我国慈善捐赠政策的政策变迁与工具选择——基于中央层面的政策文本分析

□刘 蕾 史钰莹

（中国矿业大学公共管理学院，江苏徐州221116）

一、问题的提出

党的十九大报告指出，要加强社会保障体系建设，完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。近年来，在党和国家的支持、法律法规的完善以及社会公众的热情参与下，慈善事业蓬勃发展，不仅有效促进了社会福利与公共服务融合，而且为完善共建共治共享的社会制度打下了基础。作为“第三次分配”的重要组成部分，慈善捐赠是慈善事业生存与发展的经济基础。疫情初期，习近平总书记强调，要依法规范捐赠、受赠行为，确保受赠财物全部及时用于疫情防控。可以说，没有捐赠便没有慈善事业[1]。慈善捐赠不仅是畅通爱心到达“最后一公里”的重要渠道，更是社会文明程度的重要标志，有助于激发社会活力、汇聚社会力量。

当前，随着社会经济水平整体提高，互联网等技术日臻完善，公众慈善热情被空前激发，慈善事业也得到广阔的发展空间。据民政部统计，截至2020年5月15日，全国各级慈善组织和红十字会累计接受社会捐赠资金约385.49亿元、接受捐赠物资约9.75亿件，累计拨付捐赠资金约324.79亿元、拨付捐赠物资约9.26亿件①数据参见高一村、闫薇：凝聚社会战疫的磅礴力量——战疫中的民政力量，中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202005/20200500027615.shtml，访问日期：2021年3月2日。。但与此同时，慈善组织内部治理不健全、运行不规范、捐赠信息不透明等问题，使慈善捐赠陷入信任危机，亦表明我国慈善事业需要进入更加成熟的发展轨道[2]。在此过程中，我国中央层面也相继出台《中华人民共和国慈善法》以及《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》等政策文本，以规范慈善捐赠的社会环境。但这些政策的制定是否完备、周全？政策是否能够有效执行？如何把握这些政策的颁布规律，系统辨别不同慈善捐赠政策的适用领域，进而实现政策的科学选用？

为此，基于政策工具视角，本文通过内容分析法，对1989年以来56份中央层面的慈善捐赠政策文本进行梳理、编码与量化内容分析，以此总结我国慈善捐赠政策的发展脉络与变迁去向，探寻政策工具配置与组合的选择规律、使用特点，为完善慈善捐赠政策法律体系、推进慈善捐赠事业规范发展提供参考经验。

二、相关研究、数据来源与政策阶段概述

（一）相关研究

政策工具作为政府为达成既定目标而采用的一系列方法、技术和手段，是政策目标与结果之间的桥梁[3]，随着实践需求不断演化发展。为此，学者们对政策工具的概念界定、工具特性、适用领域以及绩效评估等进行了广泛而深入的研究[4]，并基于不同的社会问题和政策目标提出不同的分类标准。例如，依据政府干预程度，政策工具被分为规制性工具、非规制性工具[5]或者开支性工具和非开支性工具[6]。依据政策使用目的，政策工具又可被分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变化工具[7]；依据政策对技术产生影响层面，政策工具可被分为供给面政策工具、环境面政策工具和需求面政策工具[8]；依据政府干预程度，政策工具可被分为自愿型、混合型、强制型政策工具[9]等。

然而，在慈善捐赠及其政策方面，学界研究起步较晚，但也有一些成果初步显现，具体表现在两个方面。第一，聚焦于慈善捐赠相关理论与实践的基础研究。作为“第三次分配”的重要工具，慈善捐赠的归属与价值备受关注，为此，学界从经济分配[10]、公共服务供给[11]、慈善经济学[12]等多个维度对其理论基础、形式合理性进行了深入探讨。同时，结合慈善实践情况，对政府、企业、社会组织等在内的捐赠主体之间的关系[13]、行为[14]、动机[15]以及影响因素[16]进行探讨，并从影响慈善捐赠的外部因素出发，对其中的税收政策[17]、法律制度建设[18]以及关联的慈善政策[19]进行剖析。第二，对慈善捐赠施政重点的探索研究。一方面，部分学者基于政策议程，对慈善捐赠政策的制定、执行情况以及存在问题[20]进行探讨，把握“慈善捐赠亟需社会关注与政策护航”的现实需求。另一方面，多数学者认可税收对慈善捐赠的激励作用，对税收政策[21]、税收效力[22]以及税收政策工具使用情况[23]进行了一系列的规范与实证分析。

当前，学界对慈善捐赠及其政策的研究已积累了大量的有益成果，但由于慈善捐赠涉及的主体庞杂、覆盖的领域交叉重叠，学界对慈善捐赠的研究往往侧重于单一主体或者单个领域，未能从历史脉络出发，对慈善捐赠政策演变、发展以及特点进行系统的梳理与归纳。为此，本文通过内容分析法，对1989年至2020年以来中央层面的慈善捐赠政策进行脉络梳理与文本分析，以期阐明我国慈善捐赠政策的变迁与工具选择使用情况，深入理解慈善捐赠的政策图景。

（二）数据来源与政策的阶段概述

1.数据来源

本文选取的政策文本来源于“北大法宝”法律法规检索系统以及中央政府相关部委网站，通过“慈善捐赠”“公益捐赠”“捐赠”等关键词进行标题检索，并将检索时间段设置为1989年至2020年，通过回溯、关联检索，初步收集到185份政策文本。由于慈善捐赠涉及内容庞杂，为保证数据的准确性与代表性，按照以下原则对政策文本进行梳理和遴选：一是发文机关，为全国人大（常委会）、中央政府、国务院各部委及直属机构；二是政策出台时间，起点为1989年，契合改革开放后民众对慈善的现实需求，以及慈善事业迎来新发展的时代需求；三是政策类型，主要选取法律法规、办法、通知、公告等直接体现政府意图的政策，排除失效、部分有效、已被修改的条例以及批复、函等类型的政策文本，最终确定56份政策作为研究样本，并对其进行编号（表1所示）。

表1 中央层面慈善捐赠政策（节选）

2.慈善捐赠政策的阶段分析

确定研究样本后，对政策文本进行初步阅读与理解，并结合慈善捐赠事业发展的历史背景，将慈善捐赠政策变迁过程划分为四个阶段（图1所示），以更好地呈现、理解慈善捐赠政策文本内容。

图1 慈善捐赠政策累计数量变化

阶段一：1989年至1998年，是慈善捐赠政策的无序与萌芽期。20世纪50年代至80年代，由于严峻的国内外形势，新中国举步维艰，经济政治处于激烈博弈与探索发展阶段。此时，各种灾害事故和社会弱势群体虽然普遍存在，但由于阶级斗争与经济探索，慈善事业不被重视，慈善捐赠几近被禁锢。直至改革开放后期，在政治稳定、经济复苏的影响下，社会福利化思想显现，政府与社会的关系逐渐由大包大揽的“完全政府主导”向“适时借助民间力量”过渡，为发展慈善事业奠定了基础，也意味着慈善捐赠由“无序”逐步向“有序”递变。

阶段二：1999年至2007年，是慈善捐赠政策的探索与初步发展期。经过改革开放，国家在经济、政治、文化等各方面都有了长足的进步，慈善事业也进入探索期。其中1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，作为新中国成立以来通过的第一部捐赠法律，为慈善捐赠的规范发展奠定了基础。且随着时代的发展，慈善事业的重要性逐渐凸显。2004年，社会保障制度成为国家发展的基本制度安排，慈善事业正式进入中央文件，意味着慈善事业的发展成为党领导下政府的重大战略决策之一[24]。2005年，以“希望工程”为代表的慈善活动走进公众视野，引发慈善热潮。同时，慈善组织的专业化发展，也为慈善事业提供了良好的客观环境与人力资源，助推相关政策出台。

阶段三：2008年至2015年，是慈善捐赠政策的完善与快速发展期。2008年，被誉为中国慈善事业的“公益元年”。在此时期，社会公众慈善热情高涨，慈善捐赠金额首破千亿元，慈善组织等民间力量如雨后春笋般涌现，慈善事业蓬勃发展。同时，在以《中华人民共和国公益事业捐赠法》为代表的法律规制下，针对特殊事件的专项政策条款也相继出台，回应社会公众。但快速发展的背后也意味着原有政策的不完善。例如，2010年出台的《青海玉树地震抗震救灾捐款资金管理使用实施办法》，由于过分强调政府对于慈善管理的边界，备受舆论压力。此后，慈善捐赠政策也主要围绕灾后重建，并对原有政策进行了整合与修订。

阶段四：2016年至今，是慈善捐赠政策的规范与稳定发展期。2016年《中华人民共和国慈善法》作为我国首部慈善法出台，法律意义上的慈善组织与慈善活动开始走向规范[25]，相关制度建设取得重要进展。2018年出台的《慈善组织信息公开办法》，对慈善捐赠的信息公开内容进行了补充完善，回应了近年来在慈善捐赠过程中暴露的信息不透明、不公开、效率低下等问题；2019年《财政部税务总局关于公益慈善事业捐赠个人所得税政策的公告》出台为个体捐赠提供了更大的灵活性和充分享受公益捐赠税前扣除空间，表明慈善法的相关要求在个税层面逐步得到落实；2020年，各级民政部门在积极动员各方慈善力量参与战“疫”的同时，也加强了对慈善捐赠的管理，注重补短板、堵漏洞、强弱项，着力抓好各项政策措施的落实、落细与落地。

整体来看，在社会孕育以及政府倡导下，慈善捐赠已摆脱原有“不受重视”的地位，逐渐走入公众视野，快速发展，并不断自我完善。

三、二维分析：基本政策工具与慈善捐赠发展要素

在对所有政策文本进行初步筛选与理解的基础上，参考借鉴已有的政策工具分类，对政策文本进行具体的类型划分，且鉴于基本政策工具维度无法全面体现慈善捐赠的发展过程，引入慈善捐赠发展要素维度，构成二维分析框架。

（一）X轴：基本政策工具维度

慈善捐赠是自然人、法人和组织基于慈善目的而开展的自愿、无偿赠予财产的活动，在增强社会凝聚力、促进社会和谐等方面发挥着重要作用，体现了强烈的自愿性、自主性。但作为社会治理的一个重要抓手，政府也需要通过管理监督等方式对其干预，维持公共领域的平衡。为此，依据慈善捐赠特征，借鉴豪利特（Howlett）对于政策工具的分类，将慈善捐赠政策分为自愿型政策工具、混合型政策工具、强制型政策工具。该分类依据政府干预程度对政策工具进行了划分，并在工具选择中考虑到政策执行的复杂性、公众互动程度、信任程度等[26]，契合了慈善捐赠政策执行过程中的参与主体、管理范围的多元治理需求，也为验证慈善捐赠中民主自愿与政策强制之间的博弈提供了思考空间。

同时，为进一步契合政策文本，本文借助扎根理论的归类方式[27]，对政策内容的关键词进行提取，而后进行初步比较与归类，形成较为规范的主轴编码，最后将其归到原有的分析维度（表2所示），以此充实二维框架。

表2 政策工具编码过程

其中自愿型政策工具是指从慈善捐赠内部出发，借助表彰奖励、宣传教育、舆论引导等柔性方式间接引导行动者参与慈善捐赠的非强制性政策手段。混合型政策工具是指从慈善捐赠内外部出发，政府通过实施财政补助、税收优惠、监督评估、信息公开以及政策扶持等手段，规范慈善环境，间接激励、支持慈善捐赠事业发展。强制型政策工具是指政府通过制定法律法规、目标规划等，监督执行落实情况，约束准入许可条件，并配合问责查处等刚性执行手段，迫使捐赠行为人遵守规定、履行正确行为。其中强制型政策工具带有明显的法律约束力和强制性，政府干预程度最强；混合型政策工具常采用财政手段进行干预，见效快但对行动者规制程度有限；自愿型政策工具干预程度最低，多侧重意识上的号召感悟，强调行动者的自觉性。

（二）Y轴：慈善捐赠发展要素维度

基本政策工具反映了政策手段，但难以体现慈善捐赠发展以及捐赠活动的整个过程。因此想要进一步理解慈善捐赠政策变迁及工具使用情况，还需要考虑慈善捐赠内在特征和发展规律。从机制来看，慈善捐赠机制包括捐赠主体格局、募捐筹资机制、组织管理机制以及监督透明机制等[28]；从过程来看，慈善捐赠属于慈善活动的初始环节，涵盖了捐赠者、受益者、募集者等捐赠主体[29]，其捐赠财产的数额、种类、方式等均严格受制于法律法规[30]。诸多学者聚焦于慈善捐赠行为的影响因素，对不同的捐赠主体、捐赠方式等进行探讨，以期呈现客观的现实捐赠面貌。基于此，结合政策文本内容，从慈善捐赠的内外部出发，将慈善捐赠发展的关键要素凝练如下：从内部出发，慈善捐赠发展需要把握“捐赠主 体”“捐 赠 对 象”“捐赠内容”以及“捐赠方式”四要素。其中，捐赠主体是指捐赠行为的发起者与实践者，包括个体、企业、基金会、政府等主体；捐赠对象是指接受捐赠行为并获益的行为人、物以及环境；捐赠内容指实际捐赠的构成要素，包括资金、技术、人力以及物资等；捐赠方式则指实施捐赠行为时采用的手段以及渠道。从外部来看，慈善捐赠涉及财产交易以及多方利益相关者，为此慈善捐赠需要着重把握“捐赠监管”这一关键要素，即对于包括捐赠对象、捐赠主体以及捐赠方式在内的整个捐赠过程的监督管理。

综合基本政策工具和慈善捐赠发展要素维度，本文构建出慈善捐赠政策的二维分析框架（见图2）。将基本政策工具、慈善捐赠发展要素维度中的指标作为基本分析单位，采用不可细分原则，对政策内容进行编码与分析。首先，根据发布时间，将政策文本进行倒序排列编号，形成初始文本。其次，根据政策内容以及基本条款进行编码，即按照“政策文本编号—政策条款/章节—要点排序”[31]，对其采用的政策工具类别进行归类编码。最后，根据归类以及编码结果，构建政策文本内容分析编码表（表3所示），以此进行分析与总结。

图2 慈善捐赠政策的二维分析框架

表3 慈善捐赠政策文本内容分析编码表（节选）

四、慈善捐赠政策的文本分析

根据分析框架与编码，对所选取的政策文本进行编码，最终形成512条编码。而后对基本政策工具、慈善捐赠发展要素的参考节点进行统计，并分析政策工具选择与使用特点。

（一）基本政策工具维度分析

就政策工具维度，慈善捐赠政策兼顾了强制型、混合型、自愿型政策工具的使用，但整体工具类型使用频次却呈不均衡状态。经分析，在基本政策工具维度上，慈善捐赠政策存在强制型工具偏多、混合型工具使用不均衡、自愿型工具短缺等特征（见表4）。

表4 慈善政策工具分布频次统计表

1.强制型政策工具。首先，该类政策工具整体使用偏多，使用频次高达304次，频率超一半，表明强制型政策工具在慈善捐赠管理中的重要地位，也凸显了政府在社会治理中的主动与强势。这可能与慈善捐赠的社会导向相关。慈善捐赠的首要原则是“自愿”，意味着慈善捐赠行为的发起更多地是出于捐赠主体的个人意愿，而非强制要求。而政策制定则是为了将自愿松散限制在一定范围内，因此，政府更偏好于强制型工具，发挥其后盾保障作用。其次，同类型的政策工具使用不均衡，呈现出明显的政策选择偏好。其中，“执行落实”工具类别使用最为频繁，意味着在慈善捐赠领域中，存在“行政干预过强”的倾向，法律法规建设力量亟须强化；较为常用的工具类型为“法律法规”“问责查处”“执行落实”，这表明政府偏好于惩戒力强的法律手段或行政命令，直接高效改变失范行为与特定事件行为走向。

2.混合型政策工具。首先，该类型政策工具整体使用不均衡，其中“税收优惠”“监督评估”“信息公开”工具使用频次较多。“税收优惠”是为激励捐赠行为、间接影响捐赠氛围而设立，政府操作使用较为直接简单，且能够很好地发挥激励作用，具有一定的可行性与引导性，因而在混合型政策工具中使用最多；“监督评估”“信息公开”则是因为当前慈善组织在日常信息公开方面存在的问题较为突出，已严重影响了社会捐赠环境，需要政府通过政策手段，规范慈善组织行为，为公众营造及时、公开、透明的慈善捐赠环境；“财政补助”“政策扶持”以及“国际合作”类型的政策工具使用较少，这可能是因为此类政策工具强调政策的“扶持”而非“引导”，与慈善捐赠的“自愿性”有所冲突。其次，由于混合型政策工具介于政府与市场之间，使用较为谨慎，主要通过“税收优惠”“监督评估”等政策工具对慈善捐赠事业发展直接或间接产生影响，但“财政补助”“政策扶持”等激励较强或市场化色彩浓厚的政策工具使用却较少。

3.自愿型政策工具。首先，该类型政策工具整体使用不足，较为短缺，使用比例仅为7.03%，表明在慈善捐赠上，我国社会力量参与不足，仍未培植出普遍性的、自主性的慈善捐赠行径，且行政机关对慈善捐赠仍具有较强的控制性，慈善捐赠领域的行政化色彩浓厚，呈现明显的“官民二重性”[32]。其次，同类型政策工具使用存在明显差距。其中政府重在使用“宣传教育”“政府引导”以及“社会参与”三种工具，“表彰奖励”使用较少。通过“宣传教育”“政府引导”，能够吸引企业、社会组织以及公众等社会力量参与到慈善捐赠事业，唤醒更多的社会资本进入到慈善领域；“社会参与”与“表彰奖励”等类型的政策工具使用则有利于在社会领域营造良好的公益氛围，激发公众的爱心与热情，但由于该类型政策常通过地方政府灵活执行，政策辐射范围小，使用率较低。

（二）慈善捐赠发展要素维度分析

就慈善捐赠发展要素维度，国家给予了慈善捐赠事业充分的关切，对慈善捐赠整个过程的施策力度较为均衡，但也存在时空差异。

在捐赠主体方面，政策工具使用较多，总占比为24.02%，仅次于捐赠监管，属于重点施政领域。其中，“税收优惠”使用频次最高。推测原因，可能与捐赠主体的广泛性与多元性相关。捐赠主体主要以企事业单位为主，社会组织以及个人捐赠为辅，因此选用适宜的激励政策有助于激发社会多主体捐赠热情，并合理约束捐赠行为。而从时间维度上，该方面的政策数量处于稳定增长状态，但2016年以来增长更为快速（见表5），这可能与慈善法密切相关。慈善法的出台是我国慈善法制建设的里程碑，不仅使相关政策有了法理依据，更使慈善捐赠管理走向系统规范。但总体来看，捐赠主体方面的法律法规多倾向于对非营利组织、企业等主体进行较为宽泛、模糊的规定，实际政策执行力和规制力则有待于现实的考量。

表5 慈善捐赠发展要素维度变迁频次情况

在捐赠对象方面，政策工具使用较为均衡，总占比19.92%。其中，“执行落实”使用频次最高，其次为“监督评估”“法律法规”等。推测原因，可能与捐赠对象角色定位有关。作为慈善捐赠受益人，捐赠对象处于慈善捐赠链的尾端，常处于被动局面，需要“等待”，然后“接受”。而这一环节的顺利进行，则要看捐赠行为的传递与服务以及各部门的政策执行监督情况。因此，在捐赠对象上，国家偏重用“执行落实”“法律法规”等强制型政策工具约束失范行为。而从时间维度来看，针对捐赠对象的政策一直以来都备受重视，而在完善与快速发展期，即2008年至2015年，该方面的政策数量则增长较快，占据该领域政策的一半，这离不开特殊的时代背景。在此阶段，汶川地震、南方雪灾、洪涝等灾害频发，公众爱心涌现。国家需要规范公众的捐赠行为，更需要为处于弱势地位的捐赠对象给予帮助。例如，2008年出台的《救灾捐赠管理办法》，具体来说，就是为规范救灾捐赠活动，加强救灾捐赠款物的管理，保护捐赠人、救灾捐赠受赠人和灾区受益人的合法权益而颁布。

在捐赠内容方面，政策工具使用较为频繁，总占比为21.09%。其中，政策工具类型的使用情况与捐赠对象较为一致，即“执行落实”使用频次最高，其次为“法律法规”“监督评估”等类型的政策工具。作为捐赠的物质载体，捐赠内容连接捐赠人与受益人，是公众爱心与热情的见证，需要给予保护与监管。因而捐赠内容的政策也主要集中在监督与规范范畴中。而在时间维度上，针对捐赠内容的政策发展则较为平稳，从慈善捐赠发展初期到稳定发展期，一直都处于慈善捐赠的重点管理领域，但完善与快速发展阶段的相关政策使用明显多于其他时段。一方面，受该时段自然灾害频发的客观制约；另一方面，体现了此前社会公众的爱心与热情，意味着慈善捐赠的种子正在中国大地生根发芽，这离不开中华民族“一方有难，八方支援”的文化传统，更离不开多年以来政府对于慈善事业的扶持与引导。

在捐赠方式方面，政策工具使用却较为缺乏，仅占比为4.49%，没有达到理想的政策规范状态。其中，该方面的工具使用主要集中在“宣传教育”以及“法律法规”，相关政策多涵盖捐赠方式的许可类型、限制类型等常规性内容，无明显的约束条件。推测原因，可能是因为当前慈善捐赠的方式本身比较固化，加之相关法律法规的限制，因而，常以“人财物”等形式呈现，方便物资的清点与后续援助工作的开展。但整体性的政策缺失则反映出我国慈善捐赠的薄弱地带，即由于慈善捐赠事业尚处于发展初期，捐赠方式较为单一固定，有关捐赠方式的政策“无处可施”。而从时间维度上，该方面的政策主要分布在探索期与快速发展期，即1999年至2015年段。值得关注的是，在此时期，对于捐赠方式的政策常与当年焦点事件挂钩。例如，针对2014年云南鲁甸6.5级地震以及2013年四川芦山7.0级地震的抗震救灾捐赠活动的公告中，曾对捐赠渠道做出明确规定。而这也间接表明焦点事件会带来一定舆论关注、社会压力，能够改变原有的“政策垄断”，在政策变迁中发挥不可忽视的作用。

在捐赠监管方面，政策工具使用最为频繁，占比30.47%，且工具使用类型也较为广泛，充分体现了捐赠过程中监督管理的重要性以及政府对于慈善捐赠的职能定位。其中，“执行落实”“法律法规”方面的监管政策尤为突出。这可能是因为监管这一行为本身就与“执行落实”“法律法规”紧密联系：一方面，以独立合法的外部力量，有效规范捐赠者的捐赠行为；另一方面，以其鲜明的强制力，给予捐赠者与受赠者一定警示与震慑。而从时间维度来看，捐赠监管一直以来都是政府最为重视的领域，这离不开我国行政管理体系的更新与法律建设的完善。近年来，慈善捐赠管理由“条块分割”逐步走向“综合协调”，多部门多领域的人才投入到慈善捐赠管理中，且在《慈善法》等法律护航下，慈善监管更具合法性，执行力度显著增强。但这种由行政主导的慈善监管，也容易在管理过程中忽视外界信息与力量的补充，带来慈善捐赠发展的盲点，不利于慈善事业的全面发展。

五、结论与启示

（一）研究结论

慈善捐赠作为社会资源的“第三次分配”，有利于优化资源配置，调节贫富分化、促进社会良性运行与整体和谐，具有市场机制与政府调节所无法取代的功能，是公众参与社会治理的重要阵地。但慈善捐赠的发展不仅需要企业、社会组织、公众的守望相助，更需要政府的规范与支持。本文从基本政策工具以及慈善捐赠发展要素两个维度出发，对我国中央层面的512条慈善捐赠政策文本进行梳理与内容分析，得出如下结论。

慈善捐赠政策变迁历程中，受社会环境等多重因素影响，阶段化明显。在1989—1998年，慈善捐赠政策呈无序与萌芽状态，几近禁锢，传统的政府一元主导救助模式逐渐松动，慈善捐赠向“有序”发展。1999—2007年，慈善捐赠步入探索与初步发展期，政策数量有了较大提升，相关内容设置也愈加规范，突出表现在《中华人民共和国公益事业捐赠法》等政策的出台。2008—2015年，在社会环境孕育下，慈善捐赠力量不断壮大，相伴的慈善捐赠政策也应时而生，契合该阶段“政府主导、社会互助、灾民自救”的救助捐赠理念。2016年至今，慈善捐赠政策迈向规范与稳定，相关政策不断调整、修订、完善，助力慈善捐赠工作的开展。同时，“放管结合”也逐渐成为新时代下的慈善捐赠的治理思路，为慈善捐赠事业健康快速发展提供了方向引导。

基本政策工具维度方面，强制型和混合型工具使用最为广泛。由于强制型政策工具有利于中央精准施政，既保证中央在慈善捐赠领域的统领作用，又给予地方政府以及民间力量参与慈善捐赠事业一定的自主性与灵活性，规制管理效果最为明显，因而工具使用偏多。混合型政策工具使用不均衡，但效果较好，不仅能够通过“税收优惠”“政策扶持”等调动多主体的捐赠热情，而且还能通过“财政补贴”“国际合作”等增强公众信任、推进多主体合作，备受政府重视。自愿型政策工具使用则较为缺乏，仅占7.03%，反映出政府在慈善捐赠政策制定执行过程中的强势态度以及行政主导地位。但随着我国综合国力的增强，慈善捐赠事业也迎来新的发展机遇，正走向“放管结合”，在程序规范中增加人本色彩。

慈善捐赠发展要素维度方面，政策工具使用广泛，但应用程度不一。其中，捐赠主体领域一直是政府施政的重要阵地，常借助“税收优惠”等混合型政策工具吸引社会主体参与慈善捐赠；受慈善捐赠多主体分布格局的影响，捐赠对象以及捐赠内容方面的政策工具使用较为均衡，多采用“法律法规”“税收优惠”发挥政策效用。而捐赠方式领域的政策工具则较为缺乏，常借助自愿型与强制型政策工具进行引导，但整体性的自愿缺失则暴露出现有政策的不足。捐赠监管领域最受政府重视，施政力度最大，且政策工具使用也较为均衡，但“执行落实”与“法律法规”为代表的强制型政策工具仍为主要政策手段，占据主导地位。

（二）研究启示

作为社会“第三次分配”的重要方式，慈善事业与社会保险、社会救助和社会福利等共同构成了我国社会保障体系，是民生领域的重要内容，备受政府和社会各界关注，而慈善捐赠作为慈善事业的重要组成部分，更需要政策护航，以实现慈善行为的规范化与秩序化。因此，我们仍需要在慈善捐赠政策方面进行理论研究与实践探索，以期未来慈善捐赠事业能够朝着“专业化”“法治化”“高效化”发展。综合研究发现，笔者认为未来慈善捐赠政策的发展应该在结构优化、政策匹配以及落实管理上着力。

1.结构优化。我国慈善捐赠事业处于政府与社会组织双重管理的格局中，尽管近年来民间力量不断壮大发展，但政府始终发挥着主导性作用，不容忽视。为此，政府需要更新、改进现有政策结构，由主导向指导转变，充分发挥好政策的引领作用；针对政策的制定与颁布，在捐赠主体、对象、方式等多领域发力，促进慈善捐赠事业的综合全面发展；同时，合理搭配政策工具，继续加强“法律法规”“执行落实”“信息公开”等方面的政策建设，为慈善捐赠发展提供“合理”“合法”支持，并重视“宣传教育”“表彰奖励”等自愿型政策工具的使用，完善现有慈善捐赠政策工具结构，推进社会多主体的合作，充分发挥政策的“推力”。

2.政策匹配。资源是慈善事业发展的基础，而慈善捐赠直接影响资源的获取，为其匹配科学、合理的政策工具尤为重要。一方面，慈善捐赠政策使用应该遵循“因地制宜”原则，有针对性使用政策手段，对捐赠监管、捐赠内容等重点领域继续保持强制型政策工具的使用比例，对捐赠主体、捐赠内容等领域适当提高混合型和自愿型政策工具的使用比例。另一方面，慈善捐赠政策应该“与时俱进”，针对社会环境变化，及时拓展调整。如，在危机时期、平战结合等特殊时期重点聚焦于强制型政策工具的使用，充分发挥政府指导作用；在常规时期，适当提高混合型和自愿型政策工具的使用比例，引导公众参与慈善，营造良好的社会环境，推动全民慈善，促使慈善捐赠格局向多元化与现代化发展。

3.落实管理。政策的关键在于落实，而落实的关键在于有效的管理。这就需要政府各部门协同配合，将慈善捐赠领域的政策纳入统一法律框架，进行科学的政策制定与颁布；并适时群策群力，鼓励社会力量的参与，充分调动政府与企业、社会组织等主体的合作，提升政策执行使用的灵活性；同时，也需要进一步发挥群众与舆论的监督作用，避免在政策执行的关键环节中出现政治偏袒与缺漏。除此之外，政策的落实管理也需要激励与扶持，可尝试加大对“财政补助”“宣传教育”等自愿型政策工具的选用，激发各主体参与慈善捐赠的自主意识，进而发挥政府与社会的合力，推动慈善捐赠事业的发展。

我国慈善捐赠政策的变迁既是一个继承与完善的过程，也是一个打好慈善事业根基的过程。当前，随着国民经济水平的提高、公民责任意识的觉醒以及现代福利事业的发展，我国慈善捐赠政策也必将继续拓展深化、改革创新、健全发展，更加符合民生建设的现实要求，使慈善事业焕发出生生不息的活力，为构建社会主义和谐社会提供坚实的政策保障。