乡村振兴战略背景下村庄协同发展的必要性及路径

贾俊虎

（1.聊城大学，山东 聊城 252000；2.韩国世宗大学，韩国 首尔 05006）

自1978 年安徽省凤阳县小岗村首创包产到户，至1982 年我国正式确立家庭联产承包责任制，再到党的十九大的召开，我国广大农村由以前的温饱问题得不到解决转向现在谋求更好发展。为了全面建成小康社会，进而保证21世纪中叶我国现代化目标的全面实现，党的十九大提出了乡村振兴战略这一重大战略部署。总体来看，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，通过分阶段推进、全方位发展，致力于实现我国乡村全面振兴。

一直以来，“三农”工作都是党和国家工作的重中之重。从2004年开始，中央一号文件每年都聚焦“三农”问题，国家强农惠农富农力度不断加大。尤其是近几年，每年全国财政用于“三农”的投入达3 万亿元，重点促进农业生产发展、农村基础设施建设和农村教育、文化、脱贫攻坚、社会保障等民生事业发展。在国家的大力扶持下，我国“三农”工作成绩斐然。仅脱贫攻坚一项，2018年我国农村贫困人口减少1 000 万以上，280 万人易地扶贫搬迁顺利完成。

然而，当前我国农村农业发展仍面临很多困境。例如，农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足；农村基础设施建设滞后，环境和生态问题比较突出；民生领域欠账较多，国家支农体系相对薄弱；农村基层基础工作仍存在薄弱环节，农村治理体系和治理能力急需强化等。2018年，我国农村居民人均可支配收入实际增长6.6%，与“十二五”期间年均9.6%的增长水平相比，农民收入增速已明显放缓。当前，广大村民迫切需要改变农村落后面貌的需求与国家只能提供有限支农资源的矛盾，已成为农村发展面临的重要矛盾。

毫无疑问，仅靠国家的扶持不可能实现乡村的全面振兴，因此，必须激发乡村的内生发展动力。基于目前我国广大农村处于一种相互独立、各自为政的状态，村庄之间发展策略不一，资源整合能力不足，本文提出村庄协同发展这一构想，以作为实施乡村振兴战略的一种途径探索。

1 何谓“村庄协同发展”

总的来说，村庄协同发展就是在基层政府的指导下，以农民为主体，相邻2 个或2 个以上的村庄在产业发展、生态保护、文化塑造、村庄治理和基础设施建设等方面展开合作，责任共担，利益共享，提高协同能力和经济活力的契合程度［1］，打造村庄共同体，最终实现若干村庄共同发展。

村庄协同发展这一构想衍生于传统村落的共生发展现象，指的是村庄之间在合作和博弈基础上寻找利益共同体，以共生态势着眼于共同体内部的未来动态发展［2］。在理论上，其演化过程是“点—线—面”，多个利益主体形成对称性互惠共生发展格局［3］；要求各利益主体秉持正确的利益驱动和价值取向，最大限度地克服自身利益最大化倾向，改变在集体行动中的漠然态度和行动惰性［4］。在实践中，通过调动村庄之间的合作意愿，整合各村现有的土地、人才、技术、基础设施等资源，探索符合当地实际的优势产业、特色文化、治理方式等内容，通过发挥合力来替代现有的碎片化生产方式和生活方式，从而提高区域竞争力。这有利于促进农村特别是远离中心城镇的农村，在国家扶持和指导力度有限的情况下，充分激发村庄内在活力，加快推进农村城镇化进程。

2 实施村庄协同发展的必要性和紧迫性

“三农”问题不仅仅是经济问题，同时也是社会问题、政治问题。而由其引起的乡村衰落，成为很多国家面临的世界性难题。就我国而言，“三农”问题主要体现在如下3个方面。

2.1 国家投入相对不足，农村发展资金供求矛盾突出

虽然近些年我国一直增加对“三农”的投入，但投入与需求不一致的矛盾一直存在。这既体现在总量方面，也体现在效益方面。

从资金投入总量来看，虽然政府对“三农”工作的投入一直在增加，如2018 年国家财政支出22.0 万亿元，其中3.0万亿元的“三农”投入占全年财政支出的13.6%，仅次于排名第一位的教育投入，但面对占全国人口总数40%的5.6亿农村人口，以及这些人口所分布的数量庞大的农村，这些投入显然满足不了农村的实际需求。同时，2020年我国要完成2 000万人口的脱贫攻坚任务，国家投入与农村需求之间的缺口在短时间内有扩大趋向。要想保证各项计划按时完成，那么国家只能选择继续加大对“三农”的投入。如果投入缓慢增长，效果可能不明显；如果投入大幅增长，那么不仅会给国家造成较大的财政负担，而且会限制其他领域的财政支出，影响国家整体发展规划的实现。

从资金投入产生的效益来看，2018 年我国国内生产总值为90.0万亿元，第一产业增加值为64 734亿元，仅占国内生产总值比重的7.2%［5］，而且增速缓慢。前面3.0万亿元的“三农”财政投入带来的农业增加值不足6.5 万亿元，相当于1元钱产生的效益只有2元多，远低于第二、第三产业动辄几十倍甚至上百倍的产出投入比。此外，个别地方在资金使用方面规划不科学，存在浪费现象。更有甚者违规使用“三农”资金，甚至“一条龙”式造假骗取套取财政专项资金，而且数额巨大。

2.2 农村资源整合乏力，无法实现资源效用最大化

受财力大小、地形地貌、村庄规划等因素的影响，农村资源在分布和使用方面高度分散，缺乏有效整合，在基础设施和土地资源两方面表现得尤为明显。

一是基础设施呈现出分割化、碎片化特征。当前，受村庄管辖范围的影响，农村的道路、灌溉、电力、煤气等基础设施建设、使用和维护基本上是“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”，这些设施能满足本村村民的需求即可。然而，不同村庄之间存在一定程度的贫富差距，富裕村庄的基础设施投入大、质量好，能充分满足村民的生产生活需要，有些设施甚至长期闲置；而贫困村庄由于受到财力限制，基础设施建设落后，现有的基础设施只能超负荷使用，直接影响了村庄的发展。

二是土地资源的使用缺乏统一规划。当前，很多村庄仍然是一家一户进行农业生产，村民在农产品的种植、管理、加工、贮藏、运输和销售等方面彼此孤立。虽然一些地方响应国家政策号召，成立了农民专业合作社，但数量并不多，而且种植经营范围仅限于本村土地，村庄之间罕有成立合作社的现象。同时，村庄之间农产品种类单一，粮食作物比重过大，受当前粮价较低的影响，村民经常是“增产不增收”。即使有人选择从事养殖业或农产品加工业，他们也常因空间有限而难以实现规模经营。与此相反，一些村庄的村民为了寻找更好的工作机遇，纷纷“跳农门”到外地打工，村庄空心化严重，土地常年荒芜。村庄之间土地供给和需求比例大小不一，各村缺乏合作，土地资源得不到有效整合，导致当前我国农村第一产业生产效率不高、第二产业工艺落后、第三产业严重滞后［6］。

2.3 村两委领导水平各异，农村人力资源大量流失

我国村两委指村党支部和村委会。村党支部是党在农村最基层的组织，是村庄各种组织和各项工作的领导核心。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在现实中，为了避免村两委产生矛盾，村支书和村主任往往由一人担任，俗称“一肩挑”。受个人能力、村民素质和农业发展方式等因素的影响，不同村庄的村干部领导水平有很大不同。村庄之间经常出现鲜明对比：一个村庄拥有一批强有力的村干部，他们热心于村庄事务，在促进村庄产业发展、文化建设、生态环保等方面成果显著；而邻村由于领导班子组织力低下，导致村庄发展速度缓慢。

落后村庄的村民迫切需要村干部中的“能人”来带领村民致富，但村庄没有这样的人才，或虽有“能人”但不愿担任带领村庄发展的“领头羊”。短时间提高村干部的能力显然不现实，而如果向邻村借调村干部，不仅在法律上没有依据，在实践中也会遇到内外部的阻力。

除了优秀村干部缺失制约了农村发展，劳动力大量外流的现象也不容忽视，由此导致的农村空心化、老龄化和非农化更是成为我国农村衰落的主要原因［7］。因此，做好引人、用人、留人工作迫在眉睫。

3 乡村振兴战略背景下村庄协同发展实施路径

村庄协同发展致力于通过打造村庄共同体，从而实现村庄之间对现有资源和发展成果的共建共享。村庄协同发展不仅需要组织和制度方面的保障，更需要做好一些重点领域的工作。

3.1 组织建设

在坚持现有村民自治制度的前提下，结合村民利益诉求、村领导班子意见和村庄现实情况等因素，由乡镇政府牵头，对所辖的村庄进行科学划片，以2个或多个村庄为单位，组成若干村庄共同体，每个共同体组建一个“村庄协同发展理事会”，理事会管理遵循“加入自愿、退出自由、权责一致、协商共赢”的原则。理事会设理事长、副理事长和理事3个职位。理事长1名，由各村村主任按顺序轮流担任，主要负责会议的召集、主持，该职位没有超出其他成员的特权。副理事长由其余各村村主任担任，协助理事长开展工作，主要工作包括搜集民意信息、传达理事会决策等。理事由各村村委会副主任担任，负责带领村民具体执行理事会的决策。理事会决策的制定实行投票制度，理事会成员一人一票，决策经多数人通过方可实施。

理事会决策的议题包括统筹规划农产品种植、畜牧业发展、乡村文化建设、生态环境保护等项目，以及土地、电力、灌溉等基础设施方面的互助合作和综合利用。

3.2 制度建设

乡村发展离不开政府的支持。从政府方面来看，要做好顶层设计，强化制度供给。一方面，农村的发展关键在于通过改革创新，激活人、地、钱三要素活力。解决“人”的问题是核心，政府要确保技术、智力、管理下乡渠道通畅，创新引人、用人、留人机制，加强农村专业人才队伍建设，为返乡创业人才提供更多的优惠政策，实现“新型农业引人、有效治理用人、美丽乡村留人”。解决“地”的问题是基础，要继续深化农村土地制度改革，释放由此带来的红利，尤其是要大力推动土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，为种植大户、家庭农场在扩大规模、土地流转等方面提供政策支持。解决“钱”的问题是保障，政府既要确保财政投入持续增长，又要提高农村金融服务水平，通过提供银行贷款扶持、完善民间融资渠道等方式，解决农业发展的资金短板。

从村庄自身来看，制定一整套“村庄协同发展章程”，用以规范各村的行为，形成村庄之间的“内法”。章程由理事会制定，由各村村民讨论后修订、通过。章程内容包含决策制定、组织结构设计、岗位职责、工作方式、财务管理、监督检查和绩效评估，尤其要规定冲突化解方式。各村以共同章程为行动的准绳，在产业发展、村务治理、环境建设等方面做好分工和合作。

3.3 重点工作领域

3.3.1 制定符合当地实际的发展战略。各村在综合考虑村庄面积、土地形态、人口状况、产业优势和资源构成等因素的基础上，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、文化建设和生态保护等布局。例如，充分发挥各村的比较优势，科学划分农产品种植、畜类水产养殖、园艺产品培育和村办工厂加工等区域，形成规模集聚效应，降低单位生产成本，提高产品竞争力。

3.3.2 合理进行项目开发及收益获取。村庄的协同发展需要整合各村资源，共同开发项目。对此，一方面，可以依托现有的农民专业合作社，村庄之间以劳动力、土地、林权、技术、农业机械和资金为纽带，采取股份制、合作制、股份合作制等形式，共同开发，共同经营，采用“农民入股+保底收益+按股分红”的方式让农民享受项目带来的成果；另一方面，针对不具备条件成立合作社的村庄，在各村之间可以采用土地租赁、交换土地使用权等方式进行土地流转，使各方获取相应收益。

3.3.3 加强基础设施建设和维护。与其他产业相比，农业对基础设施的要求更高，田间道路、灌溉排水、电力铺设、农田防护及其他工程建设直接影响农业发展。基础设施的修建投入大、耗时长、影响广，需要各村通力合作。因此，凡是涉及修建共有基础设施时，各村要联合召开统一的筹备会，决定各村的投入、施工进度和标准、设施后期维护等事项。尤其要注意的是，各村投入既包括财力投入，也包括人力、物力和土地等资源投入。投入量要充分考虑各村的实际财力以及基础设施所能带来的潜在收益，坚持“谁受益，谁投入，投入与受益挂钩”的原则。

3.3.4 加强新型职业农民培养。以往农村优秀人才主要是技术娴熟的耕作能手和头脑灵活的小商小贩（即农村的“能人”），而乡村振兴战略的实施则需要适应现代农业发展的新型职业农民，他们是乡村振兴的实践主体［8］，他们的特点是爱农业、懂技术、善经营。新型职业农民的培养除了依靠上级政府的资金投入和政策扶持，更需要发挥村庄自身的作用。首先，各村要开展现有村庄“能人”的统计工作，详细了解这些人员的数量、年龄结构和擅长领域等情况，编制统一的人才培养计划，将其视为首批培养对象。其次，通过外出培训、田间课堂、远程网络教育和互帮互学等形式，重点提高他们在种植养殖、市场营销、组织管理等方面的知识，打造一支以村庄“能人”为主体的新型职业农民。最后，以这批能人为基础，通过发挥示范作用，带动各村其余村民素质的提高。在此基础上，促进城乡要素自由流通，鼓励企业下乡和有志青年返乡创业，以切实解决农村人口怎样“留住”、怎样“培养”、怎样“进入”、怎样留得“舒心”、怎样用得“放心”、怎样入得“通畅”等问题［9］。

4 村庄协同发展中需要处理好的两对关系

村庄协同发展必然会对当前的“乡政村治”模式产生一定的影响，为推进该构想的顺利实施，需要处理好各利益主体的关系。

4.1 处理好乡镇政府和村庄协同发展组织的关系

《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。新成立的村庄协同发展组织（即“村庄协同发展理事会”）要坚持这一规定不动摇。村庄协同发展组织的成立并不是要消除乡镇政府在农村的影响，而是在乡镇政府的指导下，尊重各村的现实需求，各村之间通过分工协作而取得更好发展。村委会和村庄协同发展组织仍要遵循法律规定，协助乡镇政府开展工作。

4.2 处理好村庄之间的关系

村庄协同发展会打破现存的各村相互独立、各行其是的发展模式，在一定程度上共同章程的制定和集体行动的开展也会约束各村的行为。因此，村庄协同发展在实际推行过程中难免会遇到阻力。为将阻力降至最小，一方面，各村村委会要克服本位主义，树立大局意识，着眼于村庄的长远利益，在重要决策的制定和实施方面，村庄之间要进行民主协商，尤其要照顾到弱小村庄的利益；另一方面，村委会成员要做好村民的思想工作，将共同决策及时、准确、完整地告知村民，尤其说明效益的投入、产生及分配，消除村民顾虑，给村民吃一颗“定心丸”。

作为推动乡村振兴战略实施的一种构想，村庄协同发展的最大特点就是在现有国家投入不足的情况下，充分发挥农村的主动性和积极性，用内生发展弥补外部推动的不足，用村庄之间的资源整合取代单个村庄的孤立发展，最终实现村庄共同富裕。