农村集体经济组织的立法建议——以贵州省调研数据为例

段佳瑜

（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）

农村集体经济组织，就是指全体劳动群众共同拥有生产资料、共同劳动，收益共享的一种经济组织形式[1]。在我国，农村集体经济组织具有两层含义，一是指传统的农村集体经济组织，它在指定行政范围内运行，以集体所有制为主要特征。二是指新型农村集体经济组织，是实行按劳分配和按生产要素分配相结合的一种经济形态，在组织形式上以股份经济合作社为主。目前我国农村集体经济组织绝大多数仍属于传统的农村集体经济组织。

发展壮大农村集体经济组织将促进农村产业发展，从而有助于乡村振兴战略的落实。集体土地使用权分包给农民之后，农村集体经济组织出现了职位空缺及形式趋于多样化[2]的情况，通过立法的方式来规范农村集体经济组织的法律规则、法律构造和多元化，将有效推进农村集体产权制度改革，加快农业现代化建设和乡村振兴战略的实施。贵州省2016年被财政部列为全国首批扶持村级集体经济发展的13个试点省份之一，贵州省各地结合自身特点，发展出了资源利用型、资产利用型、易地置业型等多种村集体经济组织发展模式，改革创新的经验做法受到了业界的充分肯定，如遵义市“三资”转换、黔南州促“三变”、铜仁市“三社合一”促“三变”等。本文选择贵州省作为农村集体经济组织立法研究的样本，总结贵州省农村集体经济组织发展面临的问题并提出立法建议，以期能够为乡村振兴战略的有效落实尽绵薄之力。

一、农村集体经济组织立法研究的重要意义

（一）响应乡村振兴战略部署的要求

农村集体经济的发展是落实乡村振兴战略的一项长期而又艰巨的任务,农村集体经济组织是促进农村集体经济发展、增加农民收入、带动各区域经济协调发展的强有力保障，其在经济建设中的重要作用不容小觑，更是实现乡村振兴最重要的经济基础[3]。乡村振兴战略的实施，需要将发展农村集体经济作为重要途径，形成村集体稳定的收入来源和持续增长机制，为乡村振兴提供强有力的支撑。开展对农村集体经济组织的立法研究也是为了迎合促进乡村有效治理的需要。发展壮大村级集体经济，解决农村集体经济发展弱小的问题，结合地方特色完善农村集体经济组织相关立法，将农村集体经济组织和各类经营主体纳入法律关系中，将会提高农村集体经济组织的规范化程度[4]，降低其生产运营成本，稳定和完善农村基本经营制度。

（二）弥补相关法律法规的不足

专门性立法缺失是农村集体经济组织发展面临的主要障碍。我国农村集体经济组织相关规定零星分布于各部法律当中。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）明确了农村集体经济组织属于特别法人，“特别”二字就在于该组织从成立目的、集体财产、组织成员到最终收益分配上都具有特殊性，但农村集体经济组织的社会性质如何、是否具备市场主体资格等都无法律依据[5]。就地方层面上的农村集体经济组织立法规定而言，以贵州省为例，农村集体经济组织的社会性质、组织定位、监督管理、经营范围、内部机构、经营规范等诸多方面目前均未有对应的法规。近年来贵州省各县(市)在部分乡镇或村成立的集体经济组织，实际上仍然属于村办企业、合作社等，同宪法和相关法律中提及的“农村集体经济组织”有较大区别，对农村集体经济组织展开立法研究将明确农村集体经济组织的范畴与职能，完善农村集体经济组织发展的法律支撑，避免出现无法可依的状况。

二、农村集体经济组织发展面临的困境——以贵州省为样本

（一）农村集体经济组织的运行管理机制不健全

当前农村集体经济组织运行管理中还存在以下几个不完善、不规范的问题。一是村集体经济组织未能形成有效的代表机制[6]。章程没有明确规定决议事项的范围，如所有有资格的成员除了重大事项外，还需要参加一般事项的表决，无疑会增加交易成本，不利于规模较大的村级集体经济组织的正常运行。二是民主管理、民主监督难以落实，缺乏对村级集体经济组织经营管理的有效监督。村级财务公开是实现民主管理、民主监督的基础性工作，在实践中，财务不公开或公开不细、避重就轻、走过场等问题均有出现，群众知情权难以保证，民主管理、民主监督也难以落实。如黄果树旅游区村级集体经济组织多数没有建立现代经济组织管理制度，大部分村民没有参与过股东大会或是参与了却无发表意见的权利。三是农村集体经济组织未能正常行使其职能。村集体经济组织应当发挥组织本集体成员开展生产活动的职能，侧重于集体生产活动，村委会则侧重于对该行政村村民的管理。由于历史原因，大部分村“两委”代为行使村集体经济组织的职能，如黔南州长顺县82个集体经济组织均为“村社合一”的专业合社形式，还没有形成股份制经济合作社，由当地的村干部作为主要负责人主持集体经济组织的经营活动，村民委员会一开始就发挥了农村集体经济组织的职能，而农村集体经济组织长期被空置。四是部分农村集体经济组织管理主体长期空置。自乡镇机构改革后农经站被撤销，大多数乡镇未明确农经职能部门，村级未成立集体经济组织来管理集体经济活动，村“两委”未能对集体经济进行有效管理，导致集体经济无人管理或管理不善。

（二）农村集体经济组织的资产管理水平低

村集体资产收入结构单一。调研发现，财政补助资金、扶贫资金及产业发展资金等补助收入是清镇市及纳雍县、息烽县等村级集体经济组织收入的主要来源，如贵安新区管理委员会财政局数据显示，贵安新区2018年底村级集体总收入5 350万元，其中集体经营收入69.47万元，占总收入的1.3%；发包及上交收入0.8万元，占总收入的0.01%；补助收入4 227.62 万元，占总收入的 79.02%。从安顺市西秀区办事处的收入渠道来看，仍是以征地收入提留及政府拨入为主。单一的收入来源会成为农村集体经济组织后期发展的障碍，导致村集体收入受政策因素影响大，随着可开发土地逐渐减少，收入来源渠道将更加减少，发展后劲严重不足。如息烽县农村集体经济组织的主要收入来源为房屋与土地租赁，随着土地规划的调整与收紧，息烽县部分村集体经济组织收入出现了断崖式下降的趋势，直接影响到村集体经济组织的正常运行。而造成村集体收入来源单一的原因在于集体资产的保值增值无专业的管理办法。目前，息烽县大部分村自主营业创收能力弱，拓宽经营渠道的能力不足，由此导致有资金却无投资出路，难以实现资金向资产的转变[7]。

村级资产的处理缺乏监管。一是“村财乡管”边界模糊。村财乡管主要管的是资金方面，对资产、资源的监管缺乏力度，由此出现了一些在处置集体资产、资源时没有经过村民代表大会通过或者只审查资金流向，没有审查处置资产、资源的程序是否合法的现象，违反了规定程序和组织纪律。安顺市大部分村的集体经济收入和积累都纳入了“村财乡管”范围，原本属于村集体资产的使用和收益分配却出现了需要乡（镇）审批的奇怪现象。二是对村集体财务的审计监督难以实现。各级农村经营管理部门因人员、机构缺失，难以对村级财务开展审计监督。在财务管理上缺乏合格的财会人员，在凭证的取得、记账、报表编制等会计业务上，难以做到规范。

（三）农村集体经济组织的激励机制不完善

贵州省农村集体经济组织激励机制的不完善主要体现在以下几个方面。一是村集体管理者奖励机制缺失。贵州省农村集体经济组织没有明确管理者的权利与收益的分配机制，收益分配仅面向村集体和村集体成员等。如乐平镇塘约村“合作社、村集体、村民三方按 3∶3∶4”的收益分配模式进行收益分配，贞丰县各村集体按照持有商铺面积的比例进行收益分配，再将收益的70%分给建档贫困户，30%分给村集体，以此来壮大村集体经济。对村集体管理人员奖励机制的缺失导致村集体干部发展动力不足。二是政府扶持力度不足。受特殊的地理环境因素和历史形成的发展理念的影响，贵州省大部分村的资金来源主要还是依靠财政资金的拨款。然而，用于建设农村公共物品的财政资金有限，扶贫资金分散，缺乏有效的扶持措施，无法促进贵州省农村集体经济组织持续发展。如贵阳市刘庄经济实业发展有限公司修建的厂房没有得到贴息政策的扶持，尚需支付的利息较高，出租厂房获得的收入仅够偿还利息。三是农业经济力量薄弱，发展集体经济的人才匮乏。随着农村改革的不断深化，农业经济承担的任务越来越重，但基层农经人员严重不足，黔西南州各县农经站以股级设置，人员编制2～3人，实际在岗人数大多1～2人，乡镇更缺少专职的农经工作人员。而贞丰县各乡（镇、街道）仅有1～2名专职农经工作人员，工作繁杂且人手不足，导致工作时常处于被动应付的状态，根本顾不上指导村集体经济组织工作。

三、发展壮大农村集体经济组织的立法建议

（一）明晰成员身份认定标准

制定农村集体经济组织规范性文件，首先应当明确成员资格的认定。目前，地方暂无成员身份认定的具体标准，但《贵州省高级人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的指导意见》中规定了农村集体经济组织成员资格的确认与丧失的条件，可以总结出认定农村集体经济组织成员身份时应当遵循三个原则。一是农村集体经济组织成员应较为固定，集体资产是维持其生计的基本保障；二是只要是农村集体经济组织成员就可以享有农村集体经济组织的集体利益；三是一人有且仅能拥有一个村集体经济组织成员身份。该指导意见对于制定差异化、合理化的成员身份认定标准具有重要的参考价值。从这三个原则出发，农村集体经济组织成员身份的认定就要以生活固定为条件，坚持一个成员仅能拥有一个农村集体经济组织身份的原则，同时结合农村土地是否可保障其基本生活来综合考虑。

成员资格的认定分为取得与丧失两个方面。运作模式以及发展水平不同的农村集体经济组织采用不同的成员资格认定标准[8]。一是单一的户籍标准。一般的集体经济组织成员资格的取得，以意思自治为核心，可以基于身份关系获得集体资产份额，这种身份关系包括父母子女之间的继承关系，加入该户籍的人可自主选择是否加入农村集体经济组织。二是户籍标准兼顾基本生存标准。对于“集体扶持、个人领办、按比分红”模式的农村集体经济组织，能否成为该集体经济组织成员不能仅凭一项标准，还需要采用综合认定标准，因为在这种运作模式下，既有基于身份关系的整体性的成员权，也有个人享有的成员权。比如“三权分置”改革下，因土地经营权而享有成员资格的村民也享有因土地承包带来的成员权，这样成员权就会有重合的地方，所以对于这种村级集体经济组织成员资格的确认应该采取户籍标准兼顾基本生存标准。三是户籍标准兼顾凭证标准，对于整合多个村成立集体平台公司的，成员资格认定就要加入凭证标准兼顾户籍标准。针对发展水平较低的农村集体经济组织，成员资格认定的最终目的还是保障村民的基本生存生活，应采取生存保障原则；发展水平较高的农村集体经济组织，生存标准已经达到，更多的是追求经济效益，所以针对这种成员，应当以经济效益标准为主，生存标准为辅；对于发展水平更高的农村集体经济组织，成员资格的认定可以直接采取经营资格标准，其中包括户籍标准、对村集体组织经济效益的贡献标准与生活保障标准。为规范集体经济组织成员身份的界定、管理、登记与变更，可以利用大数据的优势，建立集体经济组织成员身份信息库，建立成员登记备案机制。

（二）完善村集体经济组织的内部治理机制

参考企业法人制度完善内部治理结构和决议机制。借鉴公司法人治理结构来搭建村集体经济组织治理结构的路径可以包容农村集体经济组织具备的资合性和人合性[9]。农村集体经济组织长期存在的内部治理问题主要是“政经不分”，要妥善解决好这个问题，就应当从实体与程序两个方面完善村集体经济组织法人结构，避免出现村“两委”越界参与管理的现象。从实体角度看，按照公司法人制度，应当设立包括决策机构、经营管理机构，以及监督机构的一整套组织机构。从程序角度看，设立农村集体经济组织成员代表大会、董事会、监事会、理事会等机构。一方面，召开成员代表大会可以保障集体经济组织成员的表决权、议事权、监督权以及《民法典》新增的集体经济组织成员知情权，充分发挥组织成员对村集体经济组织管理层的监督作用。另一方面，按照民主程序选举出董事、监事及经理等工作人员，有利于提高农村集体经济组织成员的参与意识。完善村集体经济组织决议机制要兼顾效率与公平，重点从两个方面完善决议机制。一是建立有效的代表机制，提升效率。农地资源和集体资产的转让、股份化、租赁和抵押等重大投资事项需要经过农村集体经济组织成员代表大会审议通过，除此之外的一般事项采取“人数多数决”方式表决，以此降低交易成本。二是建立特定股东同意的决议机制。当需要表决的决议不符合整体利益时，为防范多数人侵犯少数人的利益，章程可以为特定股东设立一票否决权，以避免持有大量个人股股东不当控制的情况，实现对村集体经济组织经营管理的有效监督。

完善农村集体经济组织法人的股权安排。股权结构的设计关系到投资者与经营者和劳动者的工作积极性，现存许多地区农村集体经济组织股权的设计区分了集体股与个人股，如黑龙江省[10]。但又有规定了禁止设立集体股的地区，如江苏省苏州市、湖南省娄底市等，其都主张全部股份量化到人，仅设立个人股。黑龙江省主张设立集体股的原因，一方面在于农村地区公共服务与社会保障制度不健全，另一方面也是民意的选择，黑龙江省在立法调研中发现，42个村581位农民中，有89.67%的农民认为应当设立集体股，从而可以留存部分资金发展公共事业。但是从法理角度来看，设立集体股存在以下几方面的问题。一是缺乏法理依据，参照企业法人制度分配股权，股东应当履行出资义务等其他对价义务才能取得股份，农村集体经济组织成员对资产的贡献大小和付出的劳动实际上就被视为出资义务的履行，产权不清导致集体股的实际持有人衍化成了农村集体经济组织，其无独立财产，根本无法履行出资义务[11]。二是会导致农村集体经济组织既是法人又是股东，农村集体是一个高度抽象的概念，因此集体股的权利由农村集体经济组织代为行使，由此会导致村集体经济组织本身既是法人又是股东，不仅会使得内部股权结构繁杂，还会影响成员行使股东的权利，同时还会导致产权不清。产权制度改革就是要明确资产有多少份额，归哪些人，而设立集体股相当于这部分资金用于公共领域，仍会产生该部分产权归属不明的问题，与农村产权制度改革的目标反向而行。故综合考虑，农村集体经济组织股权的设计不适宜设立集体股，可以参照广东省佛山市南海区关于股权安排的做法，在设立个人股的同时增设公积公益金制度。要明确公积公益金取自于农村集体经济组织集体收益，由集体成员享有所有权，用于偿还历史形成的债务、弥补亏损或扩大生产经营规模，同时发挥原集体股所发挥的功能，即用于农村公共事业的支出，包括教育医疗卫生等。而公积公益金提取的比例应当充分体现农村集体经济组织的自治性，由集体成员讨论决定。

（三）健全村集体资产收益分配机制

完善资产收益分配制度要以健全的资产管理机制为基础。

首先，要研究制定农村集体经济组织集体资产产权登记的标准，就需要明确资产总额以及范围，产权登记的内容应当包括资产总额、负责主体、地址、负债总额等。如《黑龙江省农村集体经济组织条例》就界定了村集体资产，称“使用年限一年以上或价值一千元以上的为固定资产”，固定资产和资源性资产需建立台账，分开进行管理。规范集体资产产权登记之后，集体经济组织经营性资产收益的分配应遵循公开、公示的原则，经过公示的集体资产股权可以进入市场流转交易，也可以以此提供担保或融资[12]。利用大数据优势完善村级集体经济组织资产管理机制，建立和完善资产管理台账，充分利用大数据发展的技术条件和“党建云”平台的便捷，将农村集体经济的资金、资产和资源情况上传农村集体资产管理平台进行实时动态管理，可以有效防止集体资金和资产的流失，以此形成“大数据平台+农村集体经济”联合管理模式。

其次，需要完善集体经济会计收支账目，建立村级民主理财小组，专门监督村集体的财务状况等一系列的规章制度。要实现村集体资产保值增值，就需要成立专业的财务小组，确保农村集体经济组织的政务、财产盈余情况公开透明，不断完善集体经济资产的管理模式，促进集体资产在参与农村集体经济组织经营活动中保值、增值。通过委托会计事务所审计，对村集体财政收支进行检查，加大债权的清理和债务的处理力度，努力清除村集体组织长期积累的债务，防止不良债权与恶意债务的产生。要科学设计村集体经济组织集体资产收益分配方案。根据《农村集体经济组织示范章程（试行）》第二十二条的规定，理事会为制定村集体经济组织本年度资产收益分配方案的主体。收益分配方案应当明确分配项目及其比例，并经三分之二以上的具有表决权的村集体经济成员参加且表决权总数的过半数人通过，村集体资产年度可分配收益应当首先满足公益公积金的需求后，才能进行成员间的分红。

最后，要根据《农村集体经济组织示范章程（试行）》的规定报指定单位备案。

（四）建立村级集体经济组织激励约束机制

村级集体经济组织的激励约束机制主要从以下三个方面来建立。一是加大财政支持力度，出台税收等优惠政策。不同的农村集体经济组织依据农村优势资源，推行适合其自身发展的项目，政府针对发展项目制定可行的优惠政策，联合农户或工商企业开展农产品生产、营销和加工，兴办农民专业合作社等[13]。遵义市正安县就实行了税收减免政策，将村集体经济组织新开办企业三年内的所得税及县、乡留成部分全部奖励给村集体，新增税金中县、乡留成部分的50%奖励给村集体，带动了32个村发展壮大农村集体经济。二是建立科学的政绩考核机制。将发展农村集体经济组织的指标纳入各级村干部的履职和升职考核中，明确年度村集体经济发展较好的村提取集体经济年经营性纯收入新增部分的30%用作奖励村干部，其中村党组织书记占40%，其他村“两委”干部共同占60%；社区党组织书记占30%，其他社区“两委”干部共同占70%。以此增强各级政府对农村集体经济组织的重视、指导与扶持。建立村级集体经济组织职业经理人制度和村集体经营管理人员年薪制，充分调动其经营管理的潜力，以激活农村集体经济组织参与人员促进集体经济发展的内生动力。三是组建薄弱村帮扶机制。从领导班子的建设、农经人员的培训和村集体的发展规划等方面实行帮扶机制，携手帮扶经济薄弱村，组织骨干企业和机关部门与薄弱村结对帮扶，帮助其招商引资、兴建增收项目，培育村级增收长效机制。充分发挥县直帮扶单位、同步小康驻村工作组、“第一书记”等的作用，积极帮助村级集体经济组织理清发展思路，提供资金、资源支持。

建立严格的问责落实机制和责任倒查机制，以问责倒逼责任落实。对发展壮大村级集体经济工作重视不够、措施不力、责任不落实的，对相关责任人进行约谈；对不担当、不作为，落实不力、工作不到位、敷衍塞责的干部，情节严重的要采取调离岗位、降职和免职等方式予以问责。对年底未完成目标任务，还存在无经营性收入的村（社区），甚至还存在“空壳村”的，除在年度目标考核中扣分以外，同时按照有关规定对相关责任人进行问责。为了避免相关责任人滥用其权力，因经营规划不利、资产管理不善、未严格完成审批手续而出现农村集体资金流失，致使村集体债务增加的，应当按照现有的法律规定，追究其法律责任。

四、结语

我国正处于新型城镇化建设的大潮中，各地农村集体经济组织对制度的需求也存在差异，因此，对成员资格认定标准应当采用类型化的立法方式，针对不同发展水平的村集体经济组织采用不同的考量方法。而对于内部治理机制与激励机制等，可以采取普遍适用的立法方式，使农村集体经济组织的立法既能体现我国不同地区的经济发展特点又能统筹经济社会发展[14]。