美丽乡村建设中农民参与乡村环境治理存在问题及对策

张怡迎

（河南财经政法大学工程管理与房地产学院，河南 郑州 450046）

1 美丽乡村建设中发挥农民主体作用的研究背景

建设美丽乡村是一项复杂而庞大的系统工程。在美丽乡村建设的探索和实践中，我们需学习和借鉴先进地区实践者培育和调动农民新农村建设积极性的成功经验，结合当地实际，因地制宜地为促进农村发展提供指导方向。

农村发展的驱动力和决定因素来自多方面。但我国农村建设的丰富实践经验表明，农村建设的主人是农民，他们的积极性、主动性和创造力是农村发展的基础［1］。建国初期为恢复生产，我国农村地区的劳动力、农业改革小组和自愿联合会成立了互助小组，即农业合作社，这在很大程度上促进了生产力的提高。1953年，国家开始对农业进行大规模的社会主义改造，引导农民参加农业生产合作社，走集体化和共同富裕的社会主义，期间农民体现出了极大的重要性［2］。1978年以后，中国找到了新的发展思路，实施家庭联产承包责任制，让农民成为中国社会经济发展的先驱［3］。自此，我国强大的农民队伍发展壮大起来，从1979年到1984年，农民人均纯收入翻了一番。近年来，在“三农”政策的积极支持下，中国新农业建设取得了令人瞩目的成就，浙江丽水、安徽芜湖、江苏连云港以及河南信阳新县、江西吉安永丰等地先后建成了一批新型村庄。在这些美丽村庄建设过程中，政府发挥了主导作用［4］，农民的建设主体作用并未得到很好显现。事实上，农村新型合作社、美丽乡村建设、各种农业技术的发展、农村公路建设等，都离不开农民的积极参与和努力［5］。

2 农村环境治理中农民参与的问题

自1970年以来，我国对环境治理的力度不断增强［6］。但与城市相比，我国农村地区的环境治理力度一直远远落后。在农村地区环境治理中，农民的参与度也不高。加强农村环境治理工作，会大大提高农民的幸福指数，促进农民的生活质量逐渐提高［7］。农村环境治理问题，不仅需要政府的大力支持，也需要社会各界的积极参与，尤其是需要农民的广泛参与，但在实际工作开展中发现存在一些问题。

2.1 农民参与环境治理缺乏制度保障

目前，我国农村地区农民参与环境管理的制度还不够健全。虽然我国宪法、环境保护法、水污染控制法及其他法律条例中，都有关于公众参与环境管理的条款规定，但其中很少载有关于农村地区特殊情况的规定，特别是关于农民参与环境保护机制的问题无法解决［8］，这对农民参与对环境影响评估、环境规划、环境立法和农村环境社会监测都有一定影响性。当前，我国还缺乏关于农村地区水污染、垃圾污染、肥料污染、秸秆燃烧等环境污染治理的法律规定。这些都是妨碍农民参与环境治理的原因。

2.2 大多农民环保意识较弱，参与环境治理的动力不足

在农村地区，大多农民因为缺乏环保意识和文化水平不高，无法科学合理地参与环境保护。基层管理人员和环境治理方面专业人才不足，缺乏有效的环境监测系统，不能及时处理出现的环境破坏行为［9］。我国大部分农村地区的农民主要从事简单的农业生产，经济收入较低，生活条件较差，只能尽可能地利用土地、山林等自然资源来获得经济利益。例如，他们通常砍伐树木作为取暖和烹饪的燃料，甚至通过狩猎野生动物进行市场交易等。他们不知道的是，焚烧秸秆会造成大气污染，过度使用肥料和杀虫剂会降低土地资源利用率。当环境污染没有直接影响农民生产生活时，他们一般不会主动处理生产、生活废弃物。这些都反映了农村居民对环境保护缺乏更深刻的认识，这也是部分农民没有充分参与环境治理的直接原因［10］。

2.3 农民参与环境治理的能力不足

目前，尽管有些农民对环境保护有比较深刻的认识，也清楚自身的责任，但对于村内企业造成的污染，他们不懂如何通过合理合法的渠道提出申诉，不知道用法律手段保护环境，甚至会直接发生冲突，对农村建设和经济发展产生不利影响。此外，一些基层环境管理人员由于知识匮乏，无法对农民进行有效科普，也无法对破坏农村生态的工厂采取一定措施进行管理［11］。

2.4 农村环境保护组织匮乏

我国环境保护组织起步较晚，在20世纪70年代以后才逐渐发展起来，且存在组织数量少、活动范围小、资金筹措难等问题［12］。由于环境保护组织大多是公益性的，许多环境保护组织的资金来源有限，需要公共资金的支持，因而往往需要由政府负责维持其正常运作。由于农村地区经济发展水平有限，地方政府资金不足，因而当地环境保护组织的数量非常有限，参与农村地区环境保护工作的专业人员数量也非常有限。

3 农村环境治理农民参与不足的原因

3.1 农村经济发展相对滞后

农村地区环境治理工作相对落后、农民参与环境治理的积极性不够，在很大程度上是由于农村地区的社会经济发展不平衡造成的。近年来，我国农民基本上满足了物质生活需求，并在很大程度上达到了自给自足的水平［13］。但我国很多偏远农村地区，因自然条件恶劣等原因，经济发展水平仍然较低，一些农民尽管已经脱贫，但由于所受教育水平低、缺乏工作技能等因素，他们的收入来源仍然得不到有效的保障。许多贫困家庭由于疾病等原因不能正常生活。这在很大程度上限制了农村地区居民参与环境管理的意愿和程度［14］。

3.2 农民参与农村环境治理的机制不健全

公共参与机制是人们合理和有秩序地参与政治生活的保障［15］。农民参与农村环境治理制度的不完善，很大程度上限制了农民参与环境管理的意愿和机会。一方面，各地农民参与环境治理的渠道欠缺，例如部分地区环境信息系统、生态听证会制度等，未得到有效利用，以至于缺少参与环境治理的渠道和方式。另一方面，即使地方政府为农民提供参与环境治理的机会，并以公开和透明的方式邀请农民代表参加环境评估和环境决策，但是由于大多农民无法理解专业的环境政策问题，且相关部门缺乏专业的教育及管理机制，因而导致农民参与环境保护和治理的贡献度不高。

3.3 农民在农村环境治理中处于弱势地位

当前，我国部分农村地区还存在重经济发展、轻生态保护的问题，在农村地区采矿、砍伐森林、大规模建设工厂等现象较多。有些企业环境保护意识薄弱，没有针对环境污染做对应保护措施，导致出现水体污染、土壤污染、重金属污染、荒漠化、山体垮塌等严重问题。处于弱势地位的农民得不到强有力的政策支持，这也严重阻碍了农民参与环境治理。

4 突出农民主体性，推进美丽乡村建设健康发展

近年来，我国高度重视“三农”问题，大力推进城乡一体化发展，实施新农村建设、美丽乡村建设。需要明确的是，新农村建设、美丽乡村建设的主体是农民，只有发挥农民在乡村治理中的主体作用，才能真正实现乡村振兴。

4.1 建立健全农民参与体制机制建设

必须建立鼓励农民积极参与的环境治理工作体制机制，以此来减少农村地区污染和推进美丽乡村建设［16］。第一，农村管理应科学化、规范化，保障农民知情权。因此，基层政府必须不断扩大农民参与乡村环境治理的渠道和方式，制定合理的环境治理工作标准，如及时公开集体收入、扶贫资金、污染控制资金等分配使用情况。此外，基层政府要确保农民参与乡村环境治理的各项权利，对于涉及农村污染的大型项目，应该召开村民会议讨论决定。同时，基层政府要加强基层法律服务，建立农民和政府的联合监测机制，建立农民参与的评估保障制度［17］。

4.2 提升农民整体素质

为了避免参与农村环境治理的人数越来越少，必须提升农民的整体素质，增强其环保意识和治理能力［18］。第一，相关部门可以利用互联网、微信、微博等媒介，或采用定期举办培训班的方式，对环境治理的重要性和基本知识进行广泛宣传，增加农民了解乡村环境治理的知识和参与热情。第二，相关部门需要对农民大力普及农业生产新技术，以减少农业面源污染。

4.3 增强农民的自主性

在农村地区推动环境治理、建设美丽乡村等行动，必须以农民为中心，将他们的需求与利益结合起来。政府部门要及时听取农民的意见和要求，充分尊重农民的权益。只有这样，才能充分调动农民的积极性，才有利于环境治理等相关政策的执行，才能确保乡村实现可持续健康发展。