基于大学章程建设视角的政府角色

李爱珍（豫章师范学院体育系）

大学章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的准则，是学校正常运行的制度保障，是政府对大学进行管理和监督的重要依据。在大学各项权力的配置中，章程起着举足轻重的作用，一方面对办学者——高校自身的权利和义务作出明确规定，推进大学自我约束，规范其内部管理；另一方面对大学举办者、管理者——政府的权利和义务予以明确，对政府进行有效约束，促进依法治校。本文试图从大学章程建设的视角，分析我国大学制度改革中的政府角色。

一、大学章程建设视角下政府角色的功能

大学在其运行过程中承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作的重要使命，大学的有序运行是社会发展、国家进步的智力保障，因此，在大学制度改革中政府扮演着什么样的角色是当前研究的热门话题。一般来讲，政府角色主要指政府在行政管理过程中权利关系的分配、政府职能的转换和权责关系的明确等方面[1]。从这一定义来看，章程建设视野下的政府角色在大学发展过程中发挥着重要作用，主要表现为三个方面：

（一）协调政校之间的权力关系分配

随着依法治国的推进，现代大学制度逐渐成熟，大学章程的建设更加规范化。因此，政府应以法律为基础来正确处理政府与大学之间、大学内组织之间的权力分配，在行使公共教育权力的同时，其行政管理角色则应从管制型向服务型转变，合理整合现有教育资源，提高资源的利用率，充分发挥政府在大学治理中的宏观调控作用，大学全力配合政府的行政管理，在这一“权变”的过程中实现政府与大学共治，共同应对管理中出现的问题。

（二）基于有限政府理论的职能分配

政府职能在社会运行中发挥着重要作用，弥补了市场本身的不足，并具有决定、调节和执行功能，表现在教育方面则是为社会提供公共教育产品，规划教育发展、分配教育资源、确定教育思想、制定培养目标。但是教育具有公共性，它的这种特殊性决定了政府不能随意替代或限制市场机制对高校管理的影响。因此，政府在提供公共教育产品时应基于有限政府的理念对大学管理进行积极干预，即对大学建设进行投资的同时要有有效的监督，保障高等教育的公平性和公正性，逐渐克服过去政府全面干预的非专业性、低效性和短期性。

（三）承担在体制运行中的责任

在体制运行中政府责任是指政府在对大学施行行政管理时应该承担的责任，即政治责任、法律责任、行政责任和道德责任等。在大学的发展过程中，政府制定相应的法规和政策，采取合法的手段将教育的供应和生产分开，而不是垄断教育的供给渠道或取代整个教育“市场”。随着大学制度的改革和章程的建设，学校管理体制和治理体系也发生了重大变化，而政府也应该改变集权的管制模式和垄断的供给方式，主动地承担相应的积极责任，在明确政府与大学各自责任的基础上，从大学管理的具体事务中解放出来，宏观把握大学的发展方向，引导大学健康发展。

二、大学章程建设视角下政府角色的偏差

过去政府对大学事务“大包大揽”，造成自身负担过重，在重大事件的决策方面难免会有失误；同样，也滋长了大学的惰性，遇到事情就找政府，社会力量难以参与到大学办学中，大学无法按照市场规则运行，抑制了大学的办学活力。政府角色的偏差阻碍了大学的正常运行，成为当前大学管理制度改革的重点。

（一）政府权力的错位

政府权力的错位首先表现为行政指导权的错位。政府对大学的行政指导主要是指政府及教育行政主管部门在其职能和职责范围内，为实现一定的教育目的而采取的符合国家法律、法规规定的指导、劝告或建议等行为。理论上讲，政府应该在自己的职权范围内对大学办学进行相应的宏观指导、调控和有效地监督，但在具体执行过程中，由于各级政府和教育行政部门并未划定相应的指导权限，即应该管什么、怎么管，界限不清则导致了政府在管理过程中常常越位，大学也丧失了办学的自主性。特别是在政治体制改革尚未完善的背景下，各级政府对大学的经济、政策等关键资源的支配常以行政命令进行强制管理，影响了大学发展的主动性，而改变了政府行政指导的初衷。

同时，随着高等教育的发展大学制度逐渐成熟，大学制度的建立意味着大学将要在政府的宏观指导下，依法办学，民主管理，不断扩大办学的自主权，而实现这一目的的前提是理顺政府和大学之间的权责关系。但在实际操作过程中，政府往往过多地干预了高校办学自主权，在制定教育政策法规时忽视了大学在类型、区域等方面的差异性，导致大学管理模式的僵化。

（二）政府职能的缺位

政府职能缺位主要表现为在大学行政管理过程中，政府未能真正履行自身应该承担的职责。主要表现为三点：一是政府提供公共服务的职能缺位。政府为大学提供公共服务方面有失公平，重视重点大学的发展，轻视普通大学建设，因此在为大学提供公共服务时往往厚此薄彼，导致不同层次的学校社会认可度存在很大差别，阻碍了一些地方性普通大学的发展。二是办学经费投入的职能缺位。当前，政府是我国公办大学的经费投入主体，但由于学校类别、层次以及各地经济发展状况的差异，政府对高校的拨款标准不一，投资体制不顺畅，并没有完全按照法律规定向大学拨付足额的办学经费，导致经费运转紧张，难以保障教学、科研活动的正常运行，影响了大学教育质量的提升和可持续发展。三是教育立法的职能缺位。受传统“官本位”思想的影响，行政对社会资源的支配和控制现象依然比较严重。因此，大学管理中必须要有规范的制度来协调，而规范的制度除了《教育法》《高等教育法》以外，还需政府制定各项政策法规及章程。目前，我国多数公办大学制定了章程，但还在逐步完善的阶段，对大学的管理还缺乏指导性和操作性。大学各项管理政策法规制定的不完善、不规范等现象影响了大学发展，使得大学在治理过程中无法可依。

（三）政府责任的失位

《高等教育法》规定了政府的各项责任，在高校运行过程中政府承担起自身的责任，但在监督责任和引导责任方面还有所欠缺。首先表现在政府监督责任的失位。《高等教育法》明确规定了政府是高校的监督机关，这一规定表明政府与高校之间形成了法律监督关系。政府若要实现对高校的有效监督，一是要明确监督的内容，二是要明确监督方式。在监督内容方面，《高等教育法》规定高校在办学水平、教育质量和财务活动等方面应该依法接受政府监督。关于政府对高校的监督方式，《高等教育法》中并未明文规定，高校在接受政府监督的过程中无法可依，导致监督渠道不够畅通，监督效果难以保障，因此，教育质量不高、教育不公平的现象依然存在。长期以来，在我国高等教育的管理中政府扮演者“全能者”的角色，对高校事务大包大揽，部分高校养成了凡事“等、要、靠”的思想，甚至是完全根据政府的行政指令行事，导致高校办学定位不准，特色不鲜明。而事实证明，高校办学定位在遵循社会分层分工理论的基础上还要考虑自身的优势所在，盲目照抄照搬其他高校的办学定位都是不可取的。只有充分了解社会需求、分析自身的优势与不足才能为自己清晰定位，专业建设和课程设置才能满足社会需求，更好地服务于社会。而此时政府应该做好引导者，严格掌握各种审批程序，避免高校办学的盲目性和资源浪费。

三、大学章程建设视角下政府角色的完善

（一）重新定位政府角色，明确政府的权责利，是章程建设的核心内容

在大学的管理中政府扮演者多重角色，且是具有决定性的主导力量，导致大学在其发展过程中过度依附政府。因此，在章程建设背景下，我们必须重新理解政府角色：一是从权力层面上看，政府作为所有大学的管理者，只是公办大学的举办者，政府应该把办学的权力交还大学本身，使之成为独立法人实体。二是从管理层面上看，政府对大学主要实行宏观式管理，履行对大学的规划和协调职能，提供优质服务，创设良好的发展环境。三是从法律层面上看，改变政校之间单一的行政隶属关系，建立行政关系与法律关系并存的局面。政府有效监管大学的资产运行和重大战略的实施，同时，大学作为独立的法人实体，对政府也的行为也有监督的权利。

然而，法治的进步、社会的转型必然导致政府角色的分化以及政校之间权责利的重新调整。首先，由全能政府转变为有限政府。政府应该由传统的“无所不能”转变为“放管服”相结合的角色，[2]与大学建立平等、互利的合作关系，运用法律、经济、行政手段加强对高校的引导。其次，由管制型政府转变为服务型政府。改善政府管理方式的重要切入点是突出政府的服务性，通过制定合理的政策、法规，创设公平的教育投资环境、建立良好的教育激励机制、吸纳社会优质教育资源为学校发展提供有利的平台。最后，由人治型政府转变为法治型政府。在大力推进依法治校的背景下，政府必须依法规范自身的管理方式，限制自身的权力，为大学的正常运行提供良好的法制环境。[3]

（二）转化政府权力，转变政府管理理念，是章程建设的关键所在

长期以来，我国大学发展过多地依赖政府的意志，管理行政化特征凸显，教育教学的创造性和特色不够突出。在章程建设背景下首要问题是处理好政校关系问题和大学内部各组织之间的关系问题，实现大学教育权力在政校之间和大学内部各组织之间合理分配与制衡，提高大学的办学自主权。1999年教育部在其下发的《关于加强教育法制建设的意见》中规定：“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”，这一规定为大学教育权力的分配提供了依据。随后，教育部将章程建设作为大学重要考核内容之一，但由于大学基本制度的制定主要从政府角度出发，大学的主体地位并不明确，政校之间的权力界限并不清晰，权力部门在实际管理过程中并未对具体制度及内容及时更新和修正，存在诸多问题。另外，《高等学校章程制定暂行办法》规定：高等学校章程不仅是高等学校依法自主管理，实现依法治校的必要条件，也是明确高等学校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学制度的重要载体。[4]而章程的核心内容则是合理配置政校之间、校内各组织之间的教育权力，明确各主体的权责利，以章程为准则，对大学日常工作进行宏观管理和监督，以章程来约束政府对大学办学的活动的干预，使大学成为独立的法人实体。

（三）转变政府职能，实现教育权力下放，是章程建设的价值选择

政府职能反映了一个国家在行政管理方面的实质与方向，而我国政府在大学发展中承担什么职能，学术界尚无定论。但从章程建设的视角来看，一是政府在教育管理职能方面要实现两个转变。一方面政府要退出微观管理领域，将权力下放，把办学权移交给大学，对于一些辅助性的社会职能交给社会或相关的中介组织，实现权力在不同主体间的制衡。另一方面政府对大学的管理要由微观管理走向宏观调控，由管制走向服务，由直接命令式的管理走向间接引导。政府职能的转变关键是把握好管的度，逐渐引导一些社会力量和个人共同参与大学治理，更好地为大学发展服务。[5]二是转变办学经费投资的渠道和方式，完善投资体制。当前公办大学办学经费主要来源于政府拨款，国家对教育经费的投入非常重视，对经费的增长、来源、使用、管理等方面做了全面部署。另外，还应重视多渠道筹集教育经费，意识到社会融资的重要性，并给予政策上的支持，建立规范透明的融资机制。对于大学办学经费的投入方式还要有所转变，即政府保证最基本的拨款标准外，还要根据大学教育资源的使用效果和效率作为拨款的重要标准。大学融资渠道和投资方式的多元化既可以防止政府对大学办学的强制性干预，还可以调动大学自身的积极性和创造性。

（四）明确政府责任，规范政府管理手段，是章程建设的目的

一是制定教育法律法规，完善法律体系。政府有教育立法的责任，政府应该根据社会发展与教育改革需要，不断修正、完善教育法律法规。通过立法，一方面明确政府、大学与社会在教育管理体制中的权限与职责，行使权力的方式与手段，理顺政校关系，规范政府与大学行为；[6]另一方面完善法律救济制度，界定救济渠道，当政府没有依法履行职责导致大学利益受到侵犯时，大学可以进行行政复议以维护自身的合法权益。二是制定教育发展规划，引导大学健康发展。《高等教育法》第六条规定：国家根据经济建设和社会发展需要，制定高等教育发展规划。2010年，国家以纲要的形式对高等教育的教育质量、人才培养质量、科学研究水平、社会服务能力、办学特色等方面做了全面规划与部署，明确在今后一段时期内大学的发展任务与目标，有利于政府对大学的宏观调控，保障大学内部各组织之间协调发展，促进教育资源有效利用，引导大学健康发展。三是完善监督机制，做好政府对大学的监督。如前文所述，目前法律没有明文规定政府采取何种方式对大学进行监督，但在实践中政府往往采取教育评估的方式对大学的办学进行全方位监督，因此，政府一方面应该加强高校评估体系的建立，逐渐完善评估机制，优化评估标准，成立专业的评估队伍，优化评估行为；另一方面要建立社会评估机制，提高社会力量参与大学治理的积极性，弥补政府评估的不足，全方位、多角度的监督大学发展。