集中连片特困区“空心村”的特征、面临的困境及治理策略

韩 堤 朱缘圆 陈 晨

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416007）

我国有14个集中连片特困区，是乡村振兴和精准扶贫工作重点关注的地区，国家颁发多个优惠政策助力集中连片特困区的发展。武陵山片区是我国14 个集中连片特困区率先启动的试点地区，其涵盖湖南、湖北、贵州、重庆4省市毗邻交界区的71个县市［1］。中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，将这14个特困区作为国家开展精准扶贫工作的主阵地。2020年10月，党的十九届五中全会提出了我国新时期发展的12大主张，其中包括“全面推进乡村振兴”。我国“空心村”现象出现于20世纪90年代，“空心村”的诞生问题纷繁杂乱，而武陵山片区空心化现象严重，大量的“空心村”通常存在于少数民族聚居的村寨。国家印发《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020 年）》和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等相关策略，促进“空心村”问题的解决。本文在符合国家政策发展方向上，研究武陵山片区“空心村”现状、特征、面临的困境并提出相关治理策略，有助于推动片区经济发展和乡村振兴。

1 武陵山片区“空心村”特征和现状

近几年，武陵山片区农村呈现良好的发展趋势。从2011 年到2015 年，武陵山片区消除贫困人口超过300 万人，贫困率下降约10个百分点。以旅游业为特色优势的产业正在飞速发展，经济发展有了新的成效和新突破，片区内基本形成了良性的经济运行机制。但是，片区空心化现象十分严峻，急需解决。其具体表现在农村产业发展单一，有效资源利用率低，青壮年劳动力大量外出；村寨留守人口呈老龄化、贫困化趋势，留守儿童教育滞后；人口、资金、资源等要素外流严重，从而导致村寨经济衰退和社会结构发生变化；基础设施和社会公共服务停滞不前，村庄整体格局和景观风貌受到极大破坏；受当地自然地理环境的影响，产业开发需要克服众多困难［2］。

2 武陵山片区“空心村”面临的困境

2.1 “空心村”基础设施及公共服务不完善

武陵山片区群山环绕，“空心村”道路建设工程质量较差，地区通达、通畅难度大，交通极其不便；“空心村”电网设备落后且用电成本较高，农村电力设备陈旧、落后，平均电价普遍比城镇平均电价高，农民用电成本高使得村民弃电现象十分普遍；“空心村”自来水供水稳定性差，因山地地形原因，自来水覆盖率未达到百分百，水质相对较低；“空心村”流通设施建设严重滞后，综合型购物平台缺乏，商铺简陋、商品品类单一以及商品品质低下；农贸市场和批发市场缺少专业的储存地点，销售场所卫生环境问题严重，“空心村”缺少统一的快递点。农民生活保障水平低，因此越来越多的人外出谋求更加高质量的生活环境。

2.2 村民文化素质低，传统观念影响深刻

“空心村”农民接受教育程度低，见识面狭窄，利用当地自然资源发展特色产业的能力低，并且小农思想比较浓厚，对土地所有权等法律知识认识浅薄，将自家房屋所占用的土地作为个人私有物。农村新房建设问题严重，如抢建、大建、偷建、乱建等现象，占用田地和道路建筑新房的现象屡见不鲜［3］。此外，村民在修建新房的过程中存在相当大的盲目性、随意性、个人自主性及跟风现象等，加之部分农民缺乏远见和思考，住宅设计缺乏合理性。大部分户主建立新房后，忽略对旧房的使用和安全改造。闲置旧房屋，任其占领土地和闲置资源，甚至产生房屋土地纠纷，从而影响村庄的整体发展规划。

2.3 以传统农耕经济为主，多元化产业缺乏

武陵山片区以山地地形为主，可耕种的田地资源稀少。农业资源匮乏，自然生态环境脆弱，传统农业发展的潜力受到一定限制。在水利方面，当地没有大型水利设施，田地灌溉率不足，人均旱涝保收农田面积不足333.35 m2，远远低于全国最低标准。并且村民很少引进经济作物进行种植。村民因学历和眼界受限，了解的农作物品种相对较少，对于当地适合种植农作物类型缺乏一定的认识。武陵山片区不仅农业发展受限，其他产业发展也十分困难。产业生产方式落后、产业结构不稳定以及经济总量小，不能很好地容纳农民就业及实现增收，导致当地农民的经济收入较低。

2.4 村庄建设规划缺乏，社会安全问题突出

随着村民外出务工经济收入的增加，越来越多的人回乡修建新房，邻里之间土地纷争问题日渐严重。并且大部分农户舍弃旧房屋，另占地修建大规模新房，闲置资源，破坏了村寨的整体风貌。随之产生通过购买、贿赂村干部方式获取宅基地等不良行为，或者在自己的田间地头开辟宅基地，修建新居。“空心村”社会问题突出，农村社会风险增加，农民生活稳定性较低，农民的法律知识欠缺，法律意识有待提高。并且“空心村”法制不健全，新农村建设、农村产业结构调整相关的法律存在空白，不利于“空心村”发展。

3 武陵山片区“空心村”治理措施

依据对武陵山片区实地调研和考察，本文提出了武陵山片区“空心村”发展的相关策略。“空心村”发展和脱贫开发重点在于要有新视野、新思路、新手段，应着力打造优势区域布局以及产业格局，发展乡村经济，注重生态环境保护，从而保证经济可持续开发，增加村民收入。

3.1 加强“空心村”基础设施建设

一方面，加强对“空心村”电力资源、道路以及饮水等基础设施的改造和建设。电路和信息网络的建设要不断加以完善，全面普及通电到户、联网到家，保障电力资源的稳定性，并减小农村平均电费和城镇的差距。道路建设要最大化地便于村民出行，保障道路质量，道路硬化要“到村”又“到户”。加强自来水设施的建设，保障水力资源的稳定性，确保村民能够喝上安全卫生的饮用水。另一方面，要加强对村寨整体形象的改造。增设村内垃圾桶，修建统一的垃圾处理站，对村寨垃圾进行无污染处理，对于乱扔垃圾等不良行为进行罚款处理［4］。

3.2 提高村民自主发展的思想意识

首先，加强村民的农业知识培训，向农民普及专业知识，提高农民自身素质。让村民明白只有掌握了农业科技知识，学会专业技能，才能获得良好的收益和回报。通过村委会广播设施、村委展示栏等宣传农业知识，鼓励农民多参加培训。不仅在线下开展集中培训，而且可以利用电视和微信客户端等渠道开展线上培训活动。其次，要培养亲密的干部和群众关系。在基层工作的党员干部，担负着为人民服务的重要使命，要与人民群众保持亲密的关系，耐心细致地听取农民群众的心声。并依据国家的政策和规定，将国家和政府对农民的补助落实到位。最后，树立优秀人才模范榜样作用。农村存在具有敏锐市场意识和具有发展眼光的能人，他们对农业知识应用熟练、行动力强、能吃苦耐劳，政府应积极培养这部分人，让模范带动整个村寨的发展。

3.3 利用已有资源，因地制宜发展特色产业

武陵山片区可利用的土地资源有限，应根据其独特的地形特征和土地水平，通过发展特色产业助力“空心村”发展。通过调研分析，片区农业应加大力度引进机械作业，提高农业生产效率，减轻当地农民负担，形成农机结合的良好发展态势。片区可将种植茶叶、油茶、柑橘、烟草、猕猴桃、蔬菜和养殖等特色产业作为主要发展方向，并朝着专业化、规模化、机械化方向发展，在此基础上开放特色产业园吸引游客观光和采摘农产品，推动乡村旅游发展。政府加大产业扶持力度，为特色产业种植户提供无息贷款和资金补助，聘请专家培训和实地指导。此外，村集体所有的自然景观和人文景观均可转换为资产，形成独特的品牌，带动当地旅游产业发展，将绿色资源变成绿色“资金”［5］。

3.4 坚持科学立法，建立健全农村法制体系

“空心村”大量人口外流，经济发展滞后，为对乡村治理环节各要素、各流程、各阶段进行统筹规划，集中村寨可利用资源实现乡村振兴的愿景和目标，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系刻不容缓。并且需要加强村寨内部法律知识普及。在村委会设立一个普法平台，每周通过村广播和村会议有意识地向村民普及法律知识。重点宣传农村银行存款、保险购买、土地所有权、土地转让权和房屋拆迁等与农民根本利益相关的法律知识。