基于PMC指数模型的氢能产业专项政策量化评价

王佳杰，纪国涛

（沈阳理工大学，辽宁 沈阳 110159）

随着“碳中和”“碳达峰”目标的确定，加速推动绿色低碳的可持续发展进程成为当前社会的主旋律，我国能源格局因此迎来了新的变革与挑战。氢能作为最具发展潜力的清洁能源，是当前替代传统化石能源的主流方案之一。自2006年氢能被写入国家发展规划起，我国氢能产业开始受到重视，并逐步建立相关产业的参考标准，其更是在2019年被首次写入政府工作报告，这标志着我国氢能产业进入快速发展时期。[1]据《中国氢能及燃料电池产业白皮书》预测，到2050年我国对于氢气的需求量将接近6000万吨，占到中国终端能源体系的十分之一以上，产业规模庞大，年产值也将高达12万亿元。

近几年，各省市也纷纷出台相关规划与扶持政策，宁夏、天津、北京、四川、山东、河北等地明确氢能产业发展方向，颁布专项氢能整体产业发展规划。随着发文逐渐密集化，如何度量政策优劣、如何优化政策制定、如何确保政策实施与地方实际状况相匹配，均需要通过对政策文本进行科学量化评价来寻找答案。鉴于此，在“双碳”战略的背景下，本文以2020年以来各省市出台的6项氢能产业专项政策为研究对象，利用PMC指数模型对我国氢能产业专项政策，按照政策性质、政策时效、政策视角、政策内容、政策评价、政策领域、政策功能、政策作用层面、政策作用范围、政策公开十个方面进行科学分析与量化评价，多角度剖析政策的可行性与合理性，以期优化现有政策不足，这将有助于对我国氢能产业发展进行整体的把握与判断，并对政策维持、更续、叠加、替代提供镜鉴，也为其他省份制定科学合理的氢能产业专项发展规划提供指导。

一、文献综述

（一）氢能产业政策

随着全球能源转型提速，氢能产业作为新型能源产业，受到世界各国的高度关注，如何科学合理地制定氢能产业政策，引领产业向前发展、助推能源革命，成为学术界亟待解决的问题。从现有研究文献来看，国内外学者关于氢能产业政策的研究视角较为多样，但大多为定性分析，如Behling等通过横向比较日本、美国、欧盟关于氢能产业的战略政策，提出日本应重视关键能源技术研发、建立相应一体化的政策体系，促进氢能产业发展[2]；Hartley等对澳大利亚的氢能产业进行分析，强调了在新能源制氢、氢发电、氢出口等方面的优势，从而确立主要战略方向[3]；国内学者游双矫等通过与各国氢能产业政策进行对比，认为抓紧出台我国氢能产业的顶层设计是政策体系发展的当务之急，应明确氢能源在我国能源体系中的定位，对产业链上下游进行扶持性政府补贴，将氢能纳入国家能源管理体系[4]；何青等通过从国家、地方两个维度阐述了我国氢能产业政策的不足，建议我国应该在氢能核心技术攻关、拓宽氢能应用等方面加强投入[1]；孟翔宇等通过回顾2020年我国各地出台的氢能发展政策，从交通领域、氢能冶金、绿氢煤化工、氢能商品化、国际合作等方面，对我国氢能产业进行分析并提出对策建议[5]。目前，鲜有文献从整体性视角出发定量研究氢能产业政策，且采用的定量分析方法也以常见的内容分析法为主，如黄晓林等学者采取政策文本内容分析法对我国氢能产业政策进行量化分析，从政策工具与产业链角度出发，对其政策内容进行深度剖析，结果显示我国氢能产业政策主要围绕燃料电池、新能源汽车、管制规范、制氢技术四个主题展开，且我国各地方的氢能产业政策存在颁布不平衡的现象[6]。

（二）政策评价及其方法

政策评价作为衡量政策制定优劣的研究手段之一，分为定性与定量两大类。其中，Poland的“三E”评估分类法、Suchman的五类评估法以及Wollmann的经典因果作用评价法，都属于定性的政策评价方法；双重差分法、断点回归法、Var模型、BP神经网络等定量评价法，因存在着限定条件苛刻、多方检验困难、可靠性欠缺等诸多局限性，适用范围较小。PMC指数模型作为前沿的政策量化评价方法，因其客观、科学性，被广泛应用于人工智能、集成电路、生物医药、大数据、跨境电商、机器人[7-12]等各产业政策的评价分析，能够在很大程度上避免评价的主观性，聚焦于政策文本本身，精准提高研究结论，以可视化的方式，直观展示现有政策的优势与不足。如丁潇君和房雅婷基于我国颁布的38项集成电路扶持政策展开量化评价研究，准确把握我国集成电路产业发展态势，并对相应的产业扶持政策提出，诸如加强政府精准补贴等优化建议[8]；周海炜等从政策合理性视角出发，构建了10个一级变量与43个二级变量的我国大数据产业政策PMC指数评价体系，科学合理地对我国颁布的8项大数据发展政策进行相关量化评价，并提出对应的政策优化路径[10]；胡峰等以科技部、工信部等出台的8项机器人产业政策为研究对象，采用PMC指数模型的方法进行量化评价研究，发现我国机器人产业在政策性质方面缺少诊断性与监管性内容、在政策时效方面存在长期政策缺失、在政策工具方面存在着运用失衡等问题[11]。

二、研究设计

PMC指数模型作为当前较为前沿的政策评价方法之一，自2011年由国外学者Estrada[13]提出以来，便得到了学界广泛的关注与认同，在2015年被北京工业大学张永安和耿喆首次引入国内，应用在区域科技政策评价方面，取得良好效果[14]。PMC指数模型能够以可视化的形式直观展示政策内部的一致性水平与政策的优劣势，系统性地对政策内容开展单指标分析以及多维度评价，该模型较其他的政策评价方法来说更具客观性，以政策文本内容为原始数据尽量避免主观评分，从而对政策进行科学的量化分析。本文以Estrada的四步法为基础[15]，应用PMC指数模型，对我国氢能产业政策进行量化评价：首先，对相关变量确认并参数识别，构建我国氢能产业专项政策评价指标体系；其次，构建多投入产出表；而后，对投入产出表进行赋值与计算；最后，绘制PMC曲面，以可视化的形式多维度比较各省份氢能产业政策文本之间的优劣。

（一）变量确认与参数识别

我国氢能产业专项政策评价指标体系构建是本研究的核心环节之一，需要遵循评价指标变量的客观性、科学性、全面性等原则，来保证最终政策评价结果的有效性与合理性。本文通过对我国各省的氢能产业专项政策文本内容进行梳理概括，并在参考国内外相关学者指标体系构建的基础上进行适当调整与补充，确定了基于PMC指数模型的我国氢能产业专项政策评价指标体系，指标体系由政策性质、政策时效、政策视角、政策内容、政策评价、政策领域、政策功能、政策作用层面、政策作用范围、政策公开10项一级变量以及与之对应的40项二级变量构成。其中，若各省氢能产业专项政策的文本内容中含有相应二级变量所述内容，则赋值为1；否则，赋值为0，具体的变量设计与来源依据如表1所示。

（二）多投入产出表构建

多投入产出表作为一种可存储大量数据的分析框架，能够将单一变量进行多维度量化，从而对所分析的政策文本进行全面评价。本文在选择和确定了我国氢能产业专项政策评价的指标变量体系后，构建出适合氢能产业特点与变量设置的多投入产出表，如表2所示。

表2 多投入产出表

（三）PMC指数计算

PMC指数的具体计算流程如下所述。首先，按照相关赋值标准对我国氢能产业专项政策指标体系涵盖的40个二级变量依次赋值；然后，利用公式（1），在前者的基础上计算所对应的一级变量数值，其中i为一级变量，取值为1、2、3、4、5、6、7、8、9、10，j为二级变量，T(Xij)为某一级变量下二级变量的个数，即一级变量数值为二级变量累计得分与对应变量个数的比值；最后，将计算后得到的各一级变量进行加总，得到待评价政策的PMC指数，如公式（2）所示。

根据Estrada[15]对目标政策的要求不同，将PMC指数划分为A级、B级、C级、D级四类评价标准。A级又称为完美政策，数值范围在9～10之间，表示为政策制定过程考虑问题全面，内容科学合理、目标清晰、能够起到促进产业快速发展的目的、政策效果明显；B级为优秀，数值范围在7～8.99分之间，体现为政策具有较强效力，政策的制定整体满足当前发展的需要，指向性和目的性明显，基本达到政策预期；C级为良好，数值范围在5～6.99之间，具体表现为在PMC指数模型中，各项指数表现一般，政策内容与政策功能方面具有一定的局限性，亟待优化与改进；D级为不良政策，分值小于5，其含义表现为不能达到预期政策目标，政策内容匮乏，缺少针对性措施，对产业整体促进效果不明显。

（四）PMC曲面绘制

PMC曲面是以可视化的形式，将政策的优劣进行全面展示，用于单项政策分析或多项政策的横向对比。绘制PMC曲面分为两步：首先，将PMC指数中的各一级变量的数值代入公式（3）所示的3阶矩阵；然后，通过Excel软件即可绘制出对应的PMC曲面。本文所构建的一级变量为10个，因各省的氢能产业专项政策均是通过政府官方网站的公开信息获得，X10的各项政策得分都为1，考虑到PMC曲面的绘制效果以及矩阵的对称性，故删去PMC模型中的一级变量X10，将其余9项一级变量代入PMC矩阵。

二、实证分析

（一）样本政策来源

2020年，习近平总书记首次提出“双碳”战略目标：我国力争于2030年前达到峰值、2060年前实现碳中和。随后，我国氢能产业受到高度重视，进入发展的快车道。因此，以2020年为时间节点，通过访问各地的能源局、经济和信息化局等各类政府官网进行查找，共搜集到氢能产业专项政策7份，分别为：北京、河北、四川、山东、宁夏、天津、内蒙古，但因内蒙古能源局发布的《内蒙古自治区促进氢能产业发展若干政策》为征求意见稿，故仅以正式公开发布的6项省级专项政策进行量化评价，表3为各省份样本政策详情汇总。

表3 各省氢能产业政策汇总

（二）样本政策PMC指数计算与曲面绘制

基于上述量化评价框架，得到我国6个省份出台的氢能产业专项政策的PMC指数评分，见表4所示。从表中可知，首先，6项政策中1项为A级政策、5项为B级政策，各项政策的PMC指数均值为8.88分，整体指数表现优异，说明我国各省份氢能产业专项政策的制定能够满足当前发展的需要，基本达到政策预期。其次，从政策的PMC指数得分排名来看，6项政策依次为P2、P6、P3、P4、P1、P5。再次，各项政策的一级变量得分均值中有5项较高，分别为政策视角、政策评价、政策作用层面、政策作用范围、政策公开，而政策性质、政策时效、政策内容、政策领域、政策功能还有待优化。

表4 各项政策的PMC指数

依据上述计算结果，将各项政策得分代入PMC矩阵，分别绘制北京、河北、四川、山东、宁夏、天津6省份的PMC曲面，如图1—图6所示。最终以可视化的形式直观展示政策优劣，并对各政策进行横向对比展示。

图1 P1的PMC曲面

图2 P2的PMC曲面

图3 P3的PMC曲面

图4 P4的PMC曲面

图5 P5的PMC曲面

图6 P6的PMC曲面

（三）量化评价结果分析

1.整体政策分析

在政策性质方面，各项政策虽整体表现良好，但仍有优化空间，具体而言，政策的监管性与建议性方面有待提升；在政策时效方面，由于各省的氢能产业专项政策的类型为长期规划或整体性实施方案，因此政策在中长期规划方面表现优异，在短期举措方面有所欠缺，缺乏相关可操作性细则；在政策视角方面，各项政策既从宏观的整体区域发展视角出发，因地制宜布局各省氢能产业，又从微观的核心企业出发，培育省内的相关氢能企业逐步成为当地龙头企业；在政策内容方面，各省均十分重视核心技术发展、示范工程建设、氢能产业的安全管理和相关平台搭建，但在提升公众对于氢能的认知度方面，宣传引导力度不够，以及采用税收优惠、政府补贴等政策工具方面，也有待加强；在政策评价方面，整体上都达到了政策制定依据充分、政策目标明确、政策实施方案科学合理、相关规划详实的要求；在政策领域方面，氢能产业作为低碳绿色的高技术产业，在技术与环境领域重点发力，但在经济与社会方面的促进作用稍有欠缺；在政策功能方面，各政策对于产业布局与发展都进行了规范引导，推进技术创新，保障我国“双碳”战略目标的早日实现，但缺乏相关的制度约束；在政策作用层面与政策作用范围方面都实现了预期目标，推动制氢、存储、加氢、用氢的全产业链上下游协同、产业协同，积极研发自主可控的创新技术、培育各环节龙头企业，最终形成深度融合的氢能产业发展生态。

2.分项政策分析

本文仅对6项氢能产业专项政策中PMC指数得分最高与最低的两项政策，进行单政策分析，发现政策制定优劣。其中，P2政策得分排名第一，达到“完美”政策等级，仅在政策功能方面低于平均水平。因该政策属于地方政府针对氢能产业所制定的十四五规划，所以重点在于规范引导，政策功能方面缺乏制度约束，而在政策时效、政策视角、政策内容、政策评价、政策作用层面、政策作用范围方面都较其余政策表现优异，河北省牢牢把握住雄安新区建设与冬奥会举办这两大契机，通过采购氢能汽车等手段，加速推进氢能产业发展，在产业规模提升、核心技术突破、应用领域扩大方面重点布局，构建“一区、一核、两带”产业格局。P5政策排名第六，但政策等级仍属B级优秀政策，政策视角丰富、政策内容全面、政策评价表现优异、政策作用层面与政策作用范围广泛，贯穿全产业链各个环节，能够起到较好的政策效果。在政策时效、政策领域、政策功能方面需要改进优化。由于其过度关注于短期举措与长期目标，忽视了中期的过渡性方案的出台，政策时效上具有不连贯性，一定程度上阻碍了政策执行的有效性；需要加大氢能产业对于经济、社会方面的影响，助推经济高质量发展；强化制度约束，保障产业发展稳步有序推进，促进宁夏地区的能源产业转型升级。

三、结论与建议

本文以2020年以来各地方政府发布的6项氢能产业专项政策为研究对象，构建10个一级变量和40个二级变量的我国氢能产业专项政策评价指标体系，运用PMC指数模型进行量化分析，通过各政策间的横向对比以及单一政策分析，得到以下结论。

首先，我国氢能产业专项政策总体上政策质量较高，能够满足当前产业发展的需要。5项政策达到了B级优秀政策等级，1项政策为A级完美政策，平均政策PMC指数得分为8.88分，政策得分排序为P2、P6、P3、P4、P1、P5，各项政策得分差距较小。说明各省份充分结合当地氢能产业实际情况，政策制定合理、政策内容全面充实，具有较强的支撑效力与引导效应。

其次，从整体来看，在10项一级变量中，政策视角、政策评价、政策作用层面、政策作用范围、政策公开等5项变量指标表现优异，其余5项一级变量仍有优化提升空间，整体的优化路径为X6—X2—X7—X8—X1。

最后，从单一政策来看，河北省紧抓雄安新区建设与冬奥会举办的重大契机，积极布局氢能产业，政策制定过程考虑问题全面，能够起到促进产业快速发展的目的，且P2政策在政策时效、政策视角、政策评价、政策作用层面、政策作用范围、政策公开六个方面得分优异，改进顺序为X7—X6—X1—X4。P5政策虽排名第六，但较其他政策差距不大，按照X6—X2—X7—X1—X4的顺序逐步优化。

鉴于上述研究结论，结合我国“双碳”战略目标要求、氢能产业发展现状与各专项政策的PMC指数得分，提出以下改进建议。

第一，政策性质层面。我国氢能产业专项政策主要表现出其预测性、描述性与引导性，监督性居中，而建议性方面稍有不足。通过适当增加建议性内容，如鼓励相关企业进行紧密合作，探索加氢、加气、加油、充电多模式相结合的合建站项目建设，优化政策性质。

第二，政策内容层面。政策的宣传引导是推广氢能产业应用的前提，提高公众对于氢能的认知，强化氢能应用相关知识，将低碳节能的观念深入民心，有助于提高市场对于氢燃料汽车接纳程度。加强各地政府对于氢能产业各环节的税收优惠、财政补贴，促进产业健康有序发展。推动国际合作，通过走出去与引进来的方式相结合，协同开展核心关键技术突破。

第三，政策领域层面。政策领域侧重存在严重失衡，不利于产业的综合全面发展。将政策重心由环境、技术向着经济、社会、技术、环境全方位转移，通过引导核心技术突破，降低制氢成本、提高储氢能效、解决用氢难题，进而实现能源的绿色低碳转型，助力地方经济发展、服务社会民生。