南繁基地管理体制改革的对策建议①

周海波

（海南省南繁管理局 海南三亚 572000）

南繁在我国农业发展中地位重要、作用独特、效益显著，为保障国家粮食安全、推动农业科技进步作出了重要贡献，已成为我国农业科技创新的“孵化器”，新品种选育的“加速器”，保障农业生产用种的“稳压库”，种子质量天然的“鉴定室”，一带一路的“桥梁”，海南经济发展的“助推器”，被喻为中国种业的“硅谷”。

1 南繁基地管理体制发展历程

南繁基地管理体制共经历了5个发展阶段。第一阶段：1956～1969 年，起步探索阶段。此时南繁理论被初步提出，管理初现雏形［1］。第二阶段：1970～1989 年，快速发展阶段。此时南繁育种呈现快速扩张态势，海南省成立了海口、三亚南繁植物检疫工作站，负责日常管理工作。第三阶段：1990～1999 年，管理升级阶段。随着市场经济发展，南繁基地出现各种矛盾纠纷，1995 年农业农村部和海南省联合成立了国家南繁工作领导小组。第四阶段：2000～2012 年，转型发展阶段。2000年后，种业进入从计划体制向市场经济体制转型发展阶段，2008年3月在三亚成立了海南省南繁管理办公室，南繁基地结束了近13 年的临时管理机构，常设管理机构逐步建立健全。第五阶段：2013年至今，国家战略阶段。2013年4月8日，习总书记在海南省考察时强调，一定要将南繁基地建成集生产、销售、科研、科技交流、成果转化为一体的服务全国的种业基地。2015 年10 月28日，印发了《国家南繁科研育种基地（海南）建设规划 （2015-2025 年）》。2014 年8 月 29 日，海南省设立全额拨款公益一类事业单位“海南省南繁管理局”。2016 年，三亚、乐东、陵水南繁基地三市县都先后成立了南繁工作领导小组和南繁管理局，负责辖区内南繁基地管理服务工作。

2 南繁基地管理现状

当前，南繁基地管理主要由国家南繁工作领导小组、海南省南繁管理局、基地南繁工作领导小组及各省份南繁管理机构四级机构管理构成。国家南繁工作领导小组是国家南繁工作最高的领导机构，根据党中央、国务院关于南繁基地建设发展的工作部署不定期召开会议，协调解决南繁基地发展中的重大问题。海南省南繁管理局主要职责是贯彻执行国家南繁工作领导小组重大决策，协调并指导各级南繁管理机构开展南繁基地管理工作，做好相关服务工作。2016 年，三亚、乐东、陵水南繁基地先后成立了南繁工作领导小组和南繁管理局，编制内工作人员共19 人，编制外专职人员、村委会联络员共364 人。此外，全国31 个省（区、市）分别成立了省级南繁管理机构，配合海南省南繁管理机构管理服务本省南繁单位。

3 南繁基地管理的意义及存在的问题

3.1 南繁基地管理的意义

从保障国家粮食和种业安全出发，将南繁基地建设和管理纳入国民经济和社会发展规划，提供基础科研实验条件保障，建设集南繁科研、生产、试验、生活、信息交流、学术交流、成果转化为一体的公共服务平台。做好南繁单位矛盾调解和治安管理，包括土地租用、合同管理、隔离区纠纷、用水用电管理等。发挥基地生态与生物安全监管，南繁基地种子“来自全国，又走向全国”，生物安全隐患较大；发挥公共科研实验和交流服务平台建设，南繁单位迫切需要病虫害、草害及其他有害生物的信息共享，需要种子检验检测、染病种苗无害化处理、南繁数据库等公共实验服务和信息交流平台。

3.2 南繁基地管理存在的问题

3.2.1 缺乏整体发展规划

一直以来，南繁基地建设项目分散、管理粗放，缺乏长远发展规划［2］。各南繁单位各自为战，投融资通道不畅通，并未充分显现基地应有的功能价值。

3.2.2 属地管理体制机制不顺畅

国家南繁工作领导小组是一个非常设机构，领导都是兼职担任，职能虚化。海南省南繁管理局25 名工作人员承担全国700 多家南繁单位的管理工作，负荷太重。而各省市南繁管理机构职责懈怠，管理不统一。

3.2.3 公共服务平台建设滞后

与其他社会产品相比，农业类公共服务平台建设需要投入更多人力、物力、财力，而且短期内很难见到明显社会和经济效益，导致南繁基地公共服务平台建设非常低效。调研显示，50%南繁单位缺乏基本农田灌溉设施，也有50%单位没有种子干燥设备设施，70%试验农田缺乏相应的硬件配套设施。

3.2.4 法律法规不健全

多年来，与南繁基地管理相关的法律法规仅有农业农村部和海南省政府联合印发的《农作物种子南繁工作管理办法》，相关工作开展缺乏制度约束，阻碍了南繁工作顺利开展。

4 南繁基地管理体制改革的对策建议

4.1 转变管理理念

多年来，南繁基地管理的宗旨和核心是服务。当下，南繁基地管理不能简单依靠管理权力和物资调控等手段，同时也需要树立市场意识，坚持以市场为导向，在为南繁基地提供公共产品和服务中，通过市场机制有效调节资源配置，广泛吸纳南繁协会、中介平台公司、种子企业等力量参与，打造多元化公共服务市场供给主体。

4.2 转换政府角色，优化管理职能

通过授权或分权形式提高“掌舵”能力。国家南繁领导小组负责南繁基地总体规划；海南省政府负责南繁基地保护、建设、管理和服务；各省（区、市）南繁管理部门负责本省市南繁基地建设和管理。政府放手将社会管理服务权限更多下放给有关南繁单位、南繁工作者和社会组织等，以实现自我服务，自我管理，政府只需对这些机构或组织加以引导，使其健康发展。同时注意发挥好社会组织的作用，中国种子协会南繁分会、海南省南繁协会、海垦南繁产业集团有限公司等是南繁管理服务的一支重要力量，要支持这些力量更好地为南繁科研、生产生活服务。

4.3 完善法制化建设

首先，联合出入境检疫、海关等部门，加大执法力度，严厉打击违法违规行为，将现有政策法规落到实处。其次，加快法制化建设进程，进一步出台南繁育种基地相关管理条例，在南繁工作行政管理、南繁基本农田保护、南繁资格许可、南繁种子生产经营、检验检疫制度、南繁用地等方面做出具体规定［3］。再次，做好基层普法宣传工作，通过组织开展普法讲堂、知识问答等活动，提高人们南繁法律意识。

4.4 引入市场竞争机制，打造基地公共服务平台

一是创新南繁CRO 产业模式。CRO（Con‐tract Research Organization）一般称为“生物医药研发外包”。当前，每个南繁单位各自为战、行业合作度不足、整体研发效率低。南繁管理部门要充分借鉴医药CRO 模式，吸引中国农业科学院、中国热带农业科学院、海南广陵高科、华大基因等科研单位、企业参与，引进、培育南繁市场化研发主体和社会化服务主体，提高南繁公共服务专业化、规范化和标准化水平。二是谋划建设南繁种业国际贸易中心。依托南繁科研育种基地和南繁科技城建设项目，筹建南繁种业国际贸易中心，使南繁基地成为服务21 世纪海上丝绸之路建设的种业“硅谷”。三是创建南繁育种科技成果协同转化、创新中心。引导国内外科研院校与种子企业建立利益联结机制，共建热带作物育种协作创新平台，营造科研育种与成果转化互利共生的协同环境。

4.5 采用企业化手段提高管理效率

一是建立绩效评估体系。将南繁基地建设作为粮食安全省长负责制考核的重点内容，对任务落实情况定期调度。二是创设专项资金。设立国家南繁良种基地建设专项资金，并倡导投资多元化，鼓励企业、事业单位和个人投资南繁基地建设。三是创新南繁基地人才保障机制。引入企业绩效评估理念，建立以业绩为标准的工作效果评价和岗位晋升机制。同时，根据海南建设自由贸易试验区（港）总体方案，南繁基地引进的人才，在子女入学、落户、购房、社会福利等方面给与优惠配套政策。