政府购买高等教育评估服务的风险控制*

王凤秋 宋春梅 （哈尔滨师范大学教育科学学院）

高等教育是一个国家教育体系中的最高层次，也是对国家经济与社会发展影响最深远的教育层次。改革开放以来，我国政府越来越重视发展高等教育，一方面逐步扩大高等教育的规模；另一方面也在注重提高高等教育的质量，促进高等教育内涵式发展。近年来，随着教育治理理念的深入，高等教育治理体系现代化的改革进程日渐加速，高等教育评估制度改革也走上了日程。

一、政府购买教育评估及风险的相关概念

所谓高等教育评估实际上就是对高等教育质量进行的评估，高等学校教育评估是根据一定的教育目标和标准，通过系统地搜集学校教育的主要信息，准确地了解实际情况，进行科学分析，对高等教育教育质量水平做出的评价。高等学校教育评估主要有合格评估（鉴定）、办学水平评估和选优评估三种基本形式。[1]

政府购买公共服务源于20 世纪80 年代西方的公共管理改革实践。进入21 世纪后，我国政府也在逐步开展这方面的改革，特别是近年来，政府对于教育治理的改革更加催生了购买教育服务的实践。2020 年2 月《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》明确提出“积极探索建立各级教育督导机构通过政府购买服务方式、委托第三方评估监测机构和社会组织开展教育评估监测的工作机制。”[2]政府购买教育评估服务主要是指政府购买第三方评估机构的教育评估服务，第三方评估机构是独立于政府和学校，根据一定目的或接受相关单位的委托开展的教育评估活动。政府购买教育评估服务不仅可以体现对教育评估的专业性，更能体现对教育评估的独立性和公平性。

风险最简单的定义是发生损失的可能性。政府购买高等教育评估服务过程同样会存在风险。政府购买高等教育评估服务的风险也就是政府为了改善高等教育服务供给，在购买教育评估服务过程中存在的影响目标达成的风险性，也即可能导致政府购买服务无法实现、购买成本偏高、购买服务质量不佳、购买服务的违规违法行为等问题。[3]

以往政府决策者以及学者们所关注的都是教育服务购买过程的程序和环节等问题，对于购买的风险意识淡漠。事实上，对于高等教育评估服务购买过程的风险问题的忽视，不仅会影响到购买行为的达成，也会影响到购买服务的专业性和客观性，造成事与愿违的结果，甚至会给政府、高校带来各方面的损失。为此，必须要重视购买高等教育评估服务的风险防控。

二、政府购买高等教育评估的风险识别

政府购买高等教育评估的风险识别是风险控制的初始阶段，只有识别政府购买高等教育评估的风险，才能有效地把控购买过程中的各种不确定性，最大限度地规避购买过程中的风险。关于政府购买高等教育评估的风险可以从不同层面加以分析，根据风险发生因素的集中情况可将风险分为系统分析和非系统风险。

（一）系统风险

系统风险也称不可分散风险，是指由于多种因素的影响和变化，导致政府购买高等教育评估服务风险增大，从而带来损失的可能性。系统性风险的诱因多发生在政府购买高等教育评估服务过程的外部，受多种因素的影响，无法做到完全控制系统风险，其带来的波动一般都比较广泛。此类系统风险主要有：

1.政策法规风险

政府购买高等教育评估服务方面存在政策法规漏洞，存在政策法规不健全的风险。虽然国家近几年出台了政府购买公共服务的相应政策法规，但都是一般性的条款，并没有对高等教育评估出台专门的法规政策，因此高等教育评估服务在政策性指导方面缺乏具体针对性。另外，购买教育评估服务建立在“管办评分离”的现行政策法规前提下，但如果政府改变了这项政策，政府购买高等教育评估服务也将难以进行。政策的灵活性较比法律条款带来了购买服务的风险性。例如，无论政府实施扩张性还是紧缩性财政政策，都将影响到政府对高等教育评估的投，如果实施紧缩性的财政政策，政府购买评估服务可能会因为财政资金的减少而取消，如果实施扩张性的财政政策，也可能加大购买服务的力度。所以，政府的政策对政府购买高等教育评估服务存在着不确定性。

2.经济市场风险

政府购买高等教育评估服务属于市场行为，市场变化的不确定性也会给政府购买高等教育评估服务带来一定的风险。如发生经济危机或者金融危机就会影响到第三方评估机构的生存，将直接给政府购买高等教育评估带来威胁。当前我国购买教育评估服务的市场发育并不充分，没有足够的供应商可以选择，不能形成良好的竞争机制，难以通过优胜劣汰的市场法则保证政府购买高等教育评估服务的质量。另外承接政府购买高等教育评估服务的第三方评估机构独立性较差，大多数的第三方评估机构依赖于政府而存在，与政府在资金来源、业务往来、人员配置上存在着千丝万缕的联系，很多第三方评估机构依附于政府，成为政府机构的延伸部门，不能完全保证第三方评估的客观性。这种市场环境增加了政府购买高等教育评估服务的风险。

3.不可抗力风险

不可抗力的风险主要是指自然灾害、战争、经济危机、政治危机等带来的损失。政府购买高等教育评估服务一旦面临此类风险很难发挥主观作用防控，但此类风险也并不是完全不可预测的，可以根据自然发展和社会发展规律，掌握规避此类风险的方法措施。

（二）非系统风险

非系统风险是指可分散风险，是政府购买高等教育评估服务过程中，可以通过主观因素进行规避的风险。非系统风险的防控可以借助制度设计和政策手段，前提是对非系统风险的识别。这类风险表现为：

1.政府官员非法寻租风险

政府在购买高等教育评估服务的过程中，第三方评估机构有可能通过非法手段获得行政权力对其购买行为的支持，主要表现在政府官员寻租的风险。由于政府与第三方机构之间信息不对称，第三方评估机构为获得评估合同、特许经营权或政府补贴，有可能向政府官员行贿。同时也存在政府官员利用手中掌握的权力和关键信息以权谋私，主动索要回扣。另外第三方评估机构在履约阶段为了控制成本获得高利润，会想方设法向政府官员行贿，提供降低质量减少数量的评估服务，进一步增加了政府官员的寻租风险。

2.政府管理风险

政府购买高等教育评估服务管理可以划分为前期选择阶段、中期执行阶段、后期评价阶段，每个阶段都有可能存在管理风险。前期选择阶段，政府部门对第三方评估机构的专业资质、教育资源、评估能力不一定完全掌握，不能保证选择最优质的评估机构；中期执行阶段，在教育评估服务市场化的情况下，多数评估机构以追求利润最大化为目标，如果政府监督不到位，在这一目标的驱使下第三方评估机构可能存在偷工减料、降低服务质量、弄虚作假的风险；后期评价阶段，由于我国政府购买高等教育评估还没有建立完善的后期评价体系，对于第三方评估机构提供的评估服务，政府不能给予专业的评价认定，有可能导致真正优质的教育评估机构得不到专业认可，不利于第三方评估机构的良性发展。

3.财政损失风险

财政损失风险是指政府在购买高等教育评估服务过程中支出了财政资金，并且财政资金投入较大，但没有起到良好的效果，没有真正评估出高等教育质量，引起严重财政浪费，损害了社会公共利益。政府购买高等教育评估服务的财政损失风险主要有财政资金被挪用和财政资金使用效率低的风险，财政资金挪用的风险主要是指政府部门可能将购买高等教育评估服务的预算资金改为他用，并没有真正用在高等教育评估服务上，虽然政府向社会购买服务纳入财政的预算和决算，并向社会公开，但很少有政府向社会公开购买服务的专项资金的使用情况。[4]财政资金使用效率低的风险主要是指政府在购买高等教育评估服务时往往花钱多办事少，政府很有可能因为决策失误虚增不必要的评估项目，并在未能满足社会需求的情况下购买服务质量差的教育评估，其中地方政府寻租和垄断更加加重了此类风险。

4.第三方评价机构运营风险

作为政府购买高等教育评估服务的一方，第三方评估机构是否能够按照购买合同提供及时且高质量的评估服务也存在着不确定性。随着国家对政府购买教育服务的支持，第三方高等教育评估服务得到了鼓励，但现实是我国第三方评估机构正处在发展的初期，存在经验不足、机构不健全、缺少稳定专业的高等教育评估人才队伍等问题，在运营评估过程中也存在教育评估理论、方法、技术运用不合理，不能完全胜任对高校办学定位、人才培养方案、学科建设、特色发展评价等风险。第三方评估机构因为自身管理能力不足，可能会导致机构制度和文化的不健全，也会影响到高等教育评估服务的有效运营。

三、政府购买高等教育评估的风险控制管理

（一）加强风险识别与风险预防意识

无论是对于政府、第三方评估机构还是高等教育机构来讲，都应具有风险意识，任何潜在的风险都会给政府购买高等教育评估带来不确定性。风险识别与风险预防应当贯穿于整个政府购买过程。首先要增强风险识别与预防风险的意识，政府购买高等教育的评估面临的风险是客观存在的，如果某一类风险事件发生，参与各方都有可能措手不及，进而造成不可估量的损失。只有加强风险的防控意识，准确的识别风险源，才能进行全面的分析，制定出恰当的风险防控措施。其次参与各方都要建立风险源识别机制，在政府购买高等教育评估服务的各个阶段准确识别风险，提高预防风险的能力，根据环境的变化及时确定新的风险源，制定出预防风险发生的措施。

（二）健全法律制度和监督制度

加强政府购买高等教育评估服务的风险控制，必须支持鼓励高等教育第三方评估机构的发展，政府要营造良好的政策氛围，通过政策扶持、资金援助等方式，为高等教育第三方评估机构的成立和发展提供肥沃的土壤。鼓励高等教育民营评估机构发展，在市场经济的环境下建立公平的准入机制，为民营性质的评估机构提供平等的成长环境。政府部门要借鉴和学习发达国家的经验方法，为高等教育第三方评估机构的发展提供实践依据。以法律法规保障和提升第三方高等教育评估机构的法律地位的同时，也要出台相应的制度和措施规范第三方机构的行为，以确保第三机构的可持续发展。为第三方高等教育评估机构建立信用档案，建立黑名单制度，对违反法律法规、从业准则、道德标准的机构予以曝光，对失信的第三方评估机构采取取消认证资格等处罚措施，增加不良机构的违反法律法规和行业道德的成本，以防范政府官员的寻租风险。

（三）公开招投标与过程控制

政府要完善购买高等教育评估服务招投标机制，降低政府购买高等教育评价服务的政府管理风险。通过网络、媒体等多种渠道及时公开政府购买教育评估服务的信息，确保市场中足够多的高等教育评估的第三方机构得到政府招标信息，积极参与投标，这种公开招投标的形式能够公平、公正地选择第三方评估机构。还要对参与招投标过程的政府、第三方评估机构等其他主体的权力和责任进行划分，明确各方权责关系，以配合审计、纪委等监督部门对参与主体招投标过程中的监督检查。政府在选择第三方高等教育评估机构时，要对投标的所有机构统一设定一个可以量化的标准，建立一个客观且可操作的第三方机构评价体系，确保选择出优质的第三方机构。

（四）加强资金预算管理

政府购买高等教育评估服务必然涉及财政资金支出问题，为防范购买过程中财政损失的风险需要加强预算控制。为此，政府对购买高等教育评估服务的资金额度、使用结构、使用流程和后续监督等一系列问题都要预先控制。[5]具体来讲，要根据高等教育评估的年度发展规划制定详细的预算规划，通过预算系统地、全面地控制高等教育评估的整个过程。高等教育评估预算要符合高等教育发展，建立弹性财政支出预算制度，提前规划好预算资金的用途与金额，减少资金乱用和挪用等风险。加大预算监督，发现违规使用预算资金的情况应予以严肃处理。

（五）构建专业的高等教育第三方评估体系

规避高等教育第三方机构教育评估的运营风险，关键在于提高第三方评估机构的专业能力和公信力。建立第三方评估机构的资格认证制度，以资格认证保障评估人员的专业能力。第三方评估机构要完善内部管理制度，建立健全财务审计制度、业务管理制度、人事管理制度；加大优秀人才引进，强化评估队伍的专业化发展，提高自身的自我管理能力、评估业务能力、业务拓展等能力；在深化与国际评估机构交流合作的同时，加强自身的理论研究和实践探索；第三方评估机构也要形成行业约束规范和行业自律条例，规范从业人员的行为，做到相互监督。

在“管办评”分离的改革背景下，政府购买高等教育评估服务是一个新的课题。高等教育评估的市场生态决定了政府购买服务的风险性，政府与高等教育界要正视面临的风险，清晰识别和合理规避各种风险，只有这样才能保证我国政府购买高等教育评估服务的有序运行，切实促进高等教育领域“管办评”分离的改革，提高高等教育治理能力以及治理体系的现代化。