行政诉讼检察监督困境实证研究——以江西省为例

冯译文

（江西师范大学 江西南昌 330022）

江西省行政诉讼检察监督的实证分析

行政诉讼案件审判的实证分析

在新法实施两年后也就是2016年，审理行政诉讼案件数量大幅度上升，并于2017年后稳定在11000件每年至13000件每年之间。

可以看出江西省在行政诉讼的数量上在短短的几年间得到了长足的发展，2019年的行政诉讼数量甚至已经达到了2016年的两倍，虽然在2020年有所下降，但这种下降原因是多方面的，如受到疫情的影响整个司法体系的案件受理数量都有明显的下降等等，因此这一数量总体来说足可以证明我国在行政诉讼改革上所取得的成效是极为显著的。

另一方面纵向比较中法院受理的行政诉讼案件总数比例仍然很低，例如2020年江西省法院受理了诉讼591846起案件，行政诉讼案件只受理了10275起案件，占案件总数的1.74%。而出现这种情况的原因是多方面的，一直以来我国的行政诉讼数量与比较较民事诉讼与刑事诉讼来说就极为明显的偏低，很多民众将行政诉讼视为不得已的选择，存在明显的畏惧心理，当然我国的行政诉讼制度本身的效果也并不理想，多种原因导致了这一诉讼的适用比例并不高。

行政诉讼检察监督的实证分析

在2019年之前，江西省检察院对民事及行政诉讼检察监督的工作开展实行合二为一。2016年提出民事行政抗诉73件，再审检察建议50件 ；2017年对认为确有错误的民事行政生效裁判、调解书提出抗诉428件，提出再审检察建议461件 ；2018年对民事行政诉讼案件监督的案件总计2385件，其中提出抗诉69件，提出再审检察建议65件，监督意见563件；2019年单是行政诉讼监督案件就多达500件，同比上升190.7% ；2020年受理各类行政检察监督案件537件，发出行政监督检察建议190件。

从统计数据来看，就行政诉讼检察监督独立出之前的民行监督之后，与民事诉讼检察监督间的差距还是极大的，尽管在2019年出台加强行政检察工作16条指导意见后，行政诉讼检察监督独立于民事诉讼检察监督后在案件数量及检察建议数量上都有明显提升，但数量差距还是成倍的。虽然行政诉讼监督发出检察建议的比例达到了44.6个百分比，但对行政诉讼的抗诉及再审建议为0。反观民事诉讼监督发出检察建议的比例只有37.68%，但其中抗诉及再审建议的发出比例达到了23.14%。在行政诉讼中，由于我国长期存在司法权受制于行政权的情况，因此法官在针对行政诉讼时往往缺乏底气，不敢下判，不能下判，动员撤诉，以实体判决方式结案的，往往占最终结案总数的近三分之一。而很大一部分案件中，行政诉讼中被告判败诉的几率，仍然存在高位运行的情况。

江西省行政诉讼检察监督存在的问题

行政诉讼检察监督案件数量少。江西省检察院在报告中指出，2019年受理行政诉讼检察监督案件总数为500件，而同年省高院人民法院报告中看到，各级人民法院共受理行政诉讼案件12102件，行政诉讼案件申诉率仅为4.13%；2020年受理行政诉讼检察监督案件总数为537件，同年各级人民法院共受理行政诉讼案件10275件，行政诉讼案件提请检察监督比率仅为5.23%。

行政诉讼检察监督抗诉少，渠道狭窄。自2019年江西省人民检察院将行政诉讼检察监督独立部门执行后可以清楚的看到，虽然发出检察建议的数量达到了44.6%，但发出抗诉及再审建议的数量为0。在发出的检察建议中，对于程序违规的检察建议也几乎以不接纳告终。然而，检察机关对民事和行政诉讼的法律监督除了抗诉之外，别无其他实际有效的监督手段，检察建议或意见只是检察机关系统层面的一项规定，没有强制有力的法律作用力。

专业检察人员紧缺。自2019年江西省人民检察院实行将行政诉讼检察部门独立设置后，全部检察人员数只有5人，平均每人每年需负责约100件检察案件。同时，由于民行检察分离刚刚实行，行政检察人员大多也是从民行检察中直接分离而出，在专业性培训方面可能存在不足，特别是行政诉讼无论在内容上还是程序的运用上都与民事诉讼存在较大的不同，民众对于诉讼结果的预期也截然不同，因此其工作的重点也不同，现有的检察监督人员在这一方面工作能力有所欠缺。

行政诉讼检察监督存在的问题

我国是一个拥有较大行政权力的国家，在法律意识不断普及以及大规模长期的城市建设规划的大背景下，行政主体与行政相对人之间的争端数量在增加，法院每年审理的行政案件越来越多，行政诉讼检察监督至关重要。但是，从上文对江西省检察机关行政诉讼检察监督的数据粗略分析来看，这一重要的法律制度在相应规范和具体实施方面存在一些问题。主要体现在下述几个方面。

立法滞后、刚性不足

在我国的法律体系中，对于规范检察机关行使法律监督权方面却存在法律空白。立法上不仅存在滞后的情况，且明显的表现出刚性不足的缺点，具体来说：没有关于监督程序等的具体执行规则，检察机关行使对行政诉讼活动的法律监督制度的权力依据主要来自于两部法律，即《宪法》和《行政诉讼法》。但是，《宪法》第10条仅规定检察机关是其法定监督机关，而没有为其在特定领域行使法律监督制定具体的制度。另外，《行政诉讼法》第10条只是笼统地规定，人民检察院有权通过在审判监督程序中提出抗诉来进行监督；司法解释在监督检察方面作用极小，司法解释的作用是使法律的原则规定具有可操作性并加强其适用性。但是，目前对行政诉讼检察监督的司法解释没有充分发挥其作用，直到今天，法、检并未联合对行政诉讼法律监督做出司法解释，对行政诉讼法律监督的范围、程序、方式、权利和义务的理解自然存在不同，因此在实践中必然因理解不同造成矛盾；设置的监督范围狭窄，根据《行政诉讼法》第10条，人民检察院有权监督行政诉讼活动。理论上来说检察机关在行政诉讼中可行使的法律监督范围极广，但由于这涉及所有“诉讼”活动，这意味着我国检察机关对行政程序的监督超出了法院审判裁决结果的范围，应涵盖行政诉讼的提起、法院审理程序、抗诉、执行等的所有环节。然而，根据《行政诉讼法》的分级规定，检察机关对行政程序的法律监督只限于经证明是错误的、且具有法律效力的判决和裁定。也就是说，检察机关只有事后监督权，不仅在立案、庭审这些前期、中期诉讼活动方面没有监督权，此外，尚未具有法律效力的一审判决和裁定不能及时监督，由于检察机关也没有二审程序抗诉权也不能及时监督。虽然最高人民检察院出台了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，对检察建议的监督方式进行了增加，但根据现行的《行政诉讼法》，法律狭义解释只明确认可了行政抗诉。由于没有关于检察建议效力解释说明的明确法律规定，检察院对检察建议的结论性意见提及"酌情执行"而不是"除正当理由外应当执行"。这促使检察机关检察建议的发出虽然增多，但法院的回复性较为随意，且对检察建议的采纳度偏低。

思想意识存在偏差

在司法实践中，当事人向检察院提起申诉是监察机关可依照现行法律规定开展检察建议、抗诉及再审建议及监督调查权等各种途径的前提。所以，当事方对行政诉讼检察监督制度的了解和支持直接关系到该制度的有效实施。笔者在江西省人民检察院实习期间进行的研究表明，很大一部分行政诉讼当事人不了解检察机关行政诉讼检察监督制度。在大多数情况下，当事人对判决有不服的，都会选择直接向法院提起上诉。上诉无法得到支持的，有些当事人试图通过在原审法院或上级法院、在检察院门口静坐、拉横幅或通过信访局的不断上访来寻求解决办法。

任何工作是否成功都与它所受重视的程度有关。检察机关长期以公诉部门为脸面，以自侦部门为拳头。因为公诉部门的业务更能够争优争先，而且调查案件所涉金额有一小部分也可增加单位的支配收入，所以将注意力集中于公诉为核心的刑事检察部门和反腐自侦部门。从检察机关工作报告中对刑事诉讼、民事诉讼的相关数据的大篇幅和寥寥数语的行政诉讼检察监督工作的比较中，不难看出行政诉讼检察监督工作并不是检察机关工作的核心。

检察机关行政诉讼法律监督主要是对法院已经作出且生效的判决和裁定进行的，然而一些法官会对检察机关的行政诉讼法律监督存在偏见：把检察机关行政诉讼法律监督看作检察权对其司法权力的侵犯；认为检察机关行政诉讼法律监督是检察权对诉讼法理的一种违背；审判机关的这种意识上的偏差对检察机关行政诉讼法律监督的效果有极大的负面影响。

外部协调制度尚未建立

第一，法院对检察监督的配合度不高。根据现行法律，行政诉讼法律监督的主要对象是审判机关做出的判决或司法裁定,检察机关要行使对行政诉讼的法律监督权利就需要得到法院方面的支持与合作。但问题在于人民法院的所谓的行政诉讼，也只能审查这一行政诉讼过程当中是否有极为明显的、显而易见的错误，可以予以追究，而并不审查这一行政诉讼究竟涉及到了哪些行政相对人的利益或是否有背后不合理的抽象行政行为的存在。且法院没有法定义务向检察机关转交裁判文书，所以，检察机关几乎没有任何可能性主动发现监督线索；第二，在实际工作中，检察机关的调查工作缺乏充分的合作搭档，行政部门对此几乎袖手旁观，因为行政部门认为前者的行政诉讼检察监督工作与其职责不相关。所以对待检察机关调查工作的态度有些消极，配合度也不高。

从我国当前的《行政诉讼法》来看，行政诉讼的审查对象主要是具体行政行为，而非抽象行政行为。且对于具体行政行为必须是按照基本事实或不按照基本规定要求去办理的行政行为，才可以据进次此行诉讼。但任意一个行政行为的作出背后都必然涉及到多个规则与环节，包含了诸多抽象性的行政行为，而非单纯的工作人员意思表示，也非其所属行政机关的集体决策。因此在行政权力运行的过程当中，一旦涉及到责任的承担，决策的个体，除非发现极为明显的渎职腐败情况，否则很难进行追究。更无法据此来对行政行为的推理、认定、依据、结论错误等各个环节进行讨论，法院只能对其过程是否违法做出判定。特别是因为在我国现有行政案件存在主体复杂、体系庞大、领域广泛而专业的问题，加上现有法律法规对于行政机关的行政职权在规划上存在不够完善之处，因此很多行政诉讼案件中都确实存在行政机关的作为不当或本身存在抽象行政行为设计不当的问题。因此绝大多数行政机关针对检察院的监督并不希望事情最终的责任被判定在自己身上，因此往往并不愿意积极配合调查。

行政对司法的制约与影响重大。从我国现有的管理体制来说，行政权对司法权的制约是一个极为客观的事实，由于行政机关的职责范围很广，其中的财政、人事管理机关自然会与检察机关产生一定的联系，不可避免会造成一些隐性影响。关于经费管理，因为检察机关缺少实际的税费收入来源,其日常的全部经费,包括各类办公用品、办案以及相关设施的维修费用都依靠同级别人民政府的财政拨款。同时因为缺乏严格的预算制度，对检察机关经费申请的限制不明确，同级地方政府的相应财政当局在是否批准检察官的经费申请方面拥有更大的酌处权。

另一方面是对人事管理的限制。在人事管理方面，尽管委任检察官的合法渠道是建立在《检察官法》的法律规定上的，但如果将其与《公务员法》进行比较时，则会发现,检察官与国家公职人员在薪酬待遇、职级晋升、奖惩措施、培训等方面都基本一致,检察官与一般公务员在本质上实行的都是一种干部职务系列的等级制度,检察官制度实际上属于地方政府人事制度的一部分。根据上述观点，检察机关的人事变动受到地方政府的人事部门的管辖和制约,还要接受地方政府对于检察机关内部人事的领导意志和命令，缺乏实质意义上的独立性,行政机关就有了在某种程度上干预检察机关法律监督工作的能力。

对行政诉讼的检察监督在我国实施起步较晚，不如对刑事和民事诉讼的监督那么有效和成熟，无论是在法律研究、立法标准还是司法实践方面都存在薄弱环节。需要关注的是，除了本文概述的问题外，检察机关内部还存在一些问题，如需要改进的内部评估机制，以及问责权利不足。关于外部因素，执行方面仍然存在困难，现有法律法规没有得到认真执行等。在这方面，为了真正捍卫国家社会的普遍利益和人民的合法利益，今后必须继续进行研究，不断改进，巩固在行政诉讼检察监督方面取得的进展，提高司法的可信度。