论环境民事公益诉讼中调解适用及制度完善

李 俊 刘守业

一、环境民事公益诉讼调解制度的法理基础

(一)环境民事公益诉讼诉权来源的特殊性

在普通民事诉讼中，原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，诉权只是针对实体法而言的，没有实体支撑的诉权是不存在的。在我国法律体系中，对于环境权这一公民权利的重要内容，相关法律法规并未涉及，这不能不说是一种遗憾。如果严格遵循原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，那面对环境公益损害，一般公民和组织因不具有环境诉权，无法单独提起环境公益诉讼。但我国2017年修订的《民事诉讼法》及其司法解释，则从立法上突破了传统诉权理论局限，赋予了与案件没有直接利害关系的有关机关和组织，以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼的权利，这种诉权与传统私法理论中诉权不同，在于其来源的特殊性，这种环境公益诉权特殊性来源于国家直接赋予，突破了传统私法理论局限。事实上，这一突破也有丰富的理论支撑——公共信托理论。公共信托理论起源于罗马法，核心在于确立对特定自然要素的公共权利。美国学者约瑟夫·萨克斯在其专著《自然资源的公共信托原则: 有效的司法干预》中，对信托理论在环境保护中适用作了具体阐述，在他看来: 阳光、空气、水流等环境要素是全人类的“共同财产”，任何人不能肆意占有和挥霍，而应当委托国家保护和管理，国家应尽受托人之义务对受托财产加以合理保护。根据这一理论，人民与国家的关系是一种委托关系，人民基于信任将财产委托给国家管理，国家就有义务保护受托财产免受侵害。但国家是一个抽象概念，它无法作为诉讼主体参与到具体诉讼，需要某种载体来行使这种诉权，体现在具体实践中，就是国家通过立法赋予特定的机关或其他组织环境诉权，由它们代表国家提起环境公益诉讼，维护公益免遭不法侵害。[3]张雨：《环境民事公益诉讼中调解制度的适用》，《黑龙江工业学院学报》2018年第2期，第35页。

(二)环境民事公益诉讼诉权不完整性

依照信托理论，国家通过立法赋予特定机关或组织环境诉权，使其具有主体身份适格性，从而合法的参与环境民事公益诉讼，值得注意的是，这种诉权并不是完整的，尤其是其中处分权具有有限性，有关机关或组织只是法律意义上的原告，而环境生态破坏损害的是社会公众的利益，社会公众才是直接利害关系人，享有完全的诉讼权，而法律规定的有关机关或组织，只是社会公众的诉讼代表人，他们享有的是不完整的处分权，具有限度性。这种处分权的有限性，决定了其对环境公益诉讼实体问题，包括诉讼请求的变更、诉讼的放弃，都必须受到严格限制，这在一定程序影响了环境诉讼的效率，不利于生态的快速修复及环境公益的全面保护。相较于诉讼判决，调解灵活、高效、低成本优势使其适用具有妥当性，更为重要的是，调解可突破传统原告诉讼限制，对实体诉讼请求进行调整，这样并不会使社会公益受损，在某种程度上，反而对保护公益有所增益。

二、环境民事公益诉讼调解制度的实践基础

（一）我国环境民事公益诉讼司法实践中调解制度适用

1.检察机关作为原告的案例。2016年，肇庆市广宁县联合长汇金属制品厂环境污染民事公益诉讼案中，被告自愿承担了环境污染赔偿责任，并签订了调解协议，肇庆市中级人民法院审查后，做出民事调解书。不仅节约了司法资源，也使损害的环境更好得到修复。

2.环保组织作为原告的案例。2015年，环境公益组织中华环保联合会向无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，诉江苏宁沪高速公路股份有限公司噪声污染，双方当事人在法院的调解下，达成调解协议。法院采用了调解的方式结案，平衡公路建设的社会公益和沿线居民的合法权益，起到了良好的效果。

3.刑事附带民事公益诉讼案例。2018年5月，湖北省襄阳市襄城区人民检察院在对饶某等3人在禁渔期使用非法捕捞工具在汉江河段非法捕捞水产品提起刑事附带民事公益诉讼中，3名被告与检察机关达成生态修复协议，自愿承担生态修复民事责任，购买鱼苗增殖放流，在襄阳市级媒体公开赔礼道歉，并已全部履行完毕。

（二）域外环境民事公益诉讼司法实践中调解制度适用

从世界范围来看，无论是英美法系还是大陆法系，在环境民事公益诉讼案件中适用调解，都有丰富的实践样本。甚至有些国家还设置了专门审判组织，如环境法庭或环境法院，基本实现环境公益案件调解适用常态化。在美国的环境民事公益诉讼中，法官与当事人经常将促进案件和解作为努力的目标。澳大利亚设有专门的环境法院，部分州法院甚至免费协助当事人开展调解工作。新西兰在环境公益案件中，一般对调解介入的时间未加以限制，在案件的各个过程都可以适用调解。因此可以看出，虽然各国在诉讼理念、诉讼模式和程序设计等方面存在差异，但在环境民事公益诉讼案件中适用调解，基本上成了世界性的共识。

三、环境民事公益诉讼调解制度的价值分析

（一）环境民事公益诉讼调解的社会价值

从社会学的角度来看，对于环境污染和生态破坏行为决不能坐视不理，听之任之。但需要注意的是，实践中生态环境问题大多是生产行为产生的，这种生产一定程度能够给社会带来积极因素。环境民事公益诉讼的制度初衷，主要是通过司法介入，制止对环境的破坏行为，并使受损的生态得到最大程度的修复，而不是要停止生产经营行为。要实现生态环境保护和促进生产两者的共赢，既要金山银山，也要绿水青山，这就需要兼顾生态环境破坏责任承担与社会生产维持两者的平衡。基于此，调解制度独特的价值优势就得以彰显，即在环境民事公益诉讼中，通过适用调解机制，兼顾保护环境公益和创造社会财富平衡。

（二）环境民事公益诉讼调解的经济价值

从经济学的角度来看，环境民事公益诉讼案件的特殊性和专业性，导致诉讼成本普遍大于一般案件。环境公益案件一般涉及大气、水体等生态污染破坏，需要准确量化污染、破坏的程度和数据，具有较强的专业技术性，但因污染、破坏本身非固体、易变化、难捉摸的特征，成因与损害结果的因果关系确定、生态修复方案等，需要专业的鉴定评估，耗费大量技术和人力资源，导致诉讼成本高昂。对于被告而言，过长的诉讼时间和诉讼所导致的负面评价也使其承受较大经济成本。而调解的适用，使诉讼双方摆脱了繁琐复杂的诉讼程序，将时间和精力集中到环境污染案件的争议点，避免了在程序和无关紧要案件细节浪费过多资源，避免了损害的进一步扩大化，具有经济合理性。[4]胡洁人:《当前新型社会纠纷解决机制研究》，《当代法学》2012年第2期，第43页。

（三）环境民事公益诉讼调解的司法价值

随着经济社会不断发展，社会纠纷呈现多元化，选择司法途径解决社会纠纷中的比重不断上升。司法资源是有限性与需求无限性的矛盾日发凸显，而在环境民事公益诉讼中适用调解，可以有效优化了司法资源配置，缓解目前司法资源供需矛盾。另一方面，司法实践中环境公益诉讼中法院判决当事人履行某种义务，但责任人迟迟不予执行的现象时有发生，一个很重要原因是责任人对判决书强制性的消极抵触心理。积极适用调解，努力促使双方当事人达成生态修复协议，责任人内心往往不会抵触，反而有积极履行的期待，从而有效避免执行难困境。

四、我国环境民事公益诉讼中调解制度存在的不足

（一）调解适用时间不明确

在我国立法层面，对环境民事公益诉讼中能否适用调解这一问题，以法律条文和司法解释形式予以明确，但相关规定过于模糊，对调解适用的时间，未加以具体明确或限制，导致实践中调解的随意性倾向滋生，因此，亟需对调解适用时间予以明确限制。理论界中一种观点认为，环境民事公益诉讼调解适用时间应该在开庭前，可以节约宝贵的司法资源；也有观点认为应当在举证环节进行调解，这样有助于对全部案件事实的掌握，也有助于对公益损害程度全面了解。因此，适用时间限制的缺失，在一定程度上降低了调解在环境民事公益诉讼实践中可操作性。

（二）调解适用的公示制度不完善

根据我国最高人民法院环境民事公益诉讼司法解释相关规定，在环境公益诉讼案件中，如果适用调解方式，最终达成了调解协议，那么该协议必须进行公告，这是一个必备程序。该项规定确定了调解协议公示制度，对保障调解协议有效置于公众监督，具有积极意义。但该公示制度也存在一些方面需进一步完善，如未明确调解协议公告的方式和地点；未明确公众反馈意见，是否对协议内容产生影响？对未进行公示或公示期限未满的调解协议，效力如何界定？更未提及如何保障公众对审查结果的知悉权。

（三）调解协议审查制度不完善

环境公益诉讼制度初衷在于保护公益，要实现这个目的，就要防止当事人权利滥用，基于此，对环境民事公益诉讼中调解协议内容进行审查势在必行，而且这种审查规定应当详细具体，具有实践可操作性。虽然我国民诉法解释设置了调解协议法院审查程序，重点突出对协调协议合法性审查，强调协议不能损害社会公共利益，但对“不损害社会公共利益”的标准如何界定没有明确，也未明确司法实践中，原告改变诉讼请求或放弃诉权，如何审查来保障其变更的合法性等问题。

五、对我国环境民事公益诉讼调解制度完善的几点思考

调解制度具有独特的优势和价值，我国法律对其在环境公益诉讼中适用也有明文规定，但司法实践中仍有一些不足，笔者结合从事公益诉讼工作中的思考，探索提出一些的完善建议。

（一）严格限制调解程序的启动时间

根据我国民诉法及其司法解释，在普通民事诉讼案件中，调解可以在诉讼各个阶段适用，如立案前、开庭前、庭审中、庭审后都可以进行调解。但由于环境民事公益诉讼的特殊性，决定了其不同于一般普通民事诉讼，环境民事公益诉讼案件中适用调解的时间，应是在经过质证、查清事实的基础上适用为宜。究其原因，一是环境问题具有复杂性、长期性、间接性和潜在性等特征，如果没有查清案件事实，轻率进行调解，当事人之间很难就责任主体、损害机理及程度、因果关系、修复方案等达成一致，从而导致调解程序的虚置。[5]吴勇、王聪：《环境民事公益诉讼的调解适用辨析》，《湘潭大学学报》2018年第3期，第33页。二是环境民事公益诉讼案件往往涉及当地企业和生产活动，多种利益纠葛，错综复杂，如果没有查清事实，对环境公益损害程度和后果就很难有准确的认知，在诉讼中就容易产生放任或妥协，甚至存在牺牲公益的潜在风险，也就无法起到公益监督者和保护者作用，违背了制度设计的宗旨。

（二）明确调解适用范围

依据最高人民法院环境公益诉讼司法解释，对破坏生态环境的民事责任承担方式，主要是停止侵害、排除妨害、消除危险等六种承担方式，而这六种责任承担方式按照性质属性又可以分为四类：行为禁止型或危害消除型类、修复类、赔偿损失类、人格类。

1.行为禁止型或危害消除类。《环境公益诉讼解释》第19条规定，人民法院针对已经发生或即将发生的损害生态环境行为，可以判决支持停止侵害和消除危险等诉求，通过诉讼机制制止环境污染或者生态破坏的发生和扩大，最大程度保护公益，不存在调解的空间。基于此，对于上述类型案件中适用调解问题，个人认为，应坚决予以反对，以零容忍的态度坚决禁止。

2.修复类，即恢复原状。《环境公益诉讼解释》第20条的规定，明确了生态修复为主，替代性修复为补充，这就为调解的适用保留了空间。环境民事公益诉讼的核心价值是通过生态修复来恢复生态环境的状态和功能，但实践中一些环境损害具有不可逆性，无法原地恢复或恢复原貌，于是法律规定了替代性修复方式，因此，针对这类诉讼请求，笔者建议可以在修复责任主体和修复方式上使用调解，重点考量能否直接修复，对于能直接修复的，以何种方式和标准进行；对于不能直接修复，是采用主体替代修复还是修复方法的替代。

3.赔偿损失类，即赔偿损失。《环境公益诉讼解释》第20条、21条规定，赋予了原告对生态环境损害赔偿权。依据上述解释规定，环境民事公益诉讼损害赔偿请求不同于普通民事诉讼私益损害赔偿，主要是生态环境恢复赔偿金，该项赔偿金并非归于原告或起诉人，而是用于生态环境功能的修复。因此，笔者认为针对这类诉讼请求，可以在赔偿的具体数额和支付方式上进行调解，但对于赔偿金额的调解，要进行严格的限制，避免权力滥用。

4.人格类，即赔礼道歉。《环境公益诉讼解释》第18条规定，明确了被告在环境民事公益诉讼中，除需承担上述禁止和赔偿类责任，还要承担赔礼道歉的责任。依据该项规定，赔礼道歉在环境公益诉讼中，可以作为一种独立的诉求，对被告是一种警戒教育，对社会公众也是一种警示，达到“办理一案、教育一片、治理一方”的目的。因此，个人认为，对于是否承担赔礼道歉责任这一问题，不具有可调解性。但对于赔礼道歉具体内容和承担方式是可以调解的，如协商向直接的污染受害者道歉或向社会公众道歉，当面道歉或媒体道歉等。

（三）完善调解协议公告审查制度

1.明确公告方式和地点。民诉法及其解释虽然规定对调解协议实行公示审查制度，但对于公示方式和地点，并未明确规定，这就为调解余留了适用空间。传统公告一般采取在法院公告栏张贴公告的方式，这种方式受众范围狭窄且容易引起争议。笔者认为，除了这种在法院公告栏张贴，在网络媒体快速发展的当下，还可以充分利用各种新媒体，如司法机关官方网站或政府官方网站、微信公众号等，这不仅有助于扩大调解协议的传播范围，还有助于保障公众知情权。

2.强化调解协议的司法审查。在环境民事公益诉讼中，原告或起诉人与诉争利益没有直接利害关系，如果适用调解程序，那么理论上存在损害公益的潜在风险，为了避免调解内容损害社会公益，对调解协议合法性和合理性进行司法审查尤为重要。对调解协议进行司法审查，应重点审查两个环节: 一是审查公告的程序性和有效性。如调解协议是否进行了公告，是否符合公告期限等。通过对公告程序履行情况进行审查，保障协议的公开性和公众有效监督。二是审判机关的审查。环境民事公益诉讼案件中，调解协议一般由原告（检察机关或公益组织）与被告达成，经法院审查公告后，形成具有强制执行效力的调解书，因此，法院的审查尤为重要。

3.构建公众参与的审查机制。在环境民事公益诉讼中适用调解制度，一定程度上是对不特定多数权利人的实体权利进行处分，如果没有第三方的参与，往往容易引发公众尤其是利益关系人的质疑。司法功能的充分发挥，社会公众环保意识的增强，对生态法治的良性运行和生态法治建设至关重要。在环境民事公益诉讼中，通过积极引导公众参与诉讼调解，特别是参与协议公告的公众监督，不仅有助于增强公众对环保问题的关注度和参与度，而且能促进调解协议的合法性和公正性。基于此，个人认为，对适用调解的环境民事公益诉讼案件，应积极构建公众参与协议审查机制，通过引入第三方机构或专家，将调解协议置于公众监督之下，保障其合法性和公正性，努力实现社会效果和法律效果的双赢。