基于复合空间视角的超大城市韧性建设路径思考

□宋宗宇 李南枢

（重庆大学法学院，重庆400044）

引言

风险与城市具有天然的关联与共性，城市在促进经济繁荣与文化发展的同时必然伴随各种风险。建设韧性城市的目的是针对现代城市所面临的不确定性扰动，主动探索适应性的调整途径和方法[1]。同时，作为城区常住人口1000万以上的超大城市①根据2021年国家统计局发布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》，目前我国超大城市共有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7个城市。，在生产生活资料高度聚集下，不仅存在超量人口流动带来的不稳定因素，而且由于老旧城区体量庞大、公共设施改造进程滞后等内生困境的存在，使得风险发生时易产生弥散式的“涟漪效应”，因此超大城市在客观上更具韧性城市建设需求。为此，“十四五”规划明确提出“加强超大特大城市治理中的风险防控”“加快建设韧性城市”目标②参见全国人大：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其中“加强超大特大城市治理中的风险防控”出自第28章第3节，“建设韧性城市”出自第29章第2节，2021年3月11日。。上海③参见上海市人大（含常委会）：《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》第15章“提高城市治理现代化水平，共建安全韧性城市”，2021年1月27日。、北京④参见北京市人大（含常委会）：《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》第13篇“系统提升防范化解风险的能力，增强城市韧性”，2021年1月27日。、重庆⑤参见《重庆市人民政府关于印发重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要的通知》（渝府发〔2021〕6号）第3章“建设新型智慧城市、海绵城市、韧性城市”，2021年2月10日。等超大城市亦在各自“十四五”规划中要求建设韧性城市。此外，空间是思考城市治理的重要视角，近年中央文件不断强调空间的复合特征，如“十四五”规划中提出“网络空间”“生态空间”等概念，2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》亦强调“科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。总体而言，复合空间指城市不同功能在一定空间范围内的叠加、交融与互动[2]，其为城市治理的视野拓展和理论建构提供新方向和新路径。因此，本文以复合空间为视角，在结合超大城市特殊性基础上借鉴域外经验，以期为国内超大城市韧性建设提供有益思考。

一、复合空间下超大城市韧性建设的理论与框架

城市特别是超大城市，本身是人类文明创造的最大空间样态，其绝非只有单一空间维度，而是多元复杂空间集聚的有机体。

（一）复合空间与韧性城市建设的理论渊源

复合空间并非全新概念，早期霍华德的“田园城市”理论即认为城市应是一种自然与人文兼具的复合空间[3]。著名城市经济学家雅各布斯认为，城市拥有众多人口并存在多样化需求，城市空间在构成内容上亦需具有功能复合特征[4]。1977年，国际建筑协会通过《马丘比丘宪章》明确城市空间的功能是满足人类不同需求，而多样化需求必然存在不同城市空间，由此，进一步发展了复合空间理论[5]。美国城市土地学会将城市复合空间明确为两种或两种以上的城市功能在一定城市空间中相互区别与兼容[5]。1983年欧洲区域规划部长会议通过的《欧洲区域/空间规划宪章》将城市空间划分为经济、社会、文化和生态空间，鼓励不同空间实现协调发展[6]。

但是，早期“空间”一词仅被理解为物质存在的客观表现形式，即由长、宽、高等维度具体化的物理客体。事实上，空间不仅具有尺度作用，也并非单指物理空间，其形式与结构随着尺度不同而产生差异[7]。例如，“十四五”规划中的生态空间具有范围限定的功能，但并没有明确的长宽高，难以具体把握。概言之，空间概念具有扩展性与外延性，除物理空间外，亦存在突破具体维度的空间形式，城市治理应在多元维度中实现空间的横向扩展与纵向加深。特别是随着网络时代的到来，美国学者席瓦尔将“赛博空间”等数字空间与物理空间相结合，使得复合空间理论进一步延伸[8]。相关研究亦强调，复合空间虽然表面是各空间互嵌、共构与融合的产物，但其内部存在复杂交错的内在逻辑，各空间仍存在必要边界[9]。

同时，韧性城市概念的理解较为一致，指城市遭受风险后能吸收与化解风险并保持自身相对稳定，即具备抵御风险能力的城市[10]。而风险带有明显的空间特质，具有空间基因，城市风险的本质即主体在城市空间实践中，由城市空间各领域的不确定性而导致的破坏性状态。因此，复合空间理论与韧性城市建设具有紧密联系。事实上，中国城市空间实践在较短时间内完成了发达国家数百年的进程，传统单一、封闭的社会结构被打破，逐渐向多元社会、流动社会转型，实践进程高效率的同时亦伴随高风险。并且，城市空间性表现的主要特征是集聚性，城市资源越集中，矛盾与冲突越会更加尖锐与突出。因此，城市的复合空间特征导致不确定性风险亦是多元、累计与叠加的，最终难免形成复合型的城市危机，这就要求韧性城市建设需注重空间的多维度，以增加风险应对的思路。

（二）复合空间下超大城市韧性建设的分析框架

复合空间为超大城市韧性建设构建起立体多元、虚实互动的空间观，从不同角度观察或依照不同标准，复合空间的划分存在不同类型。但应当明确，空间安全是人民选择城市聚居的初衷，亦是保障人民美好生活的基本要求。超大城市在将人口、财富、信息等资源汇聚的同时，亦面临城市区域发展不均衡、资源要素分布不合理等负面因素，使风险存在突发性、多样性、隐蔽性、放大性、扩散性、碎片性等诸多特征，易形成极具破坏性的风险合力，进而将超大城市拖入“风险陷阱”中，破坏城市的空间安全。因此，以不确定性风险发生的可能场所为标准划分复合空间，是超大城市韧性建设的关键。

一是物理空间。能够看到且触摸到的场所即属于物理空间，例如城市的基础设施、自然资源等均处在物理空间中，地震、气候变化等常规灾害风险即来自物理空间。而超大城市作为全国或区域中心，其物理空间范围更加广阔，常规灾害风险亦更可能突破原有空间范围限制，并加大风险蔓延速度，呈现出更大的扩散性与危害性，即存在风险“放大效应”。

二是虚拟空间。人工智能、大数据等新兴技术塑造了独立于物理空间之外的虚拟空间。但虚拟空间在提高城市韧性的同时似一把“达摩克利斯之剑”，其本身即是风险发生的重要场所。如2021年7月16日，国家网信办等七部门进驻滴滴出行科技有限公司进行网络安全审查①2021年7月16日，国家网信办会同公安部、国家安全部、自然资源部、交通运输部、税务总局、市场监管总局等部门联合进驻滴滴出行科技有限公司，开展网络安全审查。资料来源：国家互联网信息办公室网站，http：//www.cac.gov.cn/2021-07/16/c_1628023601191804.htm，访问日期：2021年7月20日。，正是认识到作为掌握用户出行轨迹、城市道路信息等敏感数据的企业，数据风险的发生不仅涉及财产问题，更关系个人与国家安全，可见，虚拟空间安全已经引起人们的深入思考和政府的重视。

三是经济空间。经济空间是城市为各经济要素在城市内的流动、配置与整合所提供的空间载体。经济空间是经济韧性的空间投影，关注城市经济系统抵御经济风险的能力。超大城市是国家或区域的经济中心，为维持城市经济有效运转与发展动能，面临国际国内资本流动、市场培育和招商引资等巨大经济压力，一旦遭受内外部冲击易引发经济风险。同时，因超大城市在国家经济建设中的重要地位，经济风险更易突破地缘屏障，导致风险串联。

四是社会空间。社会空间是社会群体居住生活的区域，是主体创造用于社会活动和社会组织的空间，社区、家庭、学校等都是社会空间的基本方面。但在户籍制度改革与人民美好生活向往的双重作用下，超大城市大规模人口涌入，不仅存在人口膨胀、交通拥挤等“大城市病”，更面临社会公意难以凝聚，城市协同性不足，不同利益诉求和背景的市民群体间冲突加剧并呈现碎片化的形势，使得构建共建共治共享的城市治理格局面临挑战。

此外，规范亦存在独特的空间特征。规范空间是制度的空间表现形式，包括法律、行政法规、部门规章、技术规范标准等，其功能是限制其他空间的无序发展，根据规范所创造的定义和要求来预防风险发生，并增强风险应对能力。总体而言，超大城市各空间既有联系又有区别，物理与虚拟空间存在一定的镜像关系，但又绝非一致。经济与社会空间是主体生存的一体两面，其既可存在于物理空间又可存在于虚拟空间。而规范空间本身虽非风险发生的场所，但因其与风险治理密切相关，会直接影响前述空间的韧性建设。复合空间的整体结构如图1所示。

图1 复合空间结构图

二、复合空间下超大城市韧性建设的现状与困境

2008年《汶川地震灾后恢复重建条例》从空间产业布局、生态环境、人口安置、基础设施等多方面提升城市安全，被视为国内韧性城市建设的雏形。近年，北京、上海等超大城市在各自城市总体规划中提出韧性城市目标，特别是随着十九届五中全会首次将韧性城市建设纳入国家战略，超大城市韧性建设取得积极进展，但在复合空间视角下仍面临诸多困境。

（一）物理空间与社会空间的现状与困境

近年来，国内超大城市不断强化物理与社会空间建设以提高城市韧性。如北京从“加强自然资源管理、提高水安全保障能力、健全城市防灾减灾管理体制”等方面建设韧性城市①参见北京市规划和国土资源管理委员会：《北京城市总体规划（2016年—2035年）》第5章第90条，2017年9月28日。，上海提出“构建低碳韧性路径模式以加强城市安全风险防控”②参见上海市人民政府：《上海市城市总体规划（2017—2035年）》第1章第5条，2018年1月4日。，广州从“预防地质灾害、增强水资源与能源安全保障”等角度建设安全韧性城市③参见广州市国土资源和规划委员会：《广州国土空间总体规划（2018—2035年）》第7章第3条，2019年6月13日。，深圳形成“交通设施互联互通，市政设施韧性安全”的建设思路④参见深圳市规划和自然资源局：《深圳市国土空间总体规划（2020—2035年）》第9章，2021年6月11日。，天津着力“提升灾害和疫情等突发事件应急响应能力，强化应急保障基础设施规划建设”⑤参见天津市规划和自然资源局：《天津市国土空间总体规划（2021—2035年）》第7章，2021年9月27日。，重庆要求建立“综合性、全方位、系统化、现代化的应急救援体系与风险减灾管控体系”⑥参见重庆市规划和自然资源局：《重庆市国土空间总体规划（2021—2035年）》第5章，2021年5月27日。，成都明确“构建高效绿色交通体系，完善智慧韧性安全的市政基础设施和综合防灾体系”的韧性城市建设方向⑦参见成都市规划和自然资源局：《成都市国土空间总体规划（2020—2035年）》第11章，2021年7月8日。。可见，物理与社会空间是当前国内超大城市韧性建设实践的重点。事实上，过去“跃进式”的城镇化已导致城市物理空间难堪重负，尤其超大城市本身人口数量密集且结构复杂，易引发社会危机，确需增强物理与社会空间建设以保障不确定性风险下城市基本功能正常运行。

然而，超大城市物理与社会空间韧性建设仍然在绿色发展理念贯彻与社会共治能力提升方面存有不足。一方面，由于工业化与快速城镇化对城市生态环境带来前所未有的冲击，人类与自然的矛盾加剧，为韧性城市建设带来严峻挑战。尽管近年来，在习近平生态文明思想指导下，国内生态文明建设取得突出成绩，但超大城市绿色发展仍面临巨大压力。例如，在“碳达峰”与“碳中和”目标压力下，建筑作为碳排放的主要来源需引起高度重视，但总体而言各超大城市却均未从韧性城市规划和建设的角度对绿色建筑等新建筑形态予以关注，目前仅有上海城市总体规划的城市安全专章中提出“全面推广绿色建筑，推广装配式建筑与市政基础设施的技术应用”①目前超大城市建设规划中仅《上海市城市总体规划（2017—2035年）》将韧性城市与生态环境相结合，不仅提出低碳韧性路径，更在第7章第1节“气候变化应对”中对绿色建筑发展作出明确规定。北京与成都亦提及绿色建筑，但分别被置于“城市特色风貌”与“公园城市”章节中，与韧性城市关联不强，其余超大城市相关建设规划并未给予关注。，从而在宏观上规划了“低碳韧性”的发展路径。另一方面，超量的人口流入无疑加剧了超大城市的社会结构断裂与风险放大的程度，甚至易引发系统性社会风险。当前超大城市对社会共治的关注不足，不仅面临因政府决策失误引发“二次灾害”的风险，更缺乏韧性建设的可持续性与风险应对的自主能动性。以城市社区为例，作为抵御不确定性风险的基本单元，社区的风险治理中存在政府（街道）、居委会、房东、租户、社会组织、企业等与韧性城市建设利益攸关的多元主体，共治是减少社区矛盾与冲突，实现社会协同的必然趋势。

（二）虚拟空间与经济空间的现状与困境

因过去曾狭隘地认为城市不确定性风险主要来自自然灾害与社会危机，致使韧性建设更为关注物理与社会维度。但通过2020年以来的新冠肺炎疫情防控工作，虚拟与经济空间在风险应对中的关键作用得到重视。一是大数据、人工智能等新兴技术在疫情防控中有效维持了城市正常运转，实现了政府、社区、个人多层面的衔接，为城市治理提供了智慧支持。二是经济系统在疫情压力下持续发挥应有功能，为风险应对提供了充足资源储备，如在疫情初期口罩曾严重短缺，但在需求刺激和政策引导下较短时期便扩大了生产能力，实现口罩产量提升进而向全球供给。可见，虚拟空间与经济空间在超大城市韧性建设中具有不可或缺的地位，只是由于长期被忽视，致使二者当前发展仍存在困境。

一方面，虚拟空间建设效率缓慢且规制不足。在本次新冠肺炎疫情应对中，超大城市除暴露出智能设备布置较为零散、人工智能替代及普及率不高等问题外，亦存在风险信息共享有限、信息传播失真与信息碎片化等困境。特别是自媒体的兴起改变了传统话语权结构，尤其在风险环境下，虚拟空间易出现信息爆炸，导致政府相关部门对信息的采集、处理、交互与决策受阻，甚至引发社会秩序混乱。同时，虚拟空间建设需要大量数据支撑，但现实生活中却广泛存在“数据孤岛”现象，即因利益冲突、行业竞争、隐私安全等风险，各治理主体均面临数据整合的重重阻力。此外，伴随着超大城市虚拟空间建设力度加强，新的违法和犯罪形态亦出现，并因虚拟空间的方式而呈现隐蔽性、行为非现场性与危害可复制性等特征，加大了治理难度。

另一方面，在经济新常态背景下，超大城市经济空间面临产业转型与产业集聚压力。一是产业转型，根据国家统计局数据显示，新冠肺炎疫情防控期间我国传统制造业份额有所下降，但电子设备、计算机、通信等高端制造业却保持良好增长态势②2020年一季度，全国规模以上工业增加值同比下降8.4%，其中传统制造业同比下降10.2%，但高端制造业整体同比增长8.9%，其中计算机、通信和电子设备制造业增长9.9%。数据来源于国家统计局2020年4月17日发布的《统筹疫情防控和经济社会发展成效显著3月份主要经济指标降幅明显收窄》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-04/17/content_5503429.htm，访问日期：2021年8月4日。。但当前我国在芯片制造、5G等关键领域受到外部冲击较大，超大城市高端制造业发展还面临价值链水平较低、产业结构优度不足、产业发展与比较优势相背离等问题，要求实现产业转型以提升城市韧性[11]。二是产业集聚，已有研究表明多样化产业集聚对提升超大城市经济韧性作用显著[12]。单一化的产业结构因经济主体高度相关造成市场拥挤，面对经济风险时易陷入长期衰退。而多样化产业集聚能加强分工合作，有效分散经济风险。但应当明确，只有高水平产业集聚方能产生正外部性，而我国超大城市过去长期致力于发展特定产业，难免形成一定程度的路径依赖，有很多经济空间实为低水平产业集聚。

（三）规范空间的现状与困境

规范空间是韧性城市建设的主要平衡器，在城市遭受风险时能有效调节矛盾并推动新平衡状态的产生。20世纪80年代以来，我国针对单一风险相继颁行多份法律规范，如《防洪法》《传染病防治法》《防震减灾法》等。如上文所述，2021年的“十四五”规划将建设韧性城市作为城市发展的新理念新趋势，北京、上海等超大城市在各自的规划中亦明确提出韧性城市建设要求，但我国目前并无韧性城市建设的专门规定，相关内容分散于不同规范性文件中。并且，面临复合空间下超大城市的特殊性，现有规范内容存在诸多问题，难以高效稳定指导韧性建设实践。

其一，政府主体重权力轻责任。当前超大城市规范空间将政府管理作为核心，导致政府“既当运动员又当裁判员”。应当明确，规范空间不应仅关注政府的管理能力，更需强调搭建韧性建设中各主体的权责体系。事实上，责任与权力相互依存，公权力来源于私权利的让渡，责任机制是驱动政府积极介入并合理划分公私边界的关键。

其二，社会主体重义务轻权利。目前超大城市规范空间建设更多的是在强调社会主体在风险应对中的服从义务，如《重庆市突发事件应对条例》第35条规定社会主体应服从政府的决定，积极配合实施应急处置措施；而在该条例中就社会主体权利进行规范的第41条，仅规定了在应急征用中被征用的财产毁损灭失应给予补偿，但具体的补偿程序与标准却未予以明确。这就致使社会主体在韧性城市建设中仅仅处于非制度化与非常规化的弱参与，难以与政府形成共识与合作，突发事件的应对总体仍局限于政府单一治理模式。

其三，经济主体重形式平等轻实质平等。经济空间的产业转型与产业聚集均具有正外部性，即让他人或社会受益，但却需自身承担更高成本。过去规范空间片面追求市场在资源配置中的决定性作用，即注重了形式平等而忽视了在制度上的合理安排，未能实现私人收益率接近社会收益率的实质平等，长期来看不利于超大城市韧性建设。

三、复合空间下超大城市韧性建设的域外经验

20世纪90年代以来，域外就韧性的研究逐渐由自然生态学向人类生态学延展，城市作为人类生态学的重要主体，愈发重视这一理念与实践，如伦敦在2001年建立“气候变化伙伴关系”，为我国超大城市韧性建设提供了启示[13]。

（一）强调构建系统的规范空间

构建系统的规范空间是域外韧性城市建设最重要的经验。如针对气候变化风险，早在2008年芝加哥便颁布《芝加哥气候防护计划》，制定适宜的风险防护与管理措施。随着国外韧性城市理论的日益完善，规范空间建设路径逐渐明晰，即制定全面可行的规划方案与政策法规，为风险应对提供指导和依据，现已形成数个超大城市韧性建设样板。

英国从国家到地方层面都非常重视韧性城市的规范空间建设，针对单一风险先后制定《高温热浪规划》《英国气候影响计划》等，并在战略规划上将韧性城市与韧性国家结合，在国家层面颁行《气候法》《规划法》《市政意外法》等规范性文件，与《韧性伦敦规划》及“伦敦气候变化公私协力机制”等城市规范配合，构建了从中央到地方的韧性建设权责体系，实现超大城市韧性建设的综合治理，有效调动韧性城市建设集体行动的积极性[14]。美国自受到“9·11”恐怖袭击后开始关注韧性城市建设，设立经济韧性办公室等机构并制定《联邦响应计划》《减灾和紧急救援法》等风险应对规范。在此基础上，纽约颁行《纽约市气候恢复设计指南》《一个更强大，更有韧性的纽约》等文件，进一步完善韧性城市规划[15]。日本作为自然灾害高发国亦重视城市韧性建设，并相应制定《国土强韧化基本法》《国土强韧化规划》等，东京提出物理空间与经济空间相结合的韧性城市建设策略，形成较为完善的风险应对体系[16]。

除综合性韧性建设规范外，系统的规范空间构建亦重视应对单一空间风险的韧性建设规范制定。以数据安全风险为例，数据作为虚拟空间最重要的资源，亦是数字经济得以进步和迭代的基础，其价值日益凸显，数据安全流动成为预防虚拟空间风险的必要条件。为此，欧盟《通用数据保护条例》、美国《合法使用境外数据明确法》《CISA 5G战略：确保美国5G基础设施安全和韧性》等规范性文件相继颁行，用于推动虚拟空间韧性建设。

（二）完善复合空间的建设措施

一方面，域外超大城市针对规范空间提出完善执行机构设置与资源配置机制的具体措施，有利于明确韧性建设的责任主体。其中执行机构的设置包括新设机构与旧有机构协作方式和新设机构专职负责方式两种：前者如伦敦《管理风险和增强韧性》规定伦敦韧性小组仅负责应对干旱风险与基础设施建设，其他韧性城市工作由旧有机构牵头负责；后者如纽约政府成立长期规划和可持续性办公室（OLTPS），专职负责韧性城市建设，并下设韧性合作工作小组等跨部门合作机构负责居中协调。资源配置机制主要是经济激励措施与鼓励公众参与：经济激励是推动韧性城市建设的关键动能，如美国《能源政策法案》要求为既有建筑节能改造提供30%的税收优惠；而鼓励公众参与是保障规范执行公开透明高效的前提，如纽约在规范制定时邀请社会组织、学校、社区等多主体参与，加强沟通联系，有效提升规范执行的效率。

另一方面，在完善规范空间建设措施的基础上，许多域外超大城市进一步丰富其他空间建设的措施以增强城市韧性。物理空间上，域外有强调城市设施、设备的充足与可靠性，并重视城市生态的抗压和可恢复性，如鹿特丹要求将绿色基础设施作为城市规划的重要方向，推广节能环保材料，并配套水资源管理与固体废弃物设施作为支撑[15]。虚拟空间上，域外有重视智慧化城市建设并加强数据安全防护的探索，如《纽约规划2050》运用智能设备监测城市人口、气候、自然资源等多领域数据，以分析风险应对及响应机制[17]。同时，美国《联邦信息及信息系统最低安全要求》又设置访问控制、审计、介质保护等17类安全控制以预防数据风险[18]。经济空间上，域外有城市通过产业升级以最小化经济风险，如伦敦在2009年便推出“数字经济战略”，加强政府对数字经济的监管，并完善相关产业保护规定，释放数字经济潜力[14]。社会空间上，域外有鼓励社区自治，要求建立完善的社会制度和自治机制，如新西兰鼓励居民积极参与社区风险预防及应对措施讨论，并推动公共机构、社会组织等其他主体支持和引导社区自治，以帮助社区在风险发生时能更快速行动[19]。

（三）注重多空间的整体协同性

美籍奥地利科学家贝塔朗菲在1945年的《德国哲学周刊》中提出一般系统论，其主要研究整体性问题，即系统总效率大于系统内部各单一要素相加之和，各要素在相互作用下将推动系统向更高阶段发展①一般系统论是贝塔朗菲在其“机体系统论”基础上提升出来的一种理论，其以整体与部分的关系为客观基础，强调整体大于部分之和，系统的整体功能与单一要素的功能数目成正比例，即“组合性特征不能用孤立部分的特征来解释”，而只有用“系统所包含的所有组成部分以及它们之间的各种关系”。概言之，一般系统论要求思考问题时将各要素视为有机整体，注重发挥整体效能。相关研究参见冯·贝塔朗菲：《一般系统论：基础发展和应用》，林康义、魏宏森等译，清华大学出版社，1987，第3、30、51页。。韧性城市实践中，超大城市复合空间构成复杂，如物理空间内部包括建筑、交通、生态等子空间，而建筑空间又包括民用建筑、商业建筑等次级子空间，各空间内部子系统结合最终形成多层级结构的复合空间。若复合空间内部各子空间缺乏有效协同，韧性城市建设效率将受到制约。因此，域外发达国家和地区普遍重视超大城市韧性建设中复合空间的整体性，促进各空间的协同发展。

以伦敦应对城市高温风险为例，其强调推动复合空间整体协同，具有典型性[20]。伦敦首先通过规范空间上的《气候适应战略规划》《韧性伦敦规划》等文件，从高温风险预防角度提出整体性应对措施，如制定高温预警方案、颁行城市节能减排标准、明确高温风险应对责任主体等。同时伦敦在物理空间层面从城市绿化规制、建筑设计标准、绿色基础设施等多方面减少城市热岛效应，社会空间层面亦重点完善了公民参与和自救措施，增强社会公共服务内容。并且，伦敦通过增加城市智能设备促进虚拟空间与物理空间结合，提升城市监测水平，并根据实施条件的变化定期修改监测标准，确保城市应对高温风险的有效性与精准性。此外，东京《国土形成计划》亦从经济空间、社会空间与物理空间三个维度，构建了“人口、商业、基础设施、能源、气候等多维度的韧性城市指标体系，推动各空间的整体协同”[21]。《纽约市城市总体规划（2019—2050）》要求公众参与政策制定以减少利益冲突，由此在制定纽约空气污染标准时，通过开发智能调查软件，实现虚拟、社会与规范空间的紧密联系，公众可以随时随地上传周边空气质量信息，实现了低成本的信息沟通[22]。

四、复合空间下超大城市韧性建设的路径优化

观察域外经验可知，系统的规范空间是韧性建设的关键，目前其他空间客观上存在诸如发展不平衡不充分、资源错配与结构失衡等困境，需要规范空间发挥底线管控功能，强化空间公平与正义。未来应制定与颁行超大城市韧性建设的专门规定，构筑超大城市韧性建设的支撑系统。同时，域外经验亦表明，复合空间内部具有整体性，各子空间相互耦合，复杂和非线性是其基本特征。根据系统论，系统结构是系统功能实现的前提，只有明确复合空间系统结构，充分剖析各子空间的相互作用机制，才能实现超大城市韧性建设中空间潜力的最优配置与整体效益最大化。中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）将空间结构划分为生产空间、生活空间与生态空间。“三生空间”基本可以涵盖人类活动，为韧性城市建设提供方向指引。具体构成上，生态空间由规范、物理、虚拟、经济、社会空间共同组成，生产空间由规范、物理、虚拟、经济空间组成，生活空间由规范、物理、虚拟、社会空间组成，三者既相互独立又紧密联系（如图2）。

图2 超大城市“三生空间”结构图

（一）保障超大城市生态空间山清水秀

生态空间是超大城市生态环境存在的基本空间，在调节和保障城市生态安全中发挥关键作用。但在现代工业“无节制”的介入下，生态空间被不断侵蚀，城市的环境承载力亦趋于极限，致使自然灾害频发。同时，生态空间看似仅为物理空间之上的困境，但其实质是自然与人工叠加的产物，更需其他空间的建设共同配合。

其一，促进城市绿色发展。城市生态空间的改变本身是人为变化的结果，超大城市生态空间应在发展中改善，其关键方式即是促进城市绿色发展，特别是经济空间实现产业绿色转型，如发展清洁能源、绿色建筑等。但绿色发展具有正外部性，即边际社会效益大于边际私人效益，绿色发展主体会因非排他性而承担高额成本。因此，规范空间应设置绿色发展中必要的激励机制，如充分发挥财税优惠并调动社会资本参与等，以实现绿色发展中个人利益与公共利益的统一[23]。同时，为增强生态空间韧性，虚拟空间亦应具备实时环境质量监测与自然灾害预警功能。此外，超大城市生态空间建设更需社会空间支持，当绿色发展内化为社会主体自我认同的使命，生态空间韧性建设将更具低成本与持续性。

其二，实现多元利益协调。生态空间韧性建设涉及多元利益主体，存在利益博弈困境，需要实现多元利益的协调与整合。以政府利益博弈为例，“条块分割”的管理体制致使政府内部存在不同职能部门利益与不同区域政府利益。超大城市生态空间本身是一个整体，却因跨行政区域与跨部门导致空间割裂，易出现相互推诿现象与零散、片段化治理的局面。因此，面临利益的竞合与分化，需要规范空间满足多元主体利益的最大化聚合，而非个体利益的简单叠加。规范空间应制定协同治理机制，明确上级政府统筹协调与下级政府实施细化的规则，并完善社会共治体系以拓展社会力量参与的程度范围，确保不同主体就合理利益诉求及时沟通。同时，规范空间亦需要运用责任制度明确权责配比，促进利益平衡。

（二）促进超大城市生产空间集约高效

生产空间是指承载超大城市一切生产经营活动的场所，但超大城市物理意义上的生产空间在法律法规规章要求下已难以进一步大幅拓展，如住房和城乡建设部要求在城市更新中防止大拆大建①参见《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），中华人民共和国住房和城乡建设部网站，http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/202108/t20210831_251375.html，访问日期：2021年8月30日。。为此，提高超大城市既有生产空间的利用效率，促进集约高效生产是今后的必然趋势。

一方面，推动经济空间与虚拟空间结合。随着信息化的推进，以互联网、数据平台为媒介的数字经济重塑了经济发展格局与运行方式，其有利于技术创新溢出，促进制造业技术更新与生产模式变革，有力推动高端制造业发展。为此，“十四五”规划鼓励互联网、大数据等数字技术与实体经济深度融合以赋能传统产业转型升级，推动先进制造业集群发展②参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第4部分第12条，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，访问日期：2021年11月5日。。同时，传统经济学认为产业集聚表现为生产要素在物理空间上的集中，但在物理空间有限的背景下，产业集聚易产生拥塞效应，使得土地、交通等方面的承载压力骤增，抬高生产成本。数字经济催生产业集聚的新形态，其将物理空间、经济空间与虚拟空间高度融合，使得生产要素数据化、网络化，依托大数据与云计算等方式实现线上与线下衔接，使原有的物理集聚变为以数据为载体的虚拟集聚。通过数据处理，企业可以按需生产从而降低生产成本，且虚拟空间带来的快递物流业发展会降低运输成本，通过虚拟空间交流亦能提升交易效率。可见，经济空间与虚拟空间融合能更好地实现空间资源的有效配置，应进一步推动二者交融互动，以促进超大城市产业转型与集聚。

另一方面，完善规范空间以保障稳定生产。以数字经济为例，数字经济在带来物流、交易、生产成本降低的同时，也难免具有一定的负外部性，表现为转型企业难以实现利益最大化。并且，在数字技术推动下，企业、用户等主体的信息耦合度显著增强，亦引发虚拟空间的不确定性风险。因此，需要规范空间完善激励与约束措施，从而根据转型需求与行为规律促进主体参与，保障转型稳定。一是制定转型激励措施。除政府运用财政、税收等经济激励外，更需从源头降低转型成本，积极开展数字技术研究，坚持产学研一体，并强化数字经济的知识产权保护，提升经济转型动力。二是明确转型约束措施。技术的赋权与约束必须对称，数字技术通过提升信息的传播范围与渠道，不仅使得用户、企业获取数据更加便捷，同样赋予政府等公权力机关监管数据滥用行为的职能和责任，要求权力部门监督网络舆情并保障真实信息充分传播，对滥用数据权利导致的侵权和违法行为及时惩戒，形成赋权与约束的平衡，即建设“负责任的数字经济”。

（三）推动超大城市生活空间宜居适度

生活空间是满足城市居民生活居住需求的场所，也是应对不确定性风险的基本单位。推动超大城市生活空间宜居适度，是实现高效应对风险的关键环节。

首先，促进社会空间内的多元参与。超量人口“植入”易引发社会结构断裂与风险裂变，并且因流动人口在风险感知与识别上处于“劣势”，更易导致群体利益冲突激增。为此，需要建构人本化的社会空间治理理念，恢复社会空间的“公共性”与“共享性”，即鼓励多元主体参与韧性城市建设，最终形成社会互信并构筑治理共同体。具体方式上，一是培育风险意识，组织社区加强对风险应对知识的普及与培训，增强居民风险认知与自救互救技能，为多元参与提供基础；二是改变参与现状，提高社会组织、专业机构等主体参与积极性，形成多元主体全过程参与机制，鼓励不同主体合作，形成风险治理合力；三是完善参与架构，面对流动人口，需要街道、社区居委会、驻区企事业单位等固定机构的协调配合，构建参与渠道与平台，保障信息沟通与资源共享。

其次，完善规范空间中的制度保障。一是坚持政府主导。现阶段，政府仍是超大城市韧性建设的最重要主体，社会参与并非纯粹由社区和居民自治，仍需发挥政府领导、组织与协调的关键作用。政府的合理介入能为多元参与创造良好环境，并为增强社会互信提供组织资源。同时，政府亦应扶持与引导多元主体功能的充分发挥，实现由“单兵作战”向“协同治理”转变。二是明确主体权利。超大城市韧性建设不能仅依靠居民个体的内在动力，更需外在健全的权利保障。如通过劳务补贴等方式减少居民参与韧性城市建设的经济负担。三是完善考核激励机制。面对城市社区生活空间建设中政府权责不明等问题，需在依法、合理、明确界定责任的基础上强化韧性城市建设的政绩考核和行政问责等制度约束，不断提升风险应对能力与城市治理水平。

最后，推广物理与虚拟空间中的技术赋能。大数据、人工智能等新兴技术为提升超大城市生活空间韧性注入新能量，在模糊了社会空间的物理边界、增进社会联结的同时，也为多元参与提供了新平台。同时，虚拟空间亦在风险预警、资源共享、指标评估等方面提供技术赋能，可有效提升多元参与效率。但是，虚拟空间并不能完全取代物理空间，纯粹数字治理可能将复杂的社会问题过度简约化，导致“浅层次治理”。生活空间的宜居适度需要多空间的相互依存，如在老旧小区中，因历史等复杂原因便存在“数字鸿沟”，需要线上线下结合。为此，需要打破虚拟技术的路径依赖，明确韧性基础设施仍是生活空间韧性提升的前提与基础，着重运用虚拟空间评估超大城市的生命线工程、防灾设施系统等基础设施，建设充足的应急避险场所，提升物理空间韧性建设效率。

结语

应当明确，选择复合空间视角的目的是构筑超大城市韧性建设共同体，通过技术合理赋能、划清公私边界、统筹社会力量等方式，为超大城市注入空间弹性。但超大城市韧性建设的复杂程度不止于此，对时间与心理等其他视角亦应给予足够重视。2020年习近平总书记在考察新冠肺炎疫情防控工作时要求，“树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”[24]。超大城市治理主体在应对不确定性风险的不同阶段都具有韧性需求，应坚持事前预防、事中抵御与事后恢复一体，保障应急系统稳健与资源充足，增强超大城市韧性治理的可持续性。同时，在互联网高度发达的背景下，风险信息传播速度极快，可能引发社会恐慌情绪，并进一步加重风险的扩散或者诱发新的风险，如何提升公众应对风险的心理韧性亦是超大城市韧性建设的新课题。