也表明国法系统作为环境对党规系统发出的执政合法性边界的激扰得到了积极回应。

近年来，为全面推进依法治国，党中央就建立和完善法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制颁布了一系列规范性文件。例如，2012年颁布的《备案规定》第四条首次提出“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”；2015年，中共中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出建立党委、人大、政府备案审查系统联动机制，明确“有件必备、有备必备、有错必纠”；2016年发布的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》强调“推动建立法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。以上规范性文件为党内法规和国家法规规章备案审查联动机制提供了重要依据，更为部分党规与国法界限不明和部分党规缺失合法合规性审查的现状问题提供了解决之道。这主要体现在以衔接联动机制为媒介的备案审查方式：“若有关党组织发现国法系统中规定了党规系统的相关事务或者与党规系统的规定相冲突，不得径行修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有权国家机关提出纠正建议或转送线索，由国家有权机关依法定程序予以处理；若有关国家机关发现党规系统中的相关规定与国法系统的法律法规相抵触，亦无权径行修改或撤销，而是应当通过衔接联动机制向有关党组织提出纠正建议或转送线索，由党组织按照党内程序予以处理。”[19]29值得提出的是，后者以衔接联动机制的方式可以化解实践中无适当主体审查此类党内规范的困境：其一，由全国人大常委会按照立法法的程序处理并不现实。就我国目前独立运行、互联互通的党政关系及依法治国和依规治党统筹推进的法治环境而言，宪法法律并未授权全国人大常委会审查党内法规的规范性文件，且全国人大常委会也无能力径行处理党内法规和规范性文件；其二，由人民法院对党规进行司法审查更不可能。尽管实践中有公民要求法院确认党内规范性文件违法的案例，但最高人民法院就此专门作出批复，指明该类案件“不属于法院主管范围，不应受理，可告知当事人向有关部门申请解决”。(5)参见《最高人民法院关于因党委发文调整引起的房产纠纷不属法院主管范围的批复》([88]民他字第62号，1988年1月3日)。因此衔接联动机制作为党规和国法备案审查机制的中间机制既保证了审查质量，又遵循了党内工作机制，从而可以在党内法规的制定初期、实施中期和立规后评估三个阶段明晰党规国法的界限，并让所有党内法规有法可依、有规可循。为此，对于党政联合发文等混合型党规的备案审查应当采取衔接联动的审查方式，即国家机关不得径行修改或者撤销，而应该通过衔接联动机制向有关党组织提出修正建议，由党组织按照党内程序予以先行审查处理。这样既保障了宪法法律的尊严又提高了党内法规制度的质量，有利于党规国法之间的衔接协调。