关于脱贫攻坚中形式主义问题的产生及治理

李 雪

（内江师范学院马克思主义学院，四川 内江 641100）

消除贫困是人类的共同理想，也是我国实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的题中之义。中国人口众多，域内各地情况不一，扶贫工作的规模和难度相当高。但是，在中国共产党的坚强领导下，改革开放特别是党的十八大以来，中国的扶贫工作进入快车道。时至今日，绝对贫困已经在中国成为历史。

1 脱贫攻坚中形式主义问题的提出

毫无疑问，我国在实现人口脱贫方面取得的成就有目共睹，也为全球消除贫困作出了贡献，提供了中国经验。但是，我国扶贫工作在取得巨大成效的同时，也暴露出了一些问题，其中最为突出的就是形式主义问题。针对这种情况，习近平在不同场合多次提出要对此保持高度警惕，在《国务院扶贫办二〇一六年脱贫攻坚督查巡查情况的报告》上的批示中就明确提到了要注意脱贫攻坚中的不少苗头性、倾向性问题，对于“搞形式主义、弄虚作假、‘数字脱贫’的，要严肃问责”。

脱贫攻坚中的形式主义问题，往往表现为各种繁文缛节、文山会海、样板工程、漂亮口号等等，其中最受诟病的是“数字脱贫”“表格脱贫”等表面文章。最高层之所以要如此严肃地对待这个问题：一方面，是由于扶贫中的形式主义问题会导致出现“被脱贫”“假脱贫”现象，损害贫困群众切身利益；另一方面，这会严重影响党对人民承诺的兑现，甚至损害党和政府公信力。

2 关于脱贫攻坚中形式主义问题的原因分析

2.1 干部缺乏正确政绩观

扶贫本身是一项必须真抓实干的工作，扶贫工作千头万绪，也确实需要各级干部兢兢业业、攻坚克难才能取得实效。不过，有些干部却把扶贫视为一次展示政绩，从而在“政治锦标赛”中赢得胜利获得上级提拔的一次机会。其实，完美完成上级分派的指标任务从而获得晋升本并没有什么问题，政府在选人用人方面本身坚持的就是德才兼备、“能者上，庸者下”的政策。但是，部分干部却挖空心思去想如何迎合上级的爱好，大搞各种“样板工程”“盆景工程”，只做材料不求实效，让老百姓配合“演戏”；而为了尽快地、超额地完成上级安排的脱贫攻坚目标，很多地方急功近利，往往还存在“主动加码”的情况。总之，在表面文章上下足了功夫，大肆追求个人私利，导致形式主义之风愈演愈烈。出现这种问题的原因，正如习近平深刻地指出，“根源是缺乏正确政绩观，没有落实以人民为中心的发展思想”。

2.2 信息不对称问题

为了有效控制地方的自由裁量权，上级在交代目标任务时，往往会附带各种各样的规则、程序和制度安排，以确保下级能够按照上级的意志办事。在扶贫工作中，由于与之前乡村治理中存在的税费收取、计划生育的工作模式和要求有很大不同，扶贫不再是国家自下而上地汲取而是自上而下地投入大量的惠民资源，因此如何保证这些资源不被浪费、挪作他用甚至侵吞，自然成为上级十分关心的问题。在上级由于监督成本和人手压力等客观原因而无法时刻监督下级的情况下，上级往往会要求下级做到“事事留痕”，以实现对下级的“全程监督”，目的就是为了最大程度地控制和监督下级，保证惠民资源能够得到充分合理地使用，继而弥补上级对下级的信息不对称问题。这在扶贫中就出现了上级频繁地巡查抽查，而各级政府特别是基层政府填写各种各样的表格、材料以实现“办事留痕”方便上级随时检查和“自证清白”等问题。

2.3 职能部门督查化问题

一直以来，在压力型体制之下，基层政府部门往往处于“有责无权，位卑而事众”的尴尬地位，责任和各种压力被层层传导、层层加码，导致扶贫一线工作人员压力极大，很多时候出现形式主义问题甚至可以说是“身不由己”。导致出现这个问题，除了前文提及的原因外，还有一个重要方面就是“职能部门督查化”，即在中央部署工作、设定目标任务之后，地方政府往往在其中充当“传声筒”，通过层层开会解读文件的方式来安排上级的工作，自身并不具体承担落实工作的责任，通过“属地管理”以及签订“责任书”等方式，把本该由本级政府、职能部门完成的任务几乎全部“甩”给基层政府，自己只需要定期或不定期去巡查检查要资料给上级有个交代即可。但对于基层政府而言，自身往往面对多个层级的上级政府部门，可谓“上面千条线，下面一根针”，整日忙于应付各层上级检查和反复提交材料。这种情况进而又导致了饱受争议的“属地政府背锅”现象，即基层政府部门承担了太多本该由上级或者上下级合作完成的任务，且干活越多、责任越大，稍有不慎就极可能被问责；此外，应付检查和整理材料还直接导致基层干部没有时间和精力去密切联系群众、关心群众的需要，结果脱离了群众。

3 关于脱贫攻坚中形式主义问题的有效治理

根据上述分析可以发现，扶贫工作中的形式主义问题成因复杂，既存在主观因素，也有客观因素，这是尤其需要注意区别对待的地方，否则一味地问责或者“甩锅”只会适得其反。因此，要治理好这个问题同样需要精准化，必须找准病根、对症下药。

3.1 树立正确的政绩观

所谓正确的政绩观就是要求扶贫干部服务于公共利益，当好人民的好公仆，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。把实现人民群众的根本利益以及帮助贫困群众脱贫致富作为自身追求的政绩目标，把勤勤恳恳、脚踏实地作为实现政绩的途径。习近平指出，树立正确的政绩观就是要扶贫干部“牢固树立‘四个意识’，以对党、对人民、对历史负责的态度，扎扎实实做好工作”。毫无疑问，政绩观是属于形式主义问题中的主观因素，如果是因为政绩观的缺失导致出现敷衍了事、弄虚作假的问题，一经查实必将受到严厉惩罚。

3.2 优化监督考核体系

在扶贫攻坚中必须优化监督考核体系，发挥好考核“指挥棒”作用。这就要求上级部门根据地方实际情况设置考核指标，避免出现与本地区实际发展情况不相符合的目标考核；而且，在扶贫工作中各个阶段的考核指标任务也应该是不尽相同的，从而提高考核的精准度，全区域全过程一张考核清单注定会出现诸多不适之处。因此，这要求上级政府部门深入基层充分了解地方实际情况，加强与下级部门特别是人民群众的及时沟通，杜绝全凭自己的主观意愿、过往经验和单一渠道设置考核清单。此外，考核的频率和方式必须注意把握，在进行考核的同时必须适当给基层“减负”，避免出现“今天下文，明天考核”的情况。

3.3 落实信息沟通

信息不对称问题由来已久。在扶贫工作中，国家希望投入到农村的资源能够被用到实处、发挥实效，避免出现浪费甚至腐败问题，因此一改过去“结果导向”的考核方式而采用“全程监督”的模式。该措施本身并没有错，可以较好弥补信息不对称的问题，但是在具体执行过程中出现“工作留痕”的形式主义问题，却让基层苦不堪言。这背后至少反映出以下几个方面的问题：其一，上级各级政府部门之间沟通是很不完备的，没有实现协调配合，不管是由于部门利益的驱使还是为了避免被追责，往往各自为政，这就导致基层在应对多个上级单位时需要表格反复填、资料反复交。要解决这个问题，需要“把各方面信息集中起来，建立信息库，实现信息资源共享”，而随着大数据、云计算和人工智能等高科技的出现，使得这一方法更加具有可操作性。其二，上级对下级的不信任，上级往往对下级持一种怀疑态度，希望时刻了解基层情况做到心中有数，但这却无形中给基层工作带来巨大的制肘和压力。因此，这就需要上级在优化考核、安排制度的同时给予基层基本的信任。其三，在围绕脱贫攻坚中的形式主义问题讨论时，普通群众在扶贫工作中的主体性并没有得到应有的重视。实际上，在这一过程中最应该有发言权的是贫困群众。因此，“要防止忽视贫困群众主体作用”，必须直接加强各级政府和困难群众之间的沟通，让更多群众参与到扶贫政策的执行过程中来，继而弥补巨大的信息鸿沟。

3.4 处理好对基层的激励与约束

围绕着脱贫攻坚战中的形式主义问题，背后隐藏着深刻的上下级之间的“博弈”逻辑，即上文已经提及的上级的完美行政想象与下级争取更多自由裁量权之间的矛盾。双方其实都没有错，其中问题的关键是如何处理好对基层的激励与约束。

很明显，在这场博弈中上级拥有剩余控制权、任意干预权和一票否决权等，可以轻松处于有利地位，而对基层的随意加码和问责，只会导致基层“被动的惰性”和不作为。针对这种情况，习近平多次提出脱贫攻坚“要坚持实事求是，不能层层加码，提不切实际的目标”，在纠正干部作风问题的同时“加强对一线扶贫干部的关爱和保障”。此外，在实际扶贫工作中，群众的需求也是千变万化，不可能与上级预设的政策完全吻合，这需要给予基层更多的时间和自由空间去接触群众、了解群众。因此，关于如何处理好对基层的激励与约束问题，必须探索寻求两者间的平衡：一方面要继续规范和优化各项规章制度特别是考核体系；另一方面给基层一定的主体性和主动性，即在扎牢制度笼子的同时允许相当的灵活空间。