困境与路径：平台经济反垄断规制探析

李亚南，孙曙生

（中共江苏省委党校，江苏 南京 210009）

一、 问题的提出

近年来，随着我国经济社会的飞速发展及网络信息技术的日趋成熟，平台经济逐渐成为我国市场经济中的重要组成部分，平台企业也成为平台经济发展中最为重要的主体。但由于平台经济发展初期我国相关监管持“包容审慎”的态度，以及平台经济相关领域立法政策的滞后性，使得平台经济在快速崛起为人们带来福祉和便捷的同时，也引发了“二选一”“大数据杀熟”等垄断问题，扰乱了我国市场经济的有序竞争，也在无形中侵犯了消费者的合法权益。

为了规制平台经济的垄断行为，一方面，国家不断完善平台经济领域反垄断的立法与政策：2020年12月11日，中央经济工作会议指出要完善平台企业垄断认定等方面法律规范，提升监管能力；2021年2月7日，国务院反垄断委员会印发《关于平台经济领域的反垄断指南》； 8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调要加强反垄断反不正当竞争监管力度；11月18日，国家反垄断局正式挂牌成立。另一方面，监管部门不断加强对平台经济的反垄断力度：2021年4月10日，国家市场监督管理总局对阿里巴巴集团滥用市场支配地位罚款182.28亿元；7月24日，对腾讯公司违法实施经营者集中罚款50万元；10月8日，对美团公司滥用市场支配地位罚款34.42亿元。以上种种表明，我国对平台经济的反垄断规制正由“包容审慎”向“强监管”转变。

本文通过结合近年来我国平台经济领域的反垄断规制发展，总结当前在平台经济领域反垄断规则存在的问题和困境，构建平台经济反垄断规制的突破路径，使平台经济能够有序发展，保护市场竞争秩序，维护消费者的合法权益。

二、平台经济的“天然”垄断风险

平台经济是指在数字时代下依托于平台及平台经营者的新型组织方式和商业模式，是通过互联网进行协调、组织资源配置的一种新型经济形态。[1]21世纪初，我国平台经济初步萌芽，至今已有十余年，平台经济从爆发式增长到竞争加剧，再到如今的全面整顿治理，平台经济发展已经日趋成熟，但配套的监管依然滞后，无法跟上平台经济发展的脚步。各种无序竞争和经济问题不断显露，其根本原因与平台经济的典型特征和伴随的“天然性”垄断风险是密不可分的。

（一）平台经济的典型特征

平台经济通过利用互联网及其相关基础设施，突破了传统经济模式在地域、时间、交易规模、用户数量、信息传递等多面的约束，从而获得了独特的规模、效率、成本等优势。与传统经济模式相比较，平台经济具有以下典型特征：

一是规模效应。由于不受地域、时间、空间、自然条件等限制，平台经济可以衍生出巨大的规模效应。以美团为例，截至2020年底，其日均活跃用户达2230万，市场份额达70.7%，覆盖了从一线城市到基层乡镇各区域中庞大的消费者群体，形成了强大的规模效应，尽管市场规模的大小并非垄断认定的唯一标准，但庞大的用户数量和极高的市场占有份额是垄断的基础条件。[1]

二是网络效应和锁定效应。网络效应源于“梅特卡夫定律”，是指当一个产品的用户越多时，此产品对用户的价值就会越大，并能吸引更多的用户使用此产品。[2]锁定效应会强化平台的自我保护机制，进而增加用户的转移成本[3]。当达到一定的网络效应后，用户对产品的黏性增强，使其受限于学习成本、转换成本、使用习惯等缺乏选择其他替代产品的意愿和能力，从而达到对用户的锁定效果。

三是数据效应。数据是平台经济的核心要素，平台对数据的收集和利用是平台经济的核心竞争优势。[4]当平台拥有了庞大的高质量、高价值用户数据后，便可通过算法模型获取用户偏好、使用习惯等有效信息，从而进行个性化定制和差异化定价，充分发挥数据的价值，形成数据效应。[5]

（二）平台经济的垄断风险

从上述平台经济的典型特征可以看出，平台经济伴随着“天然性”的垄断风险，其原因在于这些典型特征之间会相互作用，增强平台的竞争能力，从而诱发垄断的可能性。当平台经济主体获得了足够的规模效应后，用户群体聚集使得平台形成强大的跨平台网络效应和锁定效应，并通过数据效应形成对用户需求的精准控制。在此过程中，用户黏性不断提高，平台边际成本不断降低，促使其竞争能力不断增强，并能够不断扩大规模效应，循环往复并产生了“天然性”的垄断风险。基于平台经济的典型特征及发展过程，强大的平台主体往往会利用竞争能力优势形成对相关市场的实质性垄断，同时也筑起新兴企业进入相关市场的壁垒，此时就会出现“赢者通吃”“强者愈强”等情形。

但应当注意的是，并非平台经济所形成的这种实质性垄断就是《反垄断法》及《关于平台经济领域的反垄断指南》中所制止的垄断行为。国家预防和制止的垄断行为是“滥用市场支配地位开展不正当竞争，对市场竞争产生排除、限制影响”的垄断行为，而非平台经济在发展过程形成的“竞争性垄断”。[6]

三、平台经济反垄断的困境阐释

正如前文所述，平台经济由于具有规模效应、网络效应和锁定效应、数据效应的特点，从而具有“天然性”的垄断风险，为平台经济实施垄断行为提供了良好的条件。因此，相较于传统经济模式的反垄断规制而言，平台经济反垄断的道路更加艰难、任务更加繁重。具体而言，平台经济反垄断的困境主要体现在：传统相关市场界定方式存在局限、事后监管模式的滞后与失灵、平台经济反垄断相关立法的缺失等方面。

（一）传统相关市场界定方式存在局限

清晰明确地界定“经营者就某特定商品或服务竞争的商品市场和地域市场”，是分析垄断行为的逻辑起点，也是进行反垄断规制的前提和关键。[7]根据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》的规定，我国在界定相关市场时主要采用需求替代和供给替代结合的替代性分析法，当替代性分析法无法清晰界定相关市场时，则采用SSNIP测试法（假定垄断者测试法）。但这两种传统的界定方式主要是基于线下实体商品或服务范畴进行分析，当面对具有规模效应、网络效应和锁定效应、数据效应的平台经济时，传统的相关市场界定方式就显露出了局限性。原因主要在于：

一是平台经济往往都是双边或多边市场。传统实体经济模式中的产品和服务都较为固定和单一，通过替代性分析法能够比较直接地界定出相关商品市场和地域市场。然而在平台经济中，产品和服务的聚合使得商品市场之间边界变得模糊，锁定效应的影响使得其他平台的替代性减弱，且平台经济与传统行业间的融合也不断加深，因此使得传统上明确的界定标准不再准确。[8]其次，平台经济的双边或多边市场也通过互联网突破了地域限制，实现了跨界经营，为地域市场的界定也带来了难度。最重要的是，双边或多边市场与单边市场不仅仅是市场数量的区别，而是市场之间具有的密不可分性及复杂性，故而无法利用传统单边市场的静态替代分析法对平台经济的相关市场进行界定。[2]

二是平台经济存在大量免费产品及服务。在平台经济发展的初始阶段，往往会通过大量的免费产品和服务来增加用户数量，且当前大部分平台都能够免费使用，这就导致以价格为基础的SSNIP测试法存在一定的局限性。另一方面，网络效应和锁定效应也使得消费者对价格的敏感性降低，从而无法简单使用SSNIP测试法。

（二）事后监管模式的滞后与失灵

平台经济的发展，有助于社会总体运行效率的提升和人民生活水平的提高，因此政府对平台经济发展初期普遍采取宽松的监管策略[9]，以保护其渡过萌芽期和发展期。当前，平台经济已经趋于成熟，对其监管却出现了难度大、效率低、不及时等困难。其原因主要在于传统事后监管模式的滞后与失灵。

一方面，对于垄断行为的监管，我国一般采用事后监管的方式，通过事后监管执法和反垄断诉讼结合个案进行反垄断，在具体实践中，只有当监管部门在受理举报或引发社会关注后才启动反垄断调查程序，无法及时有效进行反垄断规制。平台经济是依靠互联网平台通过网络信息技术进行运作的经济模式，其竞争程度、更新速度远远高于传统的经济模式，而反垄断调查程序周期较长，一旦发生垄断行为，就会对市场造成大范围、大规模的影响，此时再采取事后监管则无法有效弥补市场损失。

另一方面，平台经济在算法算力的强力支撑下，具有高技术性、强隐蔽性等特点，传统的事后监管模式未考虑到平台经济的典型特征及其垄断行为的新特点，因此在适用工具和分析规则时出现疲软和失灵，无法有效进行反垄断监管。[10]其次，对反垄断行为的处罚轻微也加剧了这种失灵。以美团为例，市场监管总局对其罚款为34.42亿元，看似天价罚款实际仅占其年度销售额的3%，无法有效起到惩罚效果。

（三）平台经济反垄断相关立法的缺失

加强反垄断领域法律法规建设，是平台经济反垄断规制的重要保证。我国《反垄断法》于2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过，距今已有15年之久。在此期间，我国的市场经济形势发生了翻天覆地的变化，平台经济也由萌芽走向成熟。《反垄断法》作为指导市场经济发展的基础法律规范，在制定之处考虑更多的是当时的经济形态及发展模式，而未完全预见到当今平台经济的发展模式，因此在平台经济反垄断分析规制和工具方面都存在缺陷[11]，无法完全满足当下平台经济发展的需要。

除《反垄断法》外，我国目前关于平台经济反垄断并无专门立法，仅有2021年2月7日由国务院反垄断委员会印发的《关于平台经济领域的反垄断指南》作为我国当前平台经济的反垄断指南。平台经济与传统经济在反垄断的规则分析和工具适用等方面都存在很大的差异，仅仅依靠《反垄断法》和《指南》显然无法有效应对日新月异的平台经济垄断行为。因此，平台经济反垄断领域相关立法的缺失，是无法对平台经济进行有效监管的主要原因，也是平台经济反垄断规制的重中之重。

四、平台经济反垄断的突破路径

在数字经济平台蓬勃发展的今天，平台经济的典型特征使得平台经济市场集中度不断上升，垄断风险显著增高。前文已经对当下平台经济反垄断所面临的困境作了基本阐释，建设现代化经济体系的目标要求我们必须对其作出系统回应，完善我国平台经济反垄断规制机制。面对这些新问题，可以从优化相关市场界定方式、建立前置式监管机制、完善相关立法等方面入手。

（一）优化传统相关市场界定的方式

对于平台经济领域进行的反垄断规制，无论是垄断协议、滥用市场支配地位还是开展经营者集中反垄断审查，通常第一步都需要界定相关市场。但基于平台经济的可变性、复杂性特点，传统的替代性分析法及SSNIP测试法存在局限性，无法完全清晰明确地界定相关市场，因此，应当对传统的市场界定方式进行优化，以适应平台经济反垄断规制的需要。

一是要积极探寻新型的相关市场界定方式。《指南》指出，相关市场界定一般以替代性分析法为主，并以SSNIP测试法为补充，但同时应当考虑到平台经济的特点，结合个案进行具体分析。因此，当传统的相关市场界定方式无法有效界定相关市场时，执法机构要积极探寻新型的界定方式。如平台线上与实体线下的相关市场界定可采用“同质竞争测试法”，即判断线上线下商品或服务是否具有同质性（需考虑价格、质量、厂商等因素），如具有同质性，则可将其纳入同一相关市场。[12]

二是在必要情况下可降低相关市场界定的重要性。当前，部分国家已经展开了对适当降低相关市场界定重要性的探索，如美国的《横向合并指南》（Horizontal Merger Guidelines）指出，并不要求对每一起平行合并案件都进行相关市场界定。[13]我国《关于平台经济领域的反垄断指南》（征求意见稿）也曾规定“在特定个案中，如果直接事实证据充足，只有依赖市场支配地位才能实施的行为持续了相当长时间且损害效果明显，准确界定相关市场条件不足或非常困难，可以不界定相关市场，直接认定平台经济领域经营者实施了垄断行为”，换言之，如果某垄断行为只有具备市场支配地位才能作出并持续，则可以不界定相关市场直接认定为垄断。从此条可以看出，我国立法者在平台经济领域具有降低相关市场界定重要性的倾向。同时，我国部分学者也对降低相关市场界定的重要性进行了合理性论证，认为平台经济是动态竞争的，其相关市场界定存在复杂性和模糊性，因此应当在反垄断实践中降低相关市场界定的重要性。[5]当市场份额不能作为平台企业具有市场支配力或垄断效果的证明，但却有其他证据证明其垄断效果时，市场界定的作用是微小的。[14]

（二）建立前置式的反垄断监管机制

基于平台经济的典型特征及其复杂性，世界范围内的反垄断监管机构已经意识到传统事后监管模式的滞后与失灵，强化反垄断的前置式监管已经逐步成为共识。[15]在我国的平台经济反垄断实践中，市场监督管理机构往往受到事后监管模式的约束，使得在平台经济反垄断实践中处于被动态势。[10]通过建立前置式的反垄断监管机制，可以适应平台经济的发展，有效遏制平台经济的垄断倾向，减少反垄断规制的被动局面。

前置式反垄断监管，其实质是国家公权力以较为“柔和”的方式提前介入平台经济领域监管，但过早的干预也可能会扼制平台经济的创新发展，因此，建立前置式反垄断监管机制必须掌握好力度，平衡创新发展、市场活力、有效监管三者之间的关系，防止前置式反垄断监管机制进入“硬监管”的误区。一方面，前置式反垄断监管机制必须坚持“包容审慎”和“规范监管”相结合的原则。平台经济反垄断规制的目的在于防止平台经济利用市场优势采取垄断行为，破坏市场竞争秩序，而非限制平台经济的发展。换言之，其实平台经济存在“天然性”的垄断风险，但只要尚未采取垄断措施，都不属于反垄断所规制的范围。因此，行政机关在进行前置式反垄断监管时，应当秉持“包容审慎”的态度进行有效监管，不能过多干预平台经济的发展，应当给予其充分的发展空间，防止因过度的前置式监管挫伤其创新能力和市场活力。另一方面，前置式反垄断监管机制必须坚持“有效市场”和“有为政府”相结合的原则。行政机关在运用公权力进行前置式监管时，应当保持中立性，采取公平公正的态度，让平台经济在市场中自发调节和发展，充分发挥市场调节的作用，只有当平台经济不能由市场机制有效调节时才应当采取前置式反垄断监管规制。这样既能保证平台经济在市场调节机制中蓬勃创新发展，又能保证行政机关在市场调节机制失灵时及时有效采取措施防止平台经济出现垄断行为。

（三）完善平台经济反垄断相关立法

将平台经济发垄断规制纳入法治轨道，是实现平台经济反垄断有效监管的重要保证。当前，世界范围内已经开始积极探索平台经济反垄断立法的路径。以欧盟为例，欧盟委员会于2020年12月15日推出了《数字市场法》（Digital Market Act）和《数字服务法》（Digital Service Act）两部草案，并于2021年11月23日通过了《数字市场法》；德国也于2021年1月正式通过了系统针对平台经济领域的《反对限制竞争法》修正案。[16]

2020年以来，我国逐步开始了平台经济领域的反垄断改革，《指南》的发布标志着我国在平台经济反垄断法律体系建设上迈出了关键的一部，但对于我国当前平台经济反垄断规制现状而言，仍需要继续完善相关立法。[17]首先，要加快修订《反垄断法》，使其适应平台经济发展的需要。2021年10月23日，全国人大常委会发布了《反垄断法（修正草案）》，其中部分条款对数据、算法及技术、平台等方面进行了修订。但笔者认为，鉴于平台经济的特殊性，且《指南》和部分规范性文件已对平台经济反垄断作出了针对性规定，故可考虑设置专章对平台经济反垄断进行原则性规定。其次，应当制订专门的平台经济反垄断法律。平台经济的网络效应、锁定效应及算法、技术等，使得平台经济具有较强的技术性和较高的专业性，只有制订专门的法律才能有效应对平台经济反垄断的相关市场界定、垄断认定、平台监管等诸多问题。再次，还应当完善平台经济相关领域的立法，如数据保护法、消费者权益保护法等，只有将平台经济的各方面各环节都具体到法律规定中，才能切实将平台经济反垄断规制落实到位。最后，应当适当提高当前反垄断处罚标准。违法成本过低，是平台经济垄断行为层出不穷的重要原因之一。现行的处罚标准仅为年销售额的1%—10%，远远低于垄断行为所能带来的收益。因此，应当适当提高处罚标准，多元化处罚措施，从而达到对平台经济反垄断规制的目的。

五、结语

平台经济反垄断规制绝非一朝一夕的事情，而必将经历漫长的过程。我国当前正处于建设社会主义现代化强国的关键时期，平台经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，事关我国经济秩序的稳定和消费者权益的保护，必须对其严格监管，防止平台经济垄断行为乱象的发生。但同时应当明确，对平台经济反垄断进行规制，规制的是垄断行为和排除、限制市场竞争的行为，而非是限制平台经济本身的创新发展和竞争，相反，只有在不断的创新和竞争中，平台经济才能快速发展。对于平台经济反垄断的规制，我们应当怀乐观态度，相信平台经济会在反垄断规制机制的不断完善下，成为我国建设社会主义现代化强国的有力保障。