农地经营权流转市场治理

张景娜,史 墨

(1.南开大学 经济学院，天津 300071； 2.中国农业发展银行 博士后科研工作站，北京 100045; 3.英国格拉斯哥大学 亚当斯密商学院,格拉斯哥 G128 QQ)

一、国内外研究综述

2019年中央一号文件中明确指出,要健全土地流转规范管理制度,发展多种形式农业适度规模经营。2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中,再次强调要完善农村基本经营制度,进一步推进乡村振兴战略,完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策,健全城乡融合发展体制机制。从以上文件精神看,中央把推进农地经营权有序流转作为乡村振兴战略的重要步骤。从制度设计的角度来看,建立完善的土地经营权流转市场治理体系是实现经营权有序流转的前提条件。扶持以家庭经营方式为基础的种养大户和家庭农场、农民专业合作社、产业化农业企业成为土地经营主体的政策目标,客观上要求土地经营权可以向不同需求者有序流转,也就是说,在土地经营权流转市场,农户面对的需求者包括其他农户、合作社、企业。因此,研究现有制度是否能够使农户产生流转意愿以及是否能够与经营权需求者高效地达成流转契约,具有十分重要的意义。本文将从交易成本的角度对土地经营权流转市场治理有待改进和完善的部分提出建议措施。

关于农村土地流转市场的相关研究,一部分学者强调效率提升的关键点是土地产权的明晰以及政府的宏观干预。诸多研究成果表明,农村土地产权的稳定性是农地经营权流转的必要条件[1-3],尽管目前对于推出确权证书的政策效果存在争议,但是整体上来说众多研究成果更倾向于认为明晰土地产权具有正向影响[4]。虽然土地经营权流转要坚持以市场化为主,但是由于其难以克服自身的缺陷,仍需要政府的宏观干预。Douglas对农地流转低效率的原因进行了全面的分析,认为政府能在农地流转发挥宏观调控的作用,以政府为主导的土地制度变迁能够提高农村土地资源配置效率,优化土地资源利用结构[5]。张智勇等分析了土地制度和土地经营权市场化的现状,并强调了政府应当发挥宏观调控作用[6]。甄江等认为地方政府的政策驱动可以弥补农地经营权流转市场失灵问题[7]。另一部分学者的研究重点集中在农地经营权流转市场化的动力与阻力方面。在宏观方面,Feng、杜文星等认为区域经济发展水平、非农就业状况会直接影响农户的农地流转决策,对农地经营权流转市场化产生直接影响,经济发展水平越高、非农就业占比越高的地区农地流转率越高[8-9]。许庆等的研究结果则表明,非农就业有助于弱化土地的社会保障功能,从而促进农地流转。但是,参与非农工作对农地流转的边际效应大于非农工作稳定和非农就业地点稳定,若仅考虑农户家庭是否参与非农工作, 忽视非农就业的稳定性问题,会高估非农就业对农地流转的影响[10]。洪炜杰认为,外包服务市场的发育对农地流转市场产生抑制性影响[11]。江永红等认为农村养老保险制度能够充分保障以老年人口为主的非劳动力的基本生活质量,从而降低家庭负担,减轻农地依赖,进而激活土地流转市场[12]。在微观方面,Holden[13]、杨成林[14]、马贤磊等[15]认为信息不对称、农地政策的不确定性、农地碎片化严重是阻碍农地经营权流转市场化的重要因素,郜亮亮等认为村级流转管制制约了农地经营权流转市场的发展[16]。曾福生[17]、吕晓等[18]的研究成果表明,农户对农地政策与制度的认知水平对农地经营权流转市场的发育具有重要意义,但由于在现实中农户受制于农地政策与制度的认知水平,难以做出实现自身利益最大化的理性选择,导致农地经营权流转市场发展停滞不前。陈飞翟等认为,土地价值、农业补贴以及涉农贷款会影响农户转入农地经营权,工资水平、就业机会会影响农户转出农地经营权[19]。何欣等的研究表明,家庭的人口特征、经济特征、土地禀赋和社会环境因素均会对农户参与农地经营权流转产生显著影响[20]。郑沃林等的研究表明,农户及其家庭人力资本与农地经营权转出呈正相关关系,与农地经营权转入呈负相关关系[21]。

综上所述,目前关于农村土地流转市场的研究的确取得了一定的成果,但仍存在一些不足:第一,现阶段对农地流转市场的研究大多是从定量的角度分析某些微观因素对农户农地经营权流转行为的影响,或者研究宏观因素对地区农地经营权流转参与率的影响,但是缺少对农地经营权流转市场治理的讨论。第二,虽然不乏从交易成本角度分析农地经营权流转交易的研究,但是大多只得出了局部性结论,以整个交易过程产生的成本为分析对象并且最终为政府在农地经营权流转市场治理层面进行整体制度安排提供参考的研究较少。事实上,微观层面农地经营权交易过程是否能够顺利进行直接决定了宏观市场本身的发育程度,因此本文以交易成本为视角,运用理论分析方法对农地经营权流转交易过程进行讨论,并据此提出政策建议,为政府在农地经营权流转市场治理层面进行整体制度安排提供参考。

二、理论框架及分析

(一)交易成本理论

交易成本的概念产生于科斯1937年发表的《企业的性质》一文,但文中没有明确使用“交易成本”这一术语。“交易成本”的思想形成之后,威廉姆森、张五常、诺斯、巴泽尔、黄少安等众多经济学家力图明确“交易成本”的定义,但至今为止没有形成公认的严格的定义。最具代表性定义的有以下几种:威廉姆森说“交易成本是物理学中的摩擦力在经济学中的等价物”。他认为只有将各种交易与各种规制结构相关联系,将它推广到所有的经济制度环境之中,才能说明不同制度安排的优劣。他将交易成本分为事前的和事后的交易成本。事前的交易成本包括起草、谈判和维护一项协议的成本;事后的交易成本包括:当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本;倘若为了纠正事后的偏离而做出双边努力,由此而引起的争论不休的成本;伴随建立和运作管理机构而带来的成本;使安全保证生效的抵押成本[22]。张五常从一般意义上提出了“交易成本”概念,他认为交易成本应该包括不存在于鲁滨逊·克鲁索经济中的所有成本[23]。诺斯从生产过程的角度对“交易成本”进行了定义,他认为生产成本包括转化成本和交易成本两部分,前者受技术水平的影响,后者主要受制度安排的影响,其中“交易成本包括:衡量交易物之价值的成本、保护权利的成本,以及监管与实施契约的成本”[24]。

本文的研究对象是农地经营权流转市场,微观层面上的农地经营权交易过程与诺斯的交易成本结构划分最为贴近。因此,为了问题的可分析性和过程的简洁性,本文将采用诺斯的定义对土地经营权流转过程中产生的交易成本进行分析。

(二)土地流转中的交易成本分析

1.衡量交易物之价值的成本及分析。衡量土地经营权价值的成本主要包括两方面:一是供需双方搜寻或利用土地经营权流转相关信息的成本,二是获取待流转交易的土地经营权流转价格的成本。(1)搜寻信息的成本主要归因于农地流转市场化程度较低,供求机制、竞争机制不够完善,服务于土地经营权流转的中介组织不能发挥应有的作用。在实际运作过程中,由于经营权流转市场信息不对称现象严重,农户一般通过两种方式实现经营权流转:一是熟人之间或者通过熟人介绍实现流转;二是需求方通过村委会向农户发布土地需求信息,并在村委会的协调下达成流转协议。第一种方式对于社交网络不够成熟的需求者来说难以实现交易,或者需要投入较多的时间成本,对于供给者来说极有可能出现有流转意愿但流转不出去的状况,都难以实现个人效用最大化。如果采用后一种方式,交易过程中由始至终均以村委会为中介,难以实现供需者之间的直接对话,阻碍了土地流转市场的发展,而且还存在村委会利用信息优势“寻租”的隐患。总之,两种方式都具有明显的非市场化运作的特点,使土地流转的规模和范围受到限制,难以真正实现土地资源的有效配置。与此同时,当信息成本过高时,农户会放弃信息分析,从而丧失独立决策信心,表现出羊群行为特征,即农户会侧重于从社交网络中获取信心,与其他农户做出同样的决策,外在表现为“随大流”和“示范效应”[25]。农户的这种行为特征一方面代表了土地流转一定程度上可以通过“示范效应”实现,另一方面也说明在信息较为不对称的情况下,农户会盲从于其社交网络中其他人的决策,不仅难以实现自身效用最大化,还会使交易增加违约风险。(2)获取土地经营权流转价格的成本。由于尚未形成有效的农村土地经营权流转定价机制,在土地流转的过程中土地经营权定价成本仍然较高。目前的定价方式主要包括流转双方自主协议定价、土地需求者竞拍定价、土地流转中介机构估价、政府指导参考定价四种。其中,自主协议定价仍占绝大多数,这种定价方式会出现讨价还价而增加谈判费用,且因信息不对称、没有充分竞争比价,难以形成公平交易。例如，西城镇西城村位于黑龙江省克山县西北部,是镇政府所在地,耕地面积160公顷。农地经营权流转信息传递主要依靠镇政府。2014年,农地经营权需求方为转入优质连片地展开价格竞争,价格被抬高至450元/亩。镇政府为了农地经营权流转市场的可持续性,制定2015年农地流转指导价格400元/亩。部分村民认为农地流转价格由政府采用“一刀切”的定价机制不合理,退出了流转市场[26]。由于土地经营权供给方与需求方直接获取交易信息的成本较高,基层政府在农地流转中起到主要的中介作用,但是直接干预价格的举措不仅没有起到规范农地流转市场的作用,还导致很多优质地经营权所有者退出流转市场。说明基层政府的行政干预不能代替市场的作用，建设统一开放、竞争有序的农地流转市场是降低信息成本的最优路径。

2.保护权利的成本及分析。从产权的结构看,1978年的家庭联产承包责任制度的推行实现了土地所有权与土地承包经营权“两权分离”。土地经营权流转限制的放开使“两权分离”的产权结构产生了“再分离”,即土地所有权、承包权、经营权分别属于不同主体。在土地经营权流转的过程中,保护权利的成本既包括供给者为保护交易前的承包经营权、交易后获取租金的权利而付出的成本,也包括需求者为保护通过交易获得的经营权的成本。保护权利的成本产生于两个方面：一是制度风险。现实中存在多种形式的流转,比如转包、转让、入股、代耕、抵押、赠与等,因此存在多样化的权利义务特征,相关法律本身不完善以及在实际操作时多以口头形式进行,加大了纠纷出现的可能性;在大力推进确权认证工作的过程中出现相关制度不完善的问题。二是违约风险,是指由于土地承包经营权租赁一方不履行合同而给另一方带来损失的风险。农村土地经营权流转于熟人社会网络,或者村委会代为流转,很难实现交易的公平与稳定,极易损害供给者或需求者的权利。另外,在信息成本过高、易于发生羊群行为的情况下,农户极有可能做出不利于自身的决策,此时违约的概率将大幅度提升。

2013年,山西省武乡县坡底村的17家农户将共计120亩土地的经营权租赁给需求方,允许需求方用以饲养肉羊,双方约定租期为10年,并签订合同。需求方在后期建设生产厂房期间,擅自铺设一条约200米长4米宽的水泥道路,使得土地用途随意改变。出租方曾劝阻修路,承租方以合同没有约定为由坚持硬化土地,导致供给方农户的土地土质破坏,拆路复耕改良土壤需另加资金成本。同期,在邵渠村,承租方承包了258亩土地用以种植大棚蔬菜,由于承租方经营管理不善,第一年即造成成本亏损,供给方农户自土地经营权租借后的第二年起再未获得租金收入。而且,承租方为大棚种植蔬菜进行了地块整合,对农户后续恢复耕种造成成本支出[27]。

上述案例中,供给方和需求方之间虽然签订了契约,但因没有相关法律制度做支撑,契约本身对交易双方权利义务履行的约束力不足,需求方无论是改变土地用途还是拒绝支付租金,违约处罚均难以落实,供给方在保护自身权利过程中还要付出大量的时间成本和被迫屈从的心理创伤成本。在制度风险与违约风险并存的情况下,土地承包经营权流转中供需双方都可能为保护自身的权益而付出更高的成本。

3.监管与实施契约的成本及分析。监管与实施契约的成本主要产生于两个方面：(1)政府实施监管的行政成本。政府高效的监管有赖于监管制度的合理性。但就目前来看,政府监管制度有两方面的缺失:第一,监管主体不明确。这种制度缺陷容易造成部门之间权责不清,互相推诿,降低制度绩效。第二,监管细则缺失。目前的土地经营权流转实践中,流转程序、流转档案管理等方面缺乏具有可操作性的细则,导致监管工作无法可依。(2)对代理人实施监管的成本。在土地经营权流转的制度框架下,有三类代理人:第一,中央政府的代理人——地方政府。地方政府与中央政府的制度目标并不完全一致,中央政府着重于从长远的角度出发制定全局性的决策,而地方政府更倾向于追求显性政绩,因此,在监管主体、监管细则均不明确的情况下,地方政府极易搞强硬化的行政命令,侵害农户的土地承包经营权利。此外,地方政府权责不清降低了寻租风险,催生寻租行为,扰乱流转市场秩序。第二,农户的代理人——提供耕种管理服务的土地托管组织。土地托管与传统意义上经营权的流转有所不同,是一种新型的土地经营权流转方式,分为全托、半托、承租三种形式(在某些文献中“入股”形式也属于“托管”范畴,被称为土地托管的最高级形式,但由于“入股”比较低层次的“托管”在制度上的要求层次完全不同,为了便于分析,在本文中将“托管”定义为包括“全托”“半托”“承租”三种形式,“入股”形式在下文中另行讨论)。“半托”指农户为了弥补劳动力不足、技术水平有限的问题,选择土地托管组织的服务项目,例如机械化耕种、机械化收割、统一灌溉等,并参考市场价格向土地托管组织支付一定费用的模式。“全托”是指土地经营全程委托给土地托管组织,根据支付方式,这种“全程托管”又可划分为收益型全托和服务型全托两种形式。收益型全托模式中,土地经营所得按一定比例在管理方与托管方之间进行分配;服务型全托是指在达到定额产量的前提下向托管组织支付定额服务费;“承租”是指农户与土地托管组织签订流转协议,支付固定租金,由土地托管组织行使经营权或者以土地托管组织为中介转租给企业、种养大户、其他合作经济组织的方式[28]。土地托管模式使农户与土地托管组织之间建立起一种互利互惠的合作关系,以提供土地托管服务的农民专业合作社为主要实现形式。对于农民来说,这种托管行为存在一定的风险成本,风险成本的高低与合作社自身人力、物力、财力资源及政策环境等因素相关。第三,农户代理人——农民专业合作社。在该模式中,农户将土地等资本入股合作社,农户与其他合作社成员之间是股份合作关系,享受分红,理论上有决策权。但在合作社实际运行中,合作社一般由农村能人、基层政府、企业担任理事长,掌握决策权,此外农民专业合作社在运行机制、利益分配机制上都存在较多问题,存在较高的代理成本。

皖南萍镇隶属于安徽重要工业县，是该县惟一的农业型乡镇。借项目下乡契机，2008年萍镇迎来规模化土地流转高潮。该镇旧塘村被纳入萍镇首批国家级土地整治项目，在村委会的协调下完成了3 198亩土地对外发包(全村共3 892亩)，其中包括村民李XF的1.75亩承包地。李XF向村委会以及镇政府多次表达了想要收回承包地的诉求，但均已跟资本大户签订正式合同为由拒绝。直到2009年，李XF通过向上级反映，并通过省广播电台对此事进行报道，县一级受到行政压力和舆论压力，责县农委进行调查[29]。

上述案例中基层政府作为中央政府的代理人，两者制度目标并不一致，中央政府着重于从促进农业发展、提高土地利用效率的角度下发土地整治项目，而基层政府显然更倾向于追求显性政绩即项目本身的推进。由于监管主体、监管细则等方面的制度缺失，村委会以及镇政府借机搞强硬化的行政命令，侵害了农户的土地承包经营权利。在旧塘村的实地调查中发现，土地被“强制”流转交易十分普遍，明确表示愿意流转的农户仅占20%，态度模糊的农户约占30%，表示不愿流转的农户约占30%，强烈不愿流转的农户占20%。旧塘村的事件已经过去，但农地流转的中介组织及相关制度迄今仍不健全，在现阶段土地经营权流转交易中代理成本依然较高。

三、政策建议

(一)完善配套法律制度

1.强化农户土地承包经营权。农户与其所属的农村集体经济组织间长期稳定的土地承包经营关系是农户与经营权需求者之间经营权流转市场化的基础,因此,政府在立法和管理的过程中要始终贯彻强化农户土地承包经营权的原则。第一,在以法律形式承认土地承包经营关系长久不变的基础上,进一步明确不同形式的流转对应的权利义务,对书面形式的约定进行强制性要求,减少纠纷发生的可能性。进一步明晰不同形式的流转所对应的权利义务,也会在一定程度上增强公众投资土地的信心。第二,推进农村土地承包经营权登记确权工作收尾。关于农村土地承包经营权登记确权工作,我国虽然相继出台了相关法规和政策,但是大多只是提供了原则性的规定,实践中较常出现的承包期限、承包面积与测量面积不符、新开垦的荒地等问题缺乏可依据的法律条款,应对此进行补充。

2.完善政府监管法律制度。虽然《农村土地承包法》中对发包方与承包方的权责、经营权流转收益归属做出了明确规定,但由于监管制度的不完善,政府难以充分发挥监管职能,土地经营权流转中侵权事件时有发生,影响了市场化改革进程。应从以下两个方面进行制度改进:第一,明确监管主体。土地经营权流转的相关部门包括农业部门、林业部门、土地管理部门,但究竟由哪个部门直接负责土地经营权流转,相关法律中并没有作出规定,导致出现相关纠纷事件时部门之间相互推诿,徒增交易成本。此外,值得注意的是,该项职能应由第三方中立部门发挥。在土地经营权流转的实践中,基层政府较多地参与其中,与土地承包方、经营权需求方有直接的利益关系,因此不宜充当土地经营权流转监管者的角色。第二,制定监管细则。我国目前虽然出台了一系列政府文件为农村土地流转明确了发展方向和实现途径,但针对农村土地流转的法律法规只有《农村土地承包经营权流转管理办法》,该办法只是做出了一些概要性的规定,为了农村土地经营权流转市场的发展亟待出台一部关于土地经营权流转程序、流转档案管理办法、相关违法犯罪行为处罚办法的详实、可行的法律,使监管工作有法可依。

(二)完善土地流转市场机制

市场化程度直接影响了交易成本的高低,因此,要降低交易成本就必须激活土地流转市场,完善其供求机制、竞争机制,扶持发展土地流转的中介组织。

1.完善供求机制。目前,土地的经济功能日益显现,合作社、企业、种养能手对于土地经营权的需求呈明显的增加趋势。但对于农户而言,土地的保障功能依然占据主导地位,为了激活土地经营权供给市场,可以从以下两方面着手:第一,完善农村社会保障机制,弱化土地的社会保障功能。现实中,我国社会保障制度城乡之间差距较大,呈现明显的二元特质。应该从提升农村社会保障立法层次、增强互助性、增强可操作性的角度对包括农村最低社会保障制度、养老保险制度、医疗保险制度在内的农村社会保障制度体系进行制度建设和完善[30]。第二,以农户的利益为出发点完善土地托管、股份合作办法,使广大农民能共享规模化经营带来的丰厚利益,以整体提高农民的收入水平为目标,激发农户采用托管、入股方式实现经营权流转的积极性。

2.完善竞争机制。土地经营权流转市场自由竞争局限性十分明显。一是土地经营权交易的地域性明显,是一种只能原地出售的特殊资产,容易导致市场在不同地区的不均衡,甚至在某一地域形成垄断。二是土地经营权需求方较为多样化,有种养能手、土地托管组织、企业,而供给方大多是农民,自身知识水平有限,不可避免地会导致需求方利用自身信息优势、谈判力量或者其他不正当手段压低土地价格,破坏市场竞争秩序。

笔者认为可以采取以下方式完善土地流转市场竞争机制：第一,建立土地价格评估机制,除合理选择第三方土地价格评估机构外,还需对土地经营权出租价格、抵押担保价格、经营权入股价格分别选取统一的评估方法。第二,扶持发展土地流转中介组织。中介组织的介入能有效降低土地经营权流转的信息和签约成本以及执行成本。在农户自发型、政府主导型、市场主导型三种类型的中介组织中,市场主导型中介组织所参与的交易中产生的交易成本是最低的[31]。中介组织的发展需要注意以下两点:(1)保持中介组织的中立性,使中介组织成为独立的经济体,谨防其成为政府部门实现利益取向的工具或者与乡村干部有利益联结从中牟利;此外,要加强监管,杜绝中介组织与交易中竞争力优势方共谋,对农户造成福利损失。(2)明确政府对中介组织的保护性职能。要制定针对中介组织的总体法规,包括性质、义务、权利、准入等方面,推出税收优惠、财政补贴政策。

(三)完善多种形式的流转制度

农村土地承包经营权流转的实践表明,托管、入股的流转方式逐渐显示出优越性,既可以实现土地适度规模经营,又保留了土地对于农户的社会保障功能。目前以法律形式做出制度安排的流转方式只包括转包、出租、互换三种,对于托管、入股等流转方式并未做出详细规定。需要针对作为代理者的土地托管、股份合作的运行载体——农民专业合作社做出一些制度安排,以降低经营权流转的风险成本,减少委托-代理问题。

1.完善土地托管制度。第一,加快农业保险发展,规避“土地托管”的风险。农业是风险性较高的产业之一,较大程度上受到气候等因素的影响。农业保险制度的完善一方面降低了农户土地托管的风险成本,激发农户土地托管的积极性,另一方面也降低了提供土地托管服务的农民专业合作社的经营风险。第二,优化土地托管的制度环境。一是要促进土地托管流转方式的规范化发展,明确不同土地托管形式的托管方与管理方之间的权利义务,细化土地托管流程;二是要加大对土地托管合作社的监管力度,保证其提供的耕种管理服务的质量。

2.完善土地股份合作制度。第一,强化以土地承包经营权入股专业合作社的农户的决策权。要维护农户的利益,最根本的是保障农户对合作社的决策权。虽然《农民专业合作社法》中规定农产品生产者对合作社享有决策权,但在合作社实际运行中一般由农村能人、基层政府、企业等合作社领办者担任理事长,掌握决策权。要改善现状,应从规定领办者所持有的股份份额上限、鼓励以土地入股农户适当扩股两方面做出制度安排。第二,完善合作社利益分配机制,以保障农户的权益。在农产品生产者不掌握合作社决策权的情况下,农村能人、基层政府、企业都从自身利益出发做出合作社的经营决策,有可能截留较多的利润用于其他经营活动,侵害入股农户的利益。因此,强制性规定利润返还形式、返还份额等内容十分必要。

综上所述,政府对农地经营权流转市场的治理要从以下三个方面发力:第一,完善配套法律制度。在进一步强化农户土地承包经营权的同时,完善政府对农地经营权流转监管层面的法律制度。第二,完善土地流转市场机制。在供求机制层面,一方面完善农村社会保障机制,另一方面以农户的利益为出发点完善土地托管、股份合作办法,以激活供给侧。在竞争机制层面,既要建立土地价格评估机制又要扶持发展土地流转中介组织。第三,完善多种形式的流转制度,包括土地托管制度和土地股份合作制度两个重点。