环境保护领域中的行政措施研究

葛成华

摘要：环境行政措施是我国环境行政主管机关在日常行政管理中不可或缺的手段。由于學界对其没有给出统一的概念，且数量过多，又没有法律法规加以规定，因而在实践中面临着制定主体与执行主体相混同、司法审查制度不健全和缺乏监督机制约束等问题。为了在法律框架内合法、合理的实施环境行政措施，应当明确制定主体与执行主体相分离原则，完善司法审查制度和监督机制。

关键词：行政措施;环境行政措施;监督机制

中图分类号：D922.1;D922.6 文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2021）17-0007-03

当前，环境行政主管机关为了应对众多环境问题，需要及时制定各种行政措施。由于理论界和实务界对此没有统一的概念，“行政措施”在日常运用中显得十分混乱。为此，需要在厘清行政措施概念的基础上，分析环境行政措施实施过程中面临的困境，并就此提出完善环境行政措施的对策建议。

1环境行政措施的基本理论

作为环境管理的有效手段，环境行政措施的制定，需要厘清行政措施的概念，再结合具体环境问题进行确定。

1.1行政措施的概念

目前，学界对行政措施的理解主要有以下几种：第一，按照传统理论，行政措施即具体行政行为。第二，行政措施与行政行为基本相同，认为行政措施既包括某些具体行政行为，也含有大量的抽象行政行为[1]。第三，行政措施是指具有普遍约束力的抽象行政行为、规范性文件行为或者行政行为体系[2]。第四，也有学者提出要区分规章、规范性文件和行政措施[3]。

我国现行立法中，规定“行政措施”的主要方式有：（1）宪法。《宪法》规定：国务院的职权包括“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”（第89条第1项）。（2）法律。其中，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”（第59条第1项）。《立法法》规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规（第82条第5款）。

笔者认为，行政措施是县级以上各级人民政府或其行政机构在行政管理活动中，依据行政管理法规对具体事件作出一般性规定的行为。

1.2环境行政措施的法律属性与作用

为保护、改善、调节人们的生活环境与生态环境，防治污染，政府或环境行政机关制定一系列行政措施（后文称其为环境行政措施），以实现对环境合法有效的监督管理。环境行政措施的法律属性应包括环境行政措施的成立、无效、废止和撤销。环境行政措施成立要件，即环境行政措施成立所必需的法律，法规要求的要件。环境行政机关作出的行政措施，必须符合一般要件，才能发生法律效力。环境行政措施的无效是指环境行政措施不能发生与其内容相当的法律效果。因为环境行政措施属于行政行为的一种，因此同一般行政行为一样，环境行政措施的废止和撤销后均无效力。但废止前的环境行政措施有效，而撤销则是该环境行政措施自始无效。

环境行政机关对相对方采取处罚或其他行政行为时，在实践应用中往往存在执行难的问题。笔者认为，环境行政措施是实施行政管理的有效手段，也是行政命令、行政决定以及与行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的有效补充，具有预防、制止、保障和促进等作用，它的时效性更强。

2环境行政措施实施的现存问题

虽然目前环境行政主管机关采取多种环境行政措施来解决面临的各种环境问题，但是环境行政措施本身仍存问题需要解决。

2.1制定主体与执行主体同一

在环境行政管理的过程中，有权制定环境行政措施的行机关有很多。根据《立法法》的规定包括国务院及其各部委，省、自治区、直辖市和县级人民政府等。按此规定，由当地政府负责起草规定临时性行政措施的环境规章和规范性文件，但是在此过程中往往缺乏有效的监督机制和协商程序，会带有利己主义痕迹。环境行政措施也往往沦为环境部门的利益保护工具。而且在整个制定到实施的过程中，有很大的自主性和灵活性，行政机关拥有很大的自由裁量权。

2.2司法审查缺位

环境行政措施一般都是通过规范性文件的形式表现出来的。对环境行政措施进行司法审查，实质上还是对其载体进行审查，而现有法律对规章以下规范性文件司法审查的规定是缺位的。环境规章以下规范性文件的司法审查相关制度明显存在一些缺陷，一方面是受案范围。《行政诉讼法》规定人民法院审查具体行政案件时参照规章，表明了审判机关对规章具有间接审查权。环境行政规章以下规范性文件属于一种抽象行政行为，不能成为行政诉讼的受案范围，不能直接提起行政诉讼，但却可以作为司法审查的对象[4]。因而，建立对环境行政规章以下规范性文件的司法审查制度就显得尤其重要。

另一方面，司法审查机关的组织体制也存在明显的不足。如果要将环境行政规章以下规范性文件纳入到司法审查受案范围之内，则明显对司法机关提出了更高的要求，它不仅要求审判机关掌握好审判权与行政权的界限，还要求其必须完全中立地对此类案件进行审判。环境行政措施的做出是否合理、是否紧急、是否符合比例原则，都是行政机关的首次判断权的行使。审判机关应当充分尊重行政机关对行政权的行使[5]。客观来说，法律虽然对审判机关审理行政案件作出明确规定，明确需要独立行使行政审判权，但是在真正审判全程中却经常受到客观环境的限制和影响，往往也会影响审判的公正性。

2.3监督机制存在缺陷

同司法审查一样，对环境行政措施的监督，主要是对规定环境行政措施的规范性文件进行监督。从人大监督角度来看，行政主体作出环境行政措施，需要监督，否则行政主体合法、合理地制定与实施环境行政措施就很难得到有效保障。按照《宪法》等法律规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。另外，还规定相关备案审查制度。但是对于备案以后的具体审查工作却缺乏法律程序，所以往往并没有取得实际的效果，只是停留在工作层面象征性地看一看。这种没有相应的监督程序予以保障的监督是有名无实的，监督效果也很难得到充分的发挥。

从行政系统内部监督来看，监督想要取得直接成效，应当在行政系统内部建立监督机制。《宪法》《地方组织法》规定国务院有权改变或者撤销各部、委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或撤销地方各级国家行政机关不适当的决定或命令;其他县级以上的地方各级人民政府也具有相应的权力。虽然在政府机构内部设立了备案审查科室，但是由于政府对其人员配置和职能设置上的忽视，使得备案审查并未很好的落实[6]。近年来，国务院多次组织对全国范围内规范性文件的清理，也发现也不少问题，及时予以解决。而具体到环境领域，很多看似完备的制度在实际监督过程中效果并不如想象的那么明显。存在这类现象的主要原因在于，这些监督方式相对单一，局限于机关之间、职能部门内部监督，在监督过程中缺少有效的程序规则，因而这类监督就显得刚性不足。

3环境行政措施的完善路径

在厘清环境行政措施的基本理论和梳理了其存在的问题，笔者认为环境行政措施可以从以下几个角度对其进行规制：

3.1确立主体分离原则

目前我国行政法实践的格局是环境行政措施的制定主体和实行主体没有分离，基本二者是合一的。为了限制行政权和保护行政相对人的合法利益，应当确定制定环境行政措施与执行环境行政措施主体分离原则，同时明确有权规定环境行政措施的主体的类型及层级。环境行政主体享有国家行政权，能以自己的名义使行政国家环境管理权，并能独立地承担法律责任[7]。目前，实施环境行政措施的行为主体已涉及到包括森林、土地、渔业、矿产等领域，覆盖范围很广泛。同时，制定环境行政措施主体规定的范围也在不断的扩大，造成了行为主体较为庞大。环境行政主体不仅拥有执法权还有立法权，导致权力过于庞大，容易出现越权现象，导致环境法治建设较为混乱的局面。要改变这样的局面，环境行政措施的制定主体与实施主体需要有效的分离，避免交差。从原则上讲，应该设立制定主体和执行主体相分离原则，尽最大可能分离，这样才能真正保护权利相对人的合法权益。但是也不能绝对分离，会影响环境行政措施的效率。

3.2完善司法审查制度

公民、法人和其他组织司法救济程度受司法审查的范围制约，也受司法权对行政监督制约的影响。司法审查范围的实质是行政机关和法院之间权力与责任的分配。从某种意义上说，行政机关与法院决定权力和责任的分配就是指行政机关作出哪些决定，法院作出哪些决定，分配的结果将会影响到行政活动的效率和公民权益的保护[8]。作为行政权与司法权关系界限和标准的司法审查范围应当宽窄相宜，不宜偏颇。所以，应该结合我国的国情以及法治发展的现状，有步骤的逐步推进对环境行政措施的司法审查制度，不宜操之过急。

（1）赋予审判机关独立审查权。目前，我国对规章以下的规范性文件的监督相对零散，很多仅局限于党纪党规或党内监察，而法律层面的监督目前空白。而规章以下的规范性文件明显具有数量较多、制定过程不严谨、与行政相对人的利害关系最为密切等特点，因此，这些才最需要，也是公众最期待监督的部分。从这个角度来说，更应该尽快把这些规范性文件纳入到司法审查的受案范围之内。

（2）进一步扩大司法审查受案范围。应将制定环境行政措施的规章纳入到司法审查受案范围。在目前法治实践中，人民法院的受案范围不包括规章和具有约束力的决定、命令。但同时《行政诉讼法》规定，人民法院可以参照规章审理行政案件。相当于赋予审判机关对规章的间接审查权。既然如此，明确将规章纳入到我国的司法审查受案范围之内，才能体现我国司法审查制度的完整性。

（3）可尝试设立专门的行政法院。因为当前国情下，行政机关仍然掌握司法机关的财政大权。在这一现状下，想让司法机关中立、公正地对行政主体所作出的环境行政措施进行审查，是极其困难的[9]。从这一角度分析，笔者认为可以尝试设立专门的行政法院来保障行政系统高效运行，同时也可以减少地方党政部门对环境行政措施案件审理的干扰，以利于审判机关依法独立、有效地对环境行政措施行使司法审查权。

3.3构建多元化监督格局

3.3.1加强权力机关的监督

我国权力机关对环境行政措施的监督主要针对规定环境行政措施的规范性文件合宪性、合法性的监督。根据《宪法》《地方组织法》《人大监督法》的规定（1），可以看出，全国人大常委会对政府及环保部门的环境行政措施实施监督显得尤为重要。目前存在的问题是没有完善的监督程序规则以利于实际操作，因此应当对备案之后的审查工作进行具体的规定，如审查的期限，审查的内容等。可以说，备案审查是一种例行审查，也是一种主动审查，在实际操作中起到一定的作用。

3.3.2加强行政机关的监督

行政机关内部的监督相对于权力机关的监督方式更为直接有效。首先是因为上级行政机关对环境管理这一领域尤其熟悉，更具有专业性，对于环境行政措施的合法合理性鉴别更加容易，因此自上而下的内部监控便更加有力。其次，对自身违法的环境行政措施监督的纠正，对树立行政机关的公正形象也很重要。最后，行政机关内部可设立专门的备案审查委员会，对规定环境行政措施的规范性文件进行审查。

3.3.3加强社会化监督

社会化监督是对环境行政措施更为直接和有效的监督手段。目前，环保部门都十分重视政务公开，将所作出的各类环保行政行为在一定范围内公开，接受群众监督，这是一种有效的手段，体现的是阳光行政。在现下微媒体时代，将环境行政措施主动公开，是保障公众知情权、取得公众认可和满意的有效手段，也是防止违法环境行政措施的有力武器。如某地环保部门欲对辖区内企业开展挖除非法埋设管道的“清管行动”，在采取行政措施前，即邀请人大代表、公众开展听证会，这既让公众参与监督，也有效消除公众对环保行政机关的怀疑。这是一种变被动监督为主动接受监督的方式，值得借鉴。

4结语

绿水青山就是金山银山。环境是人类生存与发展的基础，环境资源是宝贵的公共资源，涉及公共利益。环境行政措施是对环境资源的利用与保护，同时可以使环境行政主体更为方便、灵活地对环境进行监管和治理。只有在法律上确定其地位，有健全的司法审查制度和完善的监督机制，在日常行政管理实施中才能取得较好的法律效果与社会效果，环境行政措施也才能得到公众的认可与满意，行政机关执法公信力才能得到有效提升。

注释

（1）《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定：国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第67条规定：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：地方各级人民代表大会及其常务委员会也有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第29条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府發布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。

参考文献

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[2]叶必丰，周佑勇.行政规范研究[M].北京：法律出版社，2002.

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[4]王春业.法律视角下的行政措施研究[N].民主与法制时报，2018-9-13（07）.

[5]黄先雄.行政首次判断权理论及其适用[J].行政法学研究，2017（5）：113-123.

[6]江澎涛.论规范性文件备案审查制度[D].北京：中国政法大学，2011.

[7]胡婧.对环境行政主体的几点思考[J].理论学习，2007（2）： 46+58.

[8]程虎.WTO视野中的我国行政法治[J].法制与社会发展， 2002（6）：121-131.

[9]甄思宇.我国设立行政法院制度研究[J].理论建设，2014 （3）：21-25.

（责编：王锦）