论生态护林员制度与扶贫

王 引

（云南省林业调查规划院生态分院，云南 昆明 650031）

近年，在云南各地推出了在贫困地区建立生态护林员制度举措，这是在广大贫困地区，基层林业改革的一项新措施，本文拟进行初论。

1 生态护林员的重要性

“管好公益林、用好补偿基金”是落实森林生态效益补偿政策的主要要求。如果公益林得不到有效管护或遭到破坏，将对生态环境建设和保护造成重大影响，森林生态效益补偿也就失去了意义。因此，公益林管护既是森林生态效益补偿政策的重要内容和主要任务之一，也是关乎构建生态安全屏障、促进生态文明建设、改善民生的重要问题。也是保护绿水青山这一”金山银山”和建设生态文明社会的重要内容。云南省2005年启动森林生态效益补偿后，各地依靠补偿政策的支持，加强了公益林管护，生态效益日益凸现，森林复被率增速加快。但在实际管护工作中面临的情况与困难不一样。要管好公益林，难度确实很大，特别是地广人稀、贫困地区的公益林，要管好难度更大，必须加强公益林管护队伍建设，造就一支精良合格的生态公益林管护队伍。这是当前生态公益林建设的重要任务。

2 云南省公益林基本情况

云南省公益林分级区划界定，经过多次优化和完善，已形成相对稳定的体系。全省林业用地面积37 141万亩，其中公益林面积18 840.6万亩，公益林占全省林业用地的50.7%，商品林占49.3%。其中;国有公益林6 745.6万亩， 集体（含个人）公益林12 095.万亩。 云南省自2005年启动实施中央财政森林生态效益补偿和地方财政森林生态效益补偿以来，全省所划定的11 877.7万亩国家公益林和4 667万亩省级公益林实现了管护和补偿全覆盖，并建立了地方公益林补偿标准随国家级公益林补偿标准动态调整机制，共落实公益林专职管护人员 86 583人，其中属于建档立卡的贫困地区生态护林员4.45万人。

3 建立生态护林员制度的重要意义

建立生态护林员，就是在贫困地区己建卡的贫困人口中选择符合条件的村民参与森林保护工作，使这些生态护林员有一个相对固定的收入，既促进了贫困地区尽早脱贫，也促进贫困地区护林员在干中学，在干中接受生态意识教育，并充当生态意识的传播者和保护森林的宣传员，将对贫困地区的森林保护和今后发展产生重要影响。具有深远的战略意义。

在贫困地区建立生态护林员的新举措，是林业改革的一项新措施，在贫困地区，由于贫困落后，经济不发达，过去森林过伐严重，生态意识和保护意识都不强，当前保护生态，发展林业的任务很重，在这些地区林业部门要加大扶贫力度。加强基层护林员队伍建设成为林业发展的一项基础工作。例如：2016年，全省利用中央财政资金购买服务创造劳动岗位，安排2.5万名有劳动能力的建档立卡贫困人口转化为生态护林员，参与森林管护工作，任务落实到山头地块，发挥生态护林员在生态保护和扶贫攻坚工作中的作用，带动建档立卡贫困人口脱贫致富，提升森林资源的管护效果。

在贫困地区，通过生态护林员制度，使符合条件的贫困人口，走上生态护林员岗位，最终从林业获益，使一部分贫困户脱贫，确实是脱贫的一条重要途经。虽然目前不可能在林业生产上获大利，但只要坚持习总书记“保护绿水青山，就是保护了金山银山”的重要指示必将转化为取之不尽的巨大效益，如木材、药材、果实，至森林旅游收入等经济效益和不可估量的生态效益。”林业是贫困区脱贫的主选项”一文报导称”怒江农民收入超四成来自林业”，因此可以说;困地区生态环境的根本好转的基础里，蕴藏着巨大的经济效益元素，有待人们去开发，这也是子孙万代的福祉所在。而且生态护林员制度对我国的森林保护和发展都具有深远的影响。

4 生态护林员实施效果及存在问题

森林生态效益补偿制度从启动实施到逐步完善已经历了10多年时间。贫困地区的怒江州，选派了一大批生态护林员，人均管护面积从原来的9 215亩降至2 178亩，使管护达到更加精细，他们新选派的6 358名生态护林员中，每户每年增加收入9 400元，人均增加收入2 450元，为6 388户建卡贫困户摘帽提供了有力保障。这项工作政策性强、涉及面广，而且事关森林管护和维护林农权益，比较复杂，尤其是在公益林管护方面，随着一些新情况、新矛盾的出现，一些带有共性和深层次的问题，必须引起重视，认真分析研究，加以探索解决。

（1）生态公益护林员中，结抅性的问题是;好的护林员难找，有责任心、有文化的人不愿意来当护林员。这些问题都需要通过完善政策措施，提高资金保障能力，建立统一高效的管护体系，推进公益林管护制度改革加予解决。

（2）破解聘用护林员与社会保障政策矛盾有待开展目前，基层反映，随着劳动合同法出台和社保政策不断完善、护林难度加大，聘用护林员面临：一是工作中的人身意外和工伤难以保障；二是参与护林时间长的要签订无固定期限合同和购买养老、医疗、工伤、失业、生育等五大社会保险；三是护林员是否执行当地最低工资标准和退休养老。因此，林业主管部门既要看到护林员的必要性，充分发挥其作用，同时也要重视大量聘用护林员带来的风险，打破传统林业观念，顺应社会发展潮流，努力探索和研究解决护林员选聘、使用、辞退的相关问题，避免出现“聘请容易、辞退难”。

（3）公益林补偿标准、管护补助费有待进一步提高。目前表现在 服务所待与公益林创造的生态价值极不相称，未能真正体现对公益林权利人因保护公益林经济利益受到损失的补偿。近年来物价和人工工资都在快速上涨，而国有公益林的管护补助却一直没有增加。特别是不能给聘请的护林员购买“五险一金”，与劳动法的规定不符，甚至违法用工，后患很大。农户对公益林的认识和管护水平不一，有的认为管护公益林得益不多，因此参与公益林建设的热情不高，管护措施不能完全落到实处。基层干部群众迫切要求国家和省继续加大森林生态效益补偿投入力度，进一步提高国家级、省级公益林补偿标准。

5 加强生态护林员管护制度的建议

护林员是森林管护最基层、最基础的重要力量，是协助做好森林资源管理，承担一定责任和义务，获取一定报酬的人员，加強其队伍建设尤为重要。

5.1 在贫困地区，要把建立生态护林员的创新举措作为一种制度坚持下去

初建生态护林员制度的地区，要加强业务培训和管理工作，完善生态护林员的聘用制度和管理制度。

5.2 要建立统一管护体系，努力推进公益林管护转型升级

生态护林员是各地管护体系的重要组成部分。一是立足县情林情，以乡村行政区划和国有林业单位组织构架为基础，建立统一的管护体系，优化责任区，合理布局护林员岗位，统一管护权责和劳务费标准，因地制宜，结合实际，选择合理的管护模式，根据当地森林资源状况和林农对山林依赖程度等因素，因地制宜，合理确定和布局。

5.3 依法依规，明确责任，合力推进公益林管护工作

公益林管护涉及面广、任务艰巨、政策性强，是一项系统工程。一是进一步建立健全地方政府保护森林，发展林业的责任制，使政府主要领导真正承担起森林资源保护管理第一责任人的职责，尤其是乡级以下，要重点研究和发挥村委会及其村集体的作用，让他们在实施森林管护中尽到职责。采取相应措施，充分调动村委会、村集体和林农个人在森林管护的积极性，更大程度发挥责任单位、责任主体的作用。只有各履其职、各负其责，动员广大林农共同参与，森林资源才会得到更好保护。

5.4 着力抓好护林员队伍建设，尤其要抓好贫困地区生态护林员队伍建设

长期以来，设立和聘请护林员参与林业建设，承担森林管护是我省林业工作中的常规举措，加强护林队伍建设，发挥护林员作用，以人为本，解决护林员后顾之忧，正视聘用护林员与社会保障政策矛盾的相关问题，在条件允许下积极探索解决办法，着力抓好护林员队伍建设。要明确护林员的定位与职责。生态护林员的职责是：巡护森林，制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理。从本质上讲，他们不属于国家正式管理人员和林业执法人员，是林业工作的“协管员”，不能承担森林管护的无限责任。要定期开展业务技术培训和经验交流，不断提高生态护林员整体素质与水平，提升管护效率和效果。

6 结语

公益林的管护与建设是一项关系民生的社会公益事业，云南省国有林少、集体林多，而且林村交错、林农镶嵌、管护难度大，在实际管护工作中面临许多困难。因此，要严格按照《国家级公益林管理办法》和《云南省地方公益林管理办法》及其有关规定要求，健全生态护林员管理制度，充分发挥生态护林员的作用，提高林农管护积极性，做好公益林的保护管理工作，最大限度发挥公益林的生态效能。