多元治理视角下L镇乡村基层治理问题研究

张瑞雪 高翠玲

（内蒙古农业大学，内蒙古 呼和浩特 010010）

实现乡村有效治理是促进乡村全面振兴的重要内容。我们要总结改革过程中展现出来的先进基层治理经验，又要分析其中依然存在的短板不足，落实经验，改善不足，实现乡村有效治理，推动基层治理体系和治理能力现代化。实现乡村有效治理，仅依靠政府是不够的，需要扩大治理主体的范围，吸引其他非政府组织的共同参与，激发治理活力，这样才能提供更好的公共服务和创造更高的公共利益。实现基层治理现代化不仅要依靠政府，还需要基层自治组织和其他社会组织的参与，通过分析L镇基层治理主体在农村治理过程中的具体措施，总结出其目前的治理能力中存在的不足，并提出切实可行的建议，以期能够提升基层治理能力。

1 L镇基层治理过程中存在的问题

1.1 道德与法律约束力弱，矛盾冲突难解决

随着农村各项改革的深化，乡村的生产生活方式发生了巨大变化，传统的公序良俗受到冲击，尤其在村规民约、人伦关系渐趋遭到破坏的情况下，法治建设的缺失和传统道德约束的崩塌导致乡村治理秩序出现混乱，从而导致村民之间、村民与自治组织之间产生的矛盾冲突难解决。随着智能手机的普及化越来越广，农村因为社交网络造成的家庭内部、邻里之间争吵次数明显增加。土地是农民赖以生存的根本，近年来为了实现集体化经营，土地多被承包出去，基于熟人关系承包多口头交易，不签署合同，土地几经流转后不知向谁索要租赁费，原本答应的租赁年限也说变就变，因为土地流转产生的矛盾纠纷越来越多。农村的矛盾纠纷从以家庭内部矛盾和邻里矛盾为主，逐步向土地承包，项目征地和转租收益等经济类纠纷为主。另外，还存在村民选举纠纷，村两委对村民产生的矛盾纠纷不善解决造成群众干部之间关系紧张，村民不愿或不能参与村委会的日常管理工作，表达自己对政策意见不满的方式多是争吵，甚至是肢体冲突。这都说明，乡村自治运用法治思维和法治方式的能力还有不足。

1.2 治理主体能力不强

行政村作为基层治理的基本单元，治理能力主要体现在村两委的工作能力和四个民主发展程度等方面。当前村两委干部的平均年龄大部分在45至60岁之间，文化水平偏低，受“官本位”思想影响，把农民当成管控对象，而不是服务对象，职责认识比较模糊；对农村日常事务管理的方法简单，习惯感情用事，处事不公。某村村民在访谈中说“有些村干部一上任就像变了一个人似的，我们有什么问题找他，总会说上面有要求、上面有规定之类的话，对我们的事情总是推推拖拖，倒是对领导的事情比较上心。”调查过程中，村民对村两委的工作方式和工作能力的满意度百分比仅达到了一半，这足以说明，L镇村两委干部的治理能力不强，责任和服务意识有待提高，同时干部的工作能力、创新能力和担当能力也有待提升。这样才能符合现代乡村治理的基本要求，带领村民建设社会主义现代化新农村。

村民作为乡村治理的直接主体，享有民主选举，民主决策，民主管理和民主监督的权力，应积极参与到村民自治管理当中，但是面对村内的各项事务和村中长久的发展，大多数人持一种冷漠的态度。如选举不规范、贿赂选票，作为决策机构的村民会议流于形式，村民意见不被采纳，没参与过村务管理等问题普遍存在。

1.3 多元共治的治理格局存在缺陷

实现乡村治理有效要构建共建共治共享的社会治理格局，因此需要鼓励支持多方主体参与乡村治理。目前农村只有基层党组织、村委会、计划生育协会、妇联等正式组织，但在实际工作中，基层党组织建设并不完善，社会治理和服务职能并没有体现出引领作用。除非上面下达任务，计协和妇联组织几乎形同虚设。随着经济的发展，农村经济类合作社逐步发展，如种植养殖农民专业合作社，大棚种植专业合作社等，这些合作经济组织更多的发挥的是提高经济收入，带动农业的产业化经营和现代化建设等经济性作用，其他功能并不显现。除了经济组织，农村的其他类社会组织几乎没有。所以当前，其他类型的社会组织在乡村治理中的作用不明显，甚至存在一定程度的缺失。

2 L镇存在的治理问题成因分析

2.1 道德建设与法治建设滞后

中国，在长达几千年的根深蒂固的传统文化影响下更加重视的是熟人社会以及人情往来。乡土中国最大的弊端就在于人与人之间互相的维护，习惯利用自身的内在情感来采取行动。在民主化与现代化的进程中，这种影响不利于民主和法治的进行。“法”这个词在农村既熟悉又陌生，群众对于法治的了解程度和认可度还不高，就使得在处理日常事务和矛盾纠纷时，想不到也不懂得使用法律来保护自己。村干部中也不乏对法律缺少敬畏的人，他们对于法治工作不熟悉，法治思维能力欠缺，在处理村居事务时更无法自觉运用法律知识治理村里产生的矛盾纠纷。传统的道德风俗和村规民约在现如今快速的城市化进程下大多被摧毁，同时又缺乏法律约束，这就使得乡村治理缺少道德以及法治保障。

2.2 农村经济发展滞后，人口老龄化严重

L镇的农民经济收入主要来源是耐旱的粮食作物种植，如玉米和谷子，土地分散且土壤肥力不高，种植技术和机械化水平较低，收入水平较低。近年来大棚蔬菜种植在L镇日渐兴起，但是规模较小，产业化经营落后，农村集体经济发展相对落后。对此，大部分青壮年为了生计，选择进城打工，妇女和老人成了农业经营的主体，劳动力骤减，人口老龄化严重。现如今农村普遍面对这样的困境，父母供孩子读书走出农村，在城里安居就业；常年在外打工的青壮年在村里呆的时间少，对谁成为村长书记并不关心；村里留守的大部分都是老妇幼，劳动力不足，粮食产量低，无法带动农村经济发展。这些人的文化水平、民主和法治意识也相对落后，缺乏创新精神和接受新事物的能力，无法满足新型农村建设对干部人才的客观需求，先进的互联网和大数据的工作方式不能被老一代人接受，无法在农村更好的实现，治理能力的提升也仍存在难点。

2.3 基层治理主体之间权责不明确

构建共建共治共享的多元治理格局，需要政府发挥好治理主体作用，统领全局，指明方向，又需要政府在治理中合理划分权力，给村两委行使村民自治权力的空间。目前乡镇政府和村委之间关系混乱的原因在于，政府的权力下放力度过猛，使村委会几乎成了乡镇政府的派出机构，村委会不得不承担执行上级交代的事务，但是政府将任务过多的交代给村两委承接或协助，则超出了村两委的承受能力，使得村两委完不成上级任务，也不能切实为村民服务，两边得罪。村两委之间也存在不团结，各自为政的问题，独断行为和利己主义严重，借着群众赋予的权力办自己的事。受年龄和能力的制约，缺乏长远规划的能力，吃不透上级下发的政策措施，解决不了村子发展面临的困难。部分村民为了一些蝇头小利就随便的行使选举权，村民选举有失公正透明，村民不信任自己选出的村委干部，对村两委的治理能力存在质疑。各治理主体之间的复杂关系，不明确的权责分配，使得乡村治理主体和定位混乱。

3 优化乡村治理的对策建议

3.1 加强德治与法治建设，着力推动三治融合

十九大提出，实现乡村治理体系的现代化，要坚持走乡村善治之路。实现乡村善治，要坚持以自治增强乡村活力，法治保障利益和约束不当行为，德治弘扬正气树立正确价值观，着力推动三治融合。健全以基层党组织为领导，乡镇政府负责，村民自治组织和其他社会组织共同参与治理的治理体系，各组织要按需设置，依职履责，依法办事，从源头上杜绝各治理主体之间推诿扯皮现象。在农村开展“法律下乡”和“法律援助”等活动，给村民进行法律普及和引导村民通过法律来调节矛盾纠纷。村规民约是各村庄因地适宜提出的符合村子实际情况的约束条款，是法律的补充和延伸，也是道德传统的具化体现，因此要设计合理，要求村民必须遵守。健全村民激励机制，充分发挥村内党员、道德模范等先进分子的道德模范带头作用，宣传他们的优秀品质，举办三好村民，最美孝心，五好家庭等活动评比，激发大家的参与性和提高村民的道德素养，加强乡村的道德建设。

3.2 发展和壮大农村集体经济，加强人口流动

老龄化在农村体现的更加明显，是由于我国农村地区经济水平较低，相对封闭落后，青年人口流失严重造成的。要改变农村现状，还是需要从村子自身的长远经济发展出发，农村集体经济和特色产业的发展繁荣，将大大增加劳动力人口的流入和保持。因此，发展壮大村集体经济，要结合村当地的产业特征以及资源交通等综合因素，因地制宜地制定发展规划。要选好经济带头人，配强村“两委”，村内人手不足，可向上级政府申请委派觉悟高、能力强、思路广的优秀大学生村官、第一书记等，为发展集体经济提供组织人员保障。要充分挖掘自身的资源潜力，邀请先进技术人员对村民进行培训，鼓励支持村民留村发展创业，帮助村民大力发展养殖、粮食种植、大棚采摘等多种经营，规模发展，打造“一村一品”的产业格局。当经济发展起来，人民生活有起色，自然会留住青年年劳动力，以及各个行业的精英人才，从而带动农村基础设施、文化卫生、社会保障等各方面的发展，从而消弱老龄化对村民的影响。

3.3 理顺各治理主体间的关系，做到权责明确

构建多元共治的乡村治理格局，要理顺各治理主体间的关系，明确各组织的权利、义务与利益，才能实现合作治理。

坚持党建引领，完善基层党组织建设。调整优化基层党组织设置，切实发挥基层党群服务中心的作用，组织村里党员开展志愿服务工作，在乡村治理中发挥模范作用，带动村民参与到家乡发展中来。党员要实现密切联系群众，帮助村民解决实际困难的价值，为村民提供帮助和关爱服务，引导农民信任党组织，感谢党组织，追随党组织。

作为基层政府的乡镇政府要加快政府职能和管理思想的转变，努力建设服务型政府和治理型政府。要进一步理清和优化自身职能，明确责任分工，建立统一指挥，高效协作的基层治理体系。创新社会服务能力和管理方式，科学规划，将国家的制度和政策结合实际更好的传达和落实，由过去的管理者向服务者转变，引导各社会组织的参与，提供更优质的社会服务。

农民是实现乡村治理现代化的建设者和成果收益者，要提高农民的主体意识、民主参与意识，鼓励村民积极主动地参与到农村治理的全过程。这就需要健全和完善村民自治制度。乡镇政府要肯定和尊重村民自治组织在乡村治理中的重要地位，减少干预。基层党组织和自治组织要打好配合，步调一致，共同为村民服务，使村民自治组织真正实现自我管理、自我教育、自我服务。拓宽村民参与村内公共事务的渠道，不仅召开村民代表会议，村民大会，还可以设立小组会议，定期将小组会议商讨的问题在村民代表会议上商议解决。发展壮大群防群治力量，尝试乡村网格化管理，村两委成员要充分发挥为村民提供公共事务服务、调解民间矛盾纠纷、维护村庄治安、做好人民和政府间的中间纽带等方面的作用。当村民的建议得以接受和落实，村民的利益得以维护，村民及村民自治组织有充分的自主性参与到乡村治理中来。

扶持乡村社会组织发展，不仅是经济类社会组织。加强现有组织如妇联的组织建设，发挥其联系群众参与民主管理与监督的作用；通过税收优惠，信贷支持等措施支持农村经济合作社组织发展，提高农村集体经济水平；通过政府购买的方式吸引服务性、公益性和互助性社会组织来农村开展工作，带动农村地区社会工作和志愿服务的发展。完善农村社会组织相关法律制度，依法引导规范农村社会组织发展，帮助其解决运作过程中出现的矛盾和纠纷，切实保护其合法权益。

促进乡村全面振兴，务必要筑牢乡村治理这个根基。L镇建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，有利于农村多元治理主体合理分工，实现共治，提升乡村治理效能，促进农村和谐稳定发展。