多元主体治理视角下农村人居环境治理模式构建对策

韩效泽

（华东交通大学，江西 南昌 330013）

目前，我国农村地区普遍存在缺乏规划、垃圾乱堆、污水乱排、厕所建设落后以及“有新村无新貌”等问题，这些问题是我国乡村振兴发展的短板。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》对我国农村人居环境治理提出了详尽的规划、建设和管护机制。经验表明，农村人居环境问题的解决不仅需要政策扶持和政府主导，而且有赖于市场和社会的共同参与，我国亟待构建多元主体共治的农村人居环境治理新模式。

1 农村人居环境概述

关于农村人居环境的定义，我国不同行业的不同学者有不同的看法。著名建筑学家吴良镛先生认为农村人居环境是农村人口聚居生活的地方和赖以生存的基地［1］。彭震伟等认为农村人居环境是农村社会环境、自然环境和人工环境共同组成体，是对农村的生态、环境、社会等各方面的综合反映［2］。李伯华等认为，农村人文、地理空间和自然生态的相关作用形成了农村人居环境［3］。而苗红培认为，农村人居环境是一个相互依存的整体，其既包含一村一地的气候、资源等空间地理要素，也包含房屋、建筑、基础设施等社会经济要素，还承载了居住人群的风俗习惯和社会关系［4］。因此，推进农村人居环境规划和治理，建设和谐美丽的社会主义新农村，对于增强农村群众的满足感和幸福感具有重要意义。

2 多元主体治理概念

多元主体治理是指在乡村环境更新规划中，不再单纯依赖某个特定的主体，而是由规划师、开发商和企业等市场主体和村民、村委会、地方政府、各类团体等社会组织通力合作、共同决定。在这种模式下，农村人居环境中的个人和组织都有了直接或者间接参与居住环境更新改造规划的权利，个人和群体的诉求均能充分表达且获得应有的尊重。这样一种上下配合、全体参与的机制，不仅体现了“以人为本、执政为民”的理念，而且大大提升了规划的亲和力和吸引力，有利于促进农村人居环境规划实施。

3 多元主体治理的必要性

3.1 多元主体参与可保障资金投入充足

随着农村税费改革的推进，农村和农民承担的税费大幅减少，我国广大乡镇财政入不敷出的矛盾日益加剧。乡镇政府财政的盈亏状况影响其行使政府职能、落实大政方针、推进农业农村发展。虽然国家层面通过财政转移支付方式使乡镇财政困难问题得到缓解，但这一困境说明单纯依靠财政资金的持续投入来推动实施农村人居环境治理措施存在缺陷。只有通过多元主体参与保障资金充足，才能确保农村人居环境规划建设顺利落地。

3.2 多元主体加入可强化农户环保意识

环境治理不仅需要政府大力引导、精准施策，而且需要多元主体广泛参与、积极响应。如果没有社会的监督，个别农民的固化思想和不文明习惯就不会在群体的影响下有所改变，环保只能依赖个人的自发自觉，长期而言难以为继。环保组织的参与不仅能缓解政府在引导、宣传环保工作方面的压力，而且能增进政府和农民之间沟通。企业虽然以盈利为目标，但积极参与环境治理公益事业有助于其树立良好的信誉，增强消费者信心，从而使企业获得更好发展。

3.3 多元共建使人居环境持续改善

环境治理使山更青、水更秀、天更蓝，村容村貌更加宜居舒适，农民的生活质量更高，而且有利于振兴区域经济。近年兴起的乡村旅游就是一个很好的例子，通过环境治理，干净的庭院、整洁的巷道和优美的田野成为独具特色的旅游资源，满足了城市居民享受田园、回归淳朴的愿望。乡村旅游不仅拉动了当地经济发展，而且增加了财政税收，创造了劳动就业机会，促进了人居环境持续改善。

4 多元主体治理视角下农村人居环境治理模式构建对策

4.1 政府有限主导农村人居环境治理

在政府全面主导农村人居环境治理模式下，多元主体的合理需求缺乏表达渠道，利益相关主体没有积极配合，从而影响人居环境治理措施落地。在此背景下，杜春林等指出，将政府全面主导调整为有限主导、多中心共治相结合，是解决垃圾治理问题的一种新模式［5］。

政府有限主导包括3 个方面。首先，政府是农村人居环境治理政策的制定者。政策法规是推进美丽村居建设的主要依据，党中央高度重视“三农”问题，政府要根据党的决策部署制定相关政策，确保治理方向与党的方针路线高度一致，不违背相关法律法规，这是一切治理工作开展的首要前提。其次，政府是多元主体参与农村人居环境治理的协调者。政府是我国社会经济发展的主导者，也是美丽村居环境治理的发起者。由于农村人居环境治理参与者较多，不同主体具有不同的需求，个别主体之间的需求甚至是矛盾的。这就要求其中要有一个具有足够权威、能统筹协调多元主体不同需求的角色，而由政府来担任协调者可以达到统筹兼顾的目的。最后，政府是农村人居环境治理的指导者。政府从全面主导模式转变为有限主导模式后并不意味着放手不管，而是转变为从具体治理事务中抽身，在确保治理方向紧紧围绕党的方针路线不偏不倚的前提下，对多元主体的治理工作进行全局性的有限指导。有限主导要求政府更新观念，真正成为农村人居环境治理的掌舵人，从而创建多样化平台，方便市场和社会主体共同合作。

4.2 市场积极介入农村人居环境治理

市场积极介入是实现资源配置最有效率的手段。我国农村人居环境改善包括道路建设、房屋改造、园林生态、垃圾处理、污染防治及医疗养老等方方面面，政府的主导作用成效显著，但始终无法做到全面覆盖，仍然存在空白领域，有待市场主体进行补充。市场主体是政府以外经济社会中最活跃的力量，在技术资源、产品创新、成本控制及服务意识等方面均有着政府部门无可比拟的优势。构建多元共治的环境治理新模式，让他们积极参与美丽乡村建设，有利于激发和调动市场主体的创新活力和积极性，让“无形的手”在农村资源市场中发挥作用。市场主体的广泛参与，不仅能带来更加丰富多样的产品和服务，而且有利于充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制等在经济运行中的调节作用，使我国农村人居环境治理品质进一步提升、治理投入进一步下降，实现多方共赢。

4.3 社会精准参与农村人居环境治理

在多元主体复合治理格局中，社会组织具有呼应农村人居环境治理重心向基层下移、承接部分公共服务职能、增进政府和农民之间沟通的作用。在这种模式下，要求社会主体把自身的优势与人居环境治理的真实需求统一起来，做好以下3 个层面的工作。一是深入调研。社会主体相关人员必须深入农村基层调研，真实地聆听和理解农民对于人居环境规划提升的期待和需要，结合他们的生活状况和风俗习惯，明确和掌握其他主体没有满足的实际需求。二是合理定位。社会主体所处的行业众多，各自的服务水平和特色优势不同，有的在于乡村文化的提升，有的在于养老环境的营造，有的在于旅游资源的挖掘，有的在于特色农产品的营销。这就要求社会主体要找准定位、精准参与。三是有效参与。社会主体必须密切结合自身的特色和优势有效参与农村人居环境治理，以满足农村农民的实际需求，否则就会变成纸上谈兵。

5 结语

农村人居环境治理是实施乡村振兴战略、建设美丽新农村的必由之路，对于增强农村群众的满足感和幸福感具有重要意义。农村人居环境治理的多元主体复合治理符合现实诉求，但在多中心治理模式下出现的困难也更加多样和复杂。多元主体复合治理模式离不开政府、市场和社会的紧密合作与携手努力。因此，当前我国应转变政府的全面主导为有限主导，创建具有广泛性、多样性的合作平台，鼓励和支持市场、社会等各类主体投身农村人居环境治理事业。