“枫桥经验”：推进市域社会治理现代化的路径研究

林延斌,刘仁春

(1.中共汕尾市委党校,广东 汕尾 516600；2.广西师范大学 政治与公共管理学院,广西 桂林 541004)

“市域社会治理现代化”是国家社会治理现代化在市域层级的具体落实，即依托地级市较为完备的治理体系、资源与能力，推动政府、市场与社会等主体协作治理，共同解决市域内影响国家安全、社会安定、群众安宁的风险问题与困难挑战，使人民群众有更多的安全感、幸福感和获得感。2019年，党的十九届四中全会首次明确要求坚持和发展新时代“枫桥经验”，加快推进市域社会治理现代化，构建基层社会治理新格局[1]。2020年，党的十九届五中全会进一步强调，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”，“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”[2]。市域治理是国家治理的重要支柱，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有特殊意义[3]，基于新时代“枫桥经验”推进市域社会治理现代化，已成为党不断开拓治国理政新境界的前沿性课题。

一、践行“枫桥经验”是推进市域社会治理现代化的必然要求

“枫桥经验”诞生于20世纪60年代，历经半个多世纪的推广和守正出新，现如今已从乡村走到城市、从地方走到全国、从线下走到线上等，并实现从群防群治向共建共治共享、从单一调解向多元化解、从条块分割管理向综合治理、从传统手段向智慧方式升级转变[4]，成为“以预防和调解解决社会矛盾纠纷为切入点、以社会治安综合治理为主要治理技术、以平安创建打造稳定的社会环境为目标，强化党委、政府对村民自治的领导和监督，通过加强党的领导和村级组织建设，以规范基层社会治理，实现社会和谐稳定的一种经验”[5]。“枫桥经验”与市域治理现代化具有紧密的内在逻辑关系，从“枫桥经验”到市域治理，体现了治理效能由乡村到城市阶梯递进的逻辑上升进程；从市域治理到“枫桥经验”，凸显了统筹破解城乡发展不平衡不充分问题的整体推进思路。

(一)“枫桥经验”与市域社会治理具有相似相通的价值追求

“矛盾不出域、不上交”是“枫桥经验”的目标理念。通过自身治理机制体制的调整，将外界紊乱的社会秩序过滤在本镇甚至本县以外，形成一个相对稳定发展的社区结构[6]。市域社会治理的总体要求是“以防范化解市域社会治理难题为突破口”，“努力使市域成为社会矛盾的‘终点’”[7]。可见，两者的价值理念都是在区域内有效预防和控制矛盾，尽可能做到防患于未然、防患于基层。而“枫桥经验”的成功实践，无疑为市域社会治理指明了方向与思路。尤其是近些年来，随着农村城镇化、城市群、区域一体化等新型空间形式产生，新问题新挑战不断增多并向城市急剧汇聚，传统的县域、乡镇层级已难以有效防控。市域拥有比县域以下更高的政治权威、更强的治理能力、更足的治理资源和更大的治理空间，在新型空间态势下，能够通过自身推进基层治理现代化“前线指挥部”[8]的身份地位，整合市县镇村四级治理架构，打造区域更广、共治合力更强的“枫桥经验”城市样本。

(二)“枫桥经验”为市域社会治理提供了宝贵的方式方法借鉴

法理情融合是“枫桥经验”化解矛盾纠纷的重要法宝。“枫桥经验”强调综合治理，即通过政社互动、专群合作、群防群治等形式，采用说理、调解、帮教、治保、矫正等手段，对矛盾纠纷对象动之以情、晓之以理、导之以行，形成法律、道德、政策与乡规民约等相互作用的现代治理体系。这种模式对市域社会治理而言，具有重大的借鉴意义。从市域社会主体构成看，城市居民来自五湖四海，流动性大，其社会结构比乡村熟人社会更为复杂，更应通过人性化治理、精益化服务、柔性化关怀等综合手段，整合多元利益与价值，实现市域社会既有活力，亦有秩序。正如中央政法委所强调的，做好市域社会治理现代化工作，需要运用协商、契约、道德、习俗等社会内生机制以及法治方式综合化解纷争、规范社会行为，并且善于运用大数据、人工智能增强政府决策部署的科学性、风险防控的精确性、打击犯罪的实效性、执法办案的公正性、公共服务的便捷性[9]。

(三)“枫桥经验”与市域社会治理现代化共融互促

从“枫桥经验”发展看，“枫桥经验”由村镇到县市、由综合治理覆盖到社会治理全领域，这种自下而上延伸和点线面辐射，为市域社会治理夯实了基础，使市域社会治理起点更高、视野更阔、成效更有保障。从市域社会发展看，市域社会管辖人口多、地域广、问题盘根错节，各行政区域服务水平与治理能力参差不齐，有些县域之间还存在诸如水界、林权、矿产等跨域争端，导致辖区内部、平级之间的矛盾难以协调解决，“矛盾往上交”的张力愈发增大，“枫桥经验”的延伸发展遭遇了一定的瓶颈限制，需要更高层级的区域治理加以推进、突破。市域层级既是省域决策的执行者，也是县域行动的主导者，其承上启下的双重身份和枢纽作用便于灵活掌控县域管不好、省域管不着的矛盾问题，通过发挥市域统筹性、协调性和综合性，有效统筹调度诸如市域财政、金融、人事、监察、地方立法等要素从市级“高地”流向基层“洼地”，从而不断增强“枫桥经验”在各层级防范化解重大矛盾风险的实效作用。

二、市域社会治理现代化中存在的主要问题

推进市域社会治理现代化是一个全新的前沿课题，也是一个庞大复杂的系统工程，贵在源头防控，稳在基层基础，新在共建共治共享，强在现代科技支撑。虽然目前对市域社会治理现代化在理论层面有一定的认识，各地市也不断探索实践，但从整体看，仍存在一些较为普遍和突出的问题。

(一)源头防控不到位

当代中国改革与发展面临着一些新问题、新情况、新挑战，社会矛盾更加复杂敏感，处理难度更大，新老问题交织、利益与权益交织、有理与无理交织、国内与国外交织、网上与网下交织[10]等，对市域治理主体的认知与行动构成了巨大挑战：一是认知上预防性工作滞后，现代化反思不足。社会风险往往复杂且极其不确定，尤其在转型社会、风险社会与网络社会叠加变迁的改革背景下，预测难度大，预测不准还会招致社会批评。有的干部认为既然风险捉摸不定、难以预测，预防工作因而也是徒劳的，由此产生了侥幸麻痹、预不预测都一样的心态。而事实是风险危机一旦发生，倘若不能精准预防与消解，很可能会引发连锁反应，让政治与社会付出沉重的治理代价。二是行动上职责不清、相互扯皮。在个别城市，受条块分割、多头管理等体制机制影响，各区域各部门有分责，但共责意识不强；有事后问责，但事前担当不够，越位、错位和缺位问题较为突出，造成“有组织地不负责任”。这就使得一些本可以化解于基层、扼杀于萌芽状态的问题，由于责任主体不清和行动不及时，进而持续发酵、传导、升级，最后演变为省域乃至全国性事件。

(二)基层基础不扎实

基础不牢，地动山摇。基层基础是市域治理体系中最关键也是最薄弱的环节。一是管理方式方法落后。与城市相比，基层管理方式方法仍然较为落后，现代智能管理技术应用能力差，应对矛盾挑战不够及时和灵活。有些基层干部在“无事就是本事”的刚性维稳压力下，不得不向村霸等黑恶势力妥协，甚至借其势力“摆平”日常纠纷。二是公共服务供给不足。基层处于直接服务群众和维系稳定的最前沿，而其所拥有的治理资源、空间和能力相较于市域层级却十分有限，这种事权倒置机制导致“看得见管不了，管得了看不见”等问题的产生与恶化。尤其在新时代，基层群众对教育、医疗、养老等公共服务的需求愈发强烈，而基层政权却在公共服务数量、质量和均衡性上难以满足，内在矛盾与张力尤为尖锐。三是治理效能不佳。基层工作错综复杂，矛盾纠纷千头万绪、碎片化严重，“上面千条线，下面一根针”，基层干部疲于应付，难有时间精力统筹兼顾，导致基层矛盾往往“头痛医头、脚痛医脚”，得不到系统、根本、长效的治理。

(三)群众参与不充分

市域社会治理是一个要素众多、结构复杂的系统，亟须市民群众广泛参与、协作共治。而当前我国市域民主建设尚处于初级发展阶段，社区认同感、责任感和归属感较弱，参与意愿不是内生自发的，更多的是与利益期望直接挂钩。参与预期收益越大，成本越低，居民参与动力就越足，反之则越弱。在此情况下，投机主义、精致利己主义和功利主义得以渗入公共生活，对信任、规范、网络等社会资本与公共精神造成较大破坏，体现为公益性参与不足和自利性参与过度现象：一方面，在牵涉到责任与义务的公益上，如垃圾分类倡议，居民参与主动性、积极性往往较低，无法形成自发良序；另一方面，在涉及权利与利益的自利上，如征地拆迁补偿，居民参与又往往过于理性、算计，有的甚至采取“突击”增种树苗、增盖楼层、漫天要价、缠访闹访等手段不惜损害公共利益，促使自身参与利益最大化。

(四)科技支撑不牢固

一是数据开放共享程度低。不同行政区域、行政部门存储不同的数据，这些数据无论是物理性还是逻辑性都存在彼此孤立的问题，形成一个个“数据孤岛”，封闭性强、兼容性低、整合难度大。二是应用广而不深。当前“互联网+ ”技术已经广泛应用于城市交通、卫健、旅游、社保等领域，然而在数据深度挖掘、系统分析、便捷服务、数据产权纠纷和个人隐私保护等方面，用户的体验度和满意度尚待进一步优化提升。三是对数据化智能化认知偏颇。市域社会治理固然需要科技手段支撑，但更需要绣花般的耐心巧心，即人文价值理性。现实中，一些城乡管理者过于依靠大数据治理，甚至“唯数据论”“唯技术论”，对城乡治理“一刀切”，造成人性关怀不足。这种重工具理性轻价值理性的做法，容易引发市民群众对市域智能化治理的抵触。

三、基于“枫桥经验”推进市域社会治理现代化的主要路径

(一)强化源头治理，提高市域社会治理的风险防御水平

在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度[11]。尽管如此，对于风险挑战最有效且成本最低的治理方式仍然是源头防范，通过从思想观念和制度完善层面统筹着手，及早、及小化解风险。

1.聚焦以人民为中心的发展理念。风险是人的一种客观存在状态[12]，是人类“征服与改造”自然的副产品，是“高度工业化的衍生品”[13]。市域社会治理现代化实质是在推动城市工业化信息化过程中，基于人的现代化防范不断化解各种风险挑战，以更好地推动人与人、人与自然、人与社会之间和谐共生。一方面，当自然灾害、生态危机、公共安全事件等风险危机来临时，社会一切活动都应当遵循人民至上、生命至上原则，以此方能探索形成战胜风险挑战的正确路径，否则将会导致风险挑战失控。如新冠疫情暴发，中国的“治理之效”与欧美等西方国家的“治理之乱”即是很好的例证。另一方面，即使风险暂时不暴发，市域治理也必须以人的自由全面发展为目的，通过提高公民的综合素养，推动其思想价值、行为方式、素质能力、交互交往活动等从传统向现代转型，从重工具理性轻价值理性到两者兼顾，以最大限度降低人为的风险要素。

2.建立健全综合治理体系。习近平总书记指出：“防范化解重大风险既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”[14]在市域层面建立健全综合治理体系，一是走好走实群众路线。通过下访、走亲、驻村、充当网格员等方式，强化各级干部与群众联系沟通，紧盯群众生活中的堵点、痛点，把基层矛盾化解在萌芽状态。二是示范孵化培育群团组织和社会组织。以群团组织和社会组织为载体，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，推进公众参与从原子化向组织化、无序化向制度化转变，确保公众诉求能够在法理渠道表达。三是动态追踪风险走势。对于风险挑战，没有一劳永逸的应对措施，只有建立健全风险动态追踪体系，对其进行宏观把控、实时追踪、综合评估和及时修正等，才能促使社会稳定和谐从机械、刚性走向动态、柔性。

(二)突出强基固本，夯实市域社会治理的基层基础建设

1.深化市域党政机构改革。市域社会治理的初衷在于整合市县镇村等力量，及时全面地回应和满足群众对美好生活的向往。从风险挑战特征看，风险挑战具有跨界扩散效应和飞去来器效应，风险的制造者和受益者迟早都会和风险狭路相逢[15]。因而，任何组织和个人都不能也不应袖手旁观、相互推诿。推动各级各部门各司其职、各尽其责、有序协调，是应对风险问题叠加扩散的必然要求，也是市域社会治理现代化的关键所在。我们需要大力深化党政机构改革，增强党委领导力，提高政府执行力，推动各类机构、各种职能相互衔接、相互融合，以此构建起适应新时代新任务新要求的市域机构设置和职能配置治理框架，确保各区域各线条运行顺畅、环环相扣、执行高效。

2.减负增能凝聚基层治理合力。在减负上，以问题为导向，以成效为基准，坚决落实中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，力戒过度会议、检查、留痕等形式主义和官僚主义对基层工作造成困扰，让基层干部有更多的时间和精力深入群众，更好地为他们提供精准高效的服务和管理。在增能上，以人财物权等资源下沉为基本前提，以强化县域以下“独挡一面”的能力建设为主要内容，推动社会治理重心向基层倾斜，使基层既有职有责，也有权有物，以此切实解决基层“责任无穷大、权力无限小”“看得见管不着、管得着看不见”“九龙治水、各自为政”等体制机制问题。总之，通过减轻负担与放权赋能双管齐下，不断优化县镇村组四级基层治理架构，将“枫桥经验”拓展为“小事不出村，大事不出镇，信访不出县，上访不出市”[16]。

(三)坚持“五治融合”，创新市域社会治理新架构

1.政治是“枫桥经验”的本质属性。“枫桥经验”历经半个多世纪的发展，无论形式还是内容皆发生了巨大变化，不变的是党的政治引领地位。可以说，凡是“枫桥经验”坚持和发展好的地方，都是党建工作和社会治理融合得好的地方[17]。因此，推动市域社会治理现代化，必须牢牢抓住党的领导和建设这个关键，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。一是辩证“一核”与“多元”的关系。市域社会治理强调多元共治，这种“多元”能否得到有序组织和动员，关键在党。党组织“众星捧月”的作用发挥好了，各方力量就能“统”起来，进而形成“一核多元”的治理格局。二是把党的政治属性贯彻于市域社会治理各环节、全过程。全心全意为人民服务是党的宗旨，把这一属性贯彻于市域社会治理，确保治理行动与党的主张要求有机融合、同向同行。

2.法治是“枫桥经验”的基本准则。“枫桥经验”主张通过人民调解、行政调解和司法调解等各类调解联动机制化解社会风险矛盾，即以最低的司法成本最大化实现社会包容和谐。然而，这并非说法治不重要，恰恰相反，良法是善治之前提，是调解成效之保障。在市域乃至国家社会治理现代化中，调解机制之所以必要且运行正常，是因为法治在兜底，尤其在矛盾调解失效情况下，唯有法治能够发挥一锤定音、定纷止争的效用。市域拥有一定的地方立法权，更应加强顶层设计，加紧推动重点领域立法进程，将各项主要工作纳入法规化、制度化轨道，推进市域社会治理公正、合法运行。

3.德治是“枫桥经验”的价值导向。“急公好义、爱说理、讲道理、重教育”等中国传统文化与道德习俗，是“枫桥经验”得以形成的重要因素。市域社会治理需要植根于深厚的道德土壤，通过广泛开展以“道德评比”“英雄宣传”“好人好事教育”等主题活动，积极弘扬中华民族传统文化、社会主义核心价值观和红色革命精神，促使个人品德、家庭美德、职业道德、社会公德有机统一，以德养性、以德聚人，凝聚“以人为本”的价值认同，涵养“和美与共”的文化生态。

4.自治是“枫桥经验”的突出优势。“枫桥经验”的突出优势在于依靠、组织和发动群众，引导群众自觉参与社区、乡村社会治理等实践，形成“人人有责、人人尽责、人人共享”的治理体系。在多元、陌生和流动的市域环境下推动各主体参与治理。一是培育公共精神。从贴近社区日常生活且容易达成共识的公共问题着手，梯度推进与深化，逐渐形成丰富适合不同社区群体交流合作的物理空间、网络空间。二是加强制度性集体行动。建立健全多元利益协调机制、参与监督机制、激励与失信惩戒机制等，让各方在机制体制约束下理性交往，真正实现城乡社区自我教育、自我管理、自我服务和自我监督。

5.智治是“枫桥经验”的时代特点。工业化信息化时代，大数据、云计算、5G、区块链、人工智能等高科技元素不断融入并支撑“枫桥经验”，成为“枫桥经验”的鲜明特点和时代特征。推动市域治理体系和治理能力现代化，智治是必由之路，前景广阔。一是建构和整合数据平台。推动各级部门网络设施联通、信息开放共享、业务协作兼容，不断提高城市治理效率效能，使群众办事能够“一窗通”、“零跑腿”或“最多跑一次”。二是创新“大数据+网格化+群众路线”市域治理机制。“大数据+网格化+群众路线”很好地均衡了“道”与“术”、人工与智能、价值理性与工具理性的关系，通过此机制全方位搜集和更新治理相关数据材料，为各级党委、政府做决策提供参考，提升决策前瞻性、科学性，不断推动市域社会治理工作从静态、分散、低效向鲜活、集约、高效转化。