美国加州第十三号提案及对我国未来房地产税政策的启示

任 强，马海涛，孙陶沙，张 平，邵 磊

(1.中央财经大学 财政税务学院，北京 100081；2.中国出口信用保险公司，北京 100032；3.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

一、引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。我国未来的房地产税政策应当借鉴成熟国家的经验和教训，并结合我国国情予以引入。未来的房地产税政策既要激励基层政府的良性行为，使之有利于提高基层公共服务的提供效率，也需考虑房地产税与统筹使用层级、居住“群分”及基层财力差异的关系。基于此，需要思考是否仅将房地产税作为区县政府(甚至乡镇政府)的(重要)收入来源? 是否有必要让地市级政府甚至省级政府分享房地产税，进而统筹使用、以缩小下级政府的财力差异? 同时，还需要思考:假如上级政府使用房地产税“劫富济贫”，下级政府如何反应? 是否会因此降低房地产税“受益性”特征，从而影响公共服务的提供效率? 以上这些现象在一些发达国家已经出现。譬如:韩国首尔市政府2007 年将原属各区的房地产税设为市和区共享；美国加利福尼亚州(以下简称“加州”)政府在20 世纪70 年代加大州政府对房地产税的统筹使用，之后出现了“加利福尼亚州宪法13A 条款”(Proposition 13，以下简称为第十三号提案)。在房地产税开征之前思考上述问题，希望能为我国的政策设计提供借鉴。

鉴于宽税基房地产税的“受益性”特征，该税被视为一种优良地方税。房地产税在形成基层政府重要财政收入和改善基层政府治理等方面具有重要意义。在美国，房地产税主要指向即是房地产，它从各个方面紧密联系和影响着民众的生活。正因如此，各方利益摩擦促使房地产税进行多次改革，继而影响着美国社会发展的进程。继1929—1933 年美国经济大萧条时期出现的全国范围内的抗税风潮(the Tax Revolts)，20 世纪70 年代后期以加州为主导的第二次抗税风潮再次席卷美国。1978 年以加州全民公决形式通过的第十三号提案，是抗税风潮的首要产物，该条款被视为对加州财政史产生分水岭作用的标志性事件。

第十三号提案的主要内容包括:第一，房地产税税率的最高限制为应税财产货币价值的1%。第二，确定财产基准评估值的方式有三种，即:(1)1975 年3 月1 日前购买的房地产以该时点的市场价值为基准；(2)提案实施后发生交易的房地产以交易日的市场价值为基准；(3)提案实施后竣工的房地产以交付使用时的实际价值为准。第三，提案实施后，财产评估值的涨幅以每年2%为限，或者以通货膨胀的年上涨幅度为限，两者间取低值。第四，不动产出售交易过程中不允许征收任何形式的交易税或销售税。第五，只有基层政府得到本辖区居民三分之二的赞成票才能开征新的地方性税收，而州政府制定州税(包括所得税和销售税)税率也需要得到参、众两院三分之二的赞同。该修正案也对美国其他州的房地产税改革产生了明显的推动作用，为美国的税制改革带来了持久而深远的影响。该提案的背景是房地产税向上统筹降低了其“受益税”属性使得居民的纳税意愿下降，这对我们思考权衡地区财力差距和“受益税”属性之间的关系具有重要参考价值。

本文从美国加州第十三号提案入手，通过对文献分析，归纳和总结该房地产税改革对加州房地产市场、社会公平和迁徙、地方政府财政关系以及加州基层公共服务提供带来的影响，以期为我国未来的房地产税政策提供参考。

二、第十三号提案的提出背景及原因

从1638 年马萨诸塞殖民地通过第一个税收法律开始，美国的房地产税历史便已展开。到19 世纪末，美国房地产税经过三个世纪的发展，已经成为州和基层政府收入中最主要的来源[1]。在20 世纪30 年代大萧条期间，房地产税在纳税人收入中的比重大幅增加，民众对于房地产税的不满情绪愈演愈烈，抗税风潮随之席卷美国。

20 世纪60 年代的“断路器”(Circuit Breaker)政策①“断路器”(circuit breaker)政策有多种形式，比较典型的设计是地方和基层政府规定纳税人的房地产税负担不能超过收入的一定比例。在美国各州的财政实践中，其设计还有很多其他形式的变种。在一定程度上对房地产税进行了限制，使抗税情绪得到了一些缓解，但是二战后的房价飙升和税率激增却使房地产税问题再一次升级。随着加州人口在二战后的急剧增长，其住宅价格的上涨速度在全国居于首位。在第十三号提案通过前的十年左右时间，加州房地产价格暴涨，随之而来的是居民房地产税税负的增加。面对公众减少房地产税负担的强烈呼声，基层政府拒绝降低税率，这导致了公众对于政府的不信任和不满[2]。Oakland[3]指出，过快的通货膨胀导致加州的房价不断攀升，带来了房地产税税负的持续上升，居民不堪重负，普遍产生了降低房地产税的迫切需求。这些情况为第十三号提案的通过埋下了伏笔。然而，在从20 世纪30 年代初便已开始的诸项抗税活动中，为何只有第十三号提案得到了多数票的支持并被成功地写入了加州宪法，其他的倡议却都不了了之呢? 这与1971 年之前加州公立学校的融资模式以及学校税收案“塞拉诺诉普列特”①参见:http://law.justia.com/cases/california/supreme-court/3d/18/728.html。(Serrano v.Priest，简称Serrano 案)有着不可分割的联系。

(一)“塞拉诺诉普列特”案前的加州学区财政

1971 年以前，根据加州宪法第9 章第6 条的规定，加州的学区房地产税税率以能够满足该学区的年度教育预算需求为准。因此，一个学区的征税数额在很大程度上依赖于它的税基，即该地区范围内所有房地产的评估价值。然而，加州不同地区的税基差异极大，例如，在1969—1970 财政年度，每个小学“平均出勤在校生”②平均出勤在校生(Average Daily Attendance)简称ADA。大多数学校资金的确定不是基于总入学人数，而是基于“平均出勤在校生”，这是通过将每个学校实际出勤的学生人数相加并将该总和除以学校教学的天数来计算的。在实践中，ADA 约占总入学人数的98%。下文提到的任何“学生人均”的指标都是以ADA 作为除数来计算的。(Average Daily Attendance)的平均房地产评估税基最低值为103 美元，而最高值却达到了952 156 美元，其差别已近万倍。

除了房地产税，教育资金的另一个来源是州政府补助。“基础计划”(Foundation Program)实施的“州政府教育基金”(State School Fund)为所有学区提供教育资金的最低保证数额，作为房地产税的补充——除少数特定学校外③少数特定学校指少数“不重要的小学校”，这些学校的学生人均每年获得的补助比其他学校的学生少10 美元。，州政府确保小学生每年人均355 美元、中学生每年人均488 美元的教育经费支持。“州政府教育基金”主要以基本州政府补助(Basic State Aid)和均衡补助(Equalization Aid)这两种形式提供。其一，基本州政府补助的发放对象是不做区分的，无论贫富，任何学区每年都可以获得生均125 美元的补助。其二，均衡补助是基于学区的富裕程度进行有区别发放，其计算规则是:首先，确定两个基础数值——初级学区和高中学区④初级学区指仅包含从幼儿园到八年级(K-8)学校(即幼儿园、小学、初中)的学区；高中学区指仅包含从九年级到十二年级(9-12)学校(即高中)的学区。分别以1%和0.8%的税率来计算学生人均房地产税收入基础数额；其次，在上述两个数额的基础上加上学生人均125 美元的基础补助款，如果其总和低于“基础计划”的最低保证数额(即小学生355 美元和中学生488 美元)，则由州政府提供补助弥补其差额。可以看出，均衡补助为贫困地区保证了最低的基本收入，而较富裕的地区则很可能享受不到这种补助⑤在较富裕的学区以1%或0.8%的税率计算出的学生人均房地产税收入基础数额高于355 或488 美元的情况下。，可以理解为一种为保障基本教育公共服务均等化的专项转移支付。

州政府补助的另一种形式是补充补助(Supplemental Aid)，它是专为贫困学区提供。如果一个初级学区(或高级学区)的地方房地产税税率高于某一法定水平，且该学区内学生人均房地产评估价值不高于12 500美元(或24 500 美元)，那么该学区的每个学生都可以获得不高于125 美元(或72 美元)的额外补助。然而，尽管州政府提供的补助在一定程度上可以缓解由不同地区房地产评估价值的巨大差异所带来的房地产税收入差距，但是各个地区的财力差异仍然较大，最终体现为不同的教育支出水平。例如，在1968—1969 财政年度，鲍德温公园联合学区⑥联合学区指包含从幼儿园到十二年级(K-12)的学校(幼儿园、小学、初中、高中)所在的学区。的学生人均教育支出仅为577.49 美元，帕萨迪纳联合学区的学生人均教育支出为840.19 美元，而贝弗利山联合学区⑦贝弗利山庄拥有“全世界最尊贵住宅区”称号，拥有全球最高档的商业街，云集了好莱坞影星们的众多豪宅，同时也是世界影坛的圣地。的这一数值则高达1 231.72 美元⑧上述差异根源于房地产评估价值的差异——鲍德温公园的学生人均房地产评估值仅为3 706 美元，帕萨迪纳的学生人均房地产评估值达到了13 706 美元，而贝弗利山则高达50 885 美元，其比例接近于1∶4∶13。。可见，尽管州政府为弥补税基差异带来的房地产税收入不均衡提供了几种形式的补助，但是其力度远远不足以消除学区间的教育支出差异。此外，基本州政府补助作为占据州政府教育基金近一半数额的重要补助形式，不仅无助于均衡教育资金分配，反而由于其“一视同仁”对待贫富地区的规则拉大了地区间的贫富差距①仍以鲍德温公园、帕萨迪纳和贝弗利山地区为例，这三个学区的所有学生都可以从州政府获得125 美元的州政府基本补助款。对于鲍德温公园联合学区来说，该项补助是没有意义的。原因在于，该学区以1%税率计算出的小学学生人均房地产税收入为37.06 美元，州政府提供给每个学生的基本补助为125 美元，上述两个数值的总和162.06 美元与最低保证数额355 美元的差距为192.94 美元，根据均衡补助的规则，该差距将由州政府以补助的方式进行补偿，由此，鲍德温公园联合学区的每个学生都获得了355 美元的最低保障。然而，试想另一种情形，如果125 美元的基本州政府补助不存在，那么37.06 美元与355 美元的差距也将由均衡补助来进行弥补。也就是说，对于鲍德温公园联合学区而言，即使没有基本州政府补助，355 美元的最低保障也依然可以得到满足，那么基本州政府补助就是没有意义的。与之相反的是，对于贝弗利山联合学区而言，125 美元的基本州政府补助是具有重大财务意义的。以贝弗利山50 885 美元的税基与1%的税率计算，该学区内每个小学生的平均房地产税收入为508.85 美元，远超最低保障数额355 美元，因此无法得到均衡补助。但是该地区的每个小学生仍然可以得到125 美元的基本州政府补助，收入总和达到了633.85 美元，进一步拉大了贝弗利山和鲍德温公园之间的经济鸿沟。。

上述严重依赖于房地产税的融资系统对于不同富裕程度学区的人们来说是公平却不均等的。在高收入学区，其高房价、高税基意味着更多的教育投入，有钱的家长们愿意为了让子女获得更好的教育而缴纳更多的房地产税。同时，富裕学区较高的教育水平会吸引更多的有钱人加入进来，形成一个具有俱乐部效应的良性循环。然而，这对于贫困学区来说是不均等的，由于贫困地区的税基贫乏，家长们只有承担比许多其他学区的纳税人更高的税率才能为其子女赢得与其他学区相同的教育机会。由此看来，学生能否获得更好的教育似乎完全取决于其家长的收入高低。

(二)“塞拉诺诉普列特”案、财力均等举措与第十三号提案

以洛杉矶公立学校的家长塞拉诺(Serrano)为首的贫困地区学生和家长认为，现行的基础教育融资模式有悖于美国联邦宪法第14 条修正案和加州宪法中平等保护条款的精神，他们于1968 年对加州财政厅长(Ivy Baker Priest)等官员提出了起诉，要求法院宣判加州现行基层尤其是学区的财政融资制度违宪，并要求重新分配教育资金以修正现行融资模式的缺陷。1971 年，加州最高法院判决，现行的学校融资系统违背了美国联邦宪法第14 条修正案和加州宪法有关平等保护条款的规定。此后，为了改进学校融资模式，立法机关先后于1972 年和1973 年通过了两项新的法案——参议院第90 号法案(Senate Bill 90，简称S.B.90)和众议院第1267号法案(Assembly Bill 1267，简称A.B.1267)，新法案提高了最低保证数额②初级学区的最低保证数额从学生人均355 美元上升到了765 美元，高中学区的这一数字则从488 美元上升到了950 美元。并逐年上调③前三年的增长率定为7%，以后年度定为6%，对税基上涨带来的政府补助支出相对下滑进行了弥补。，同时对高收入学区的房地产税税收收入增长速度进行了限制④参见:https://www.courtlistener.com/opinion/1148513/serrano-v-priest/。。

1973 年一个案件的判决结果对塞拉诺一案的裁决产生了挑战——得克萨斯学区的融资系统也遭到了类似的违反宪法平等保护条款的质疑，但是美国最高法院判定该学区的融资系统并不违反联邦宪法⑤指圣安东尼奥学区诉罗德里格斯案(San Antonio School District v.Rodriguez)。。与得克萨斯学区不同的是，塞拉诺一案的决定不仅基于联邦宪法，而且以加州宪法为基础，因此，加州高等法院在1976 年的塞拉诺二案中确认，加州学区融资系统虽未违反联邦宪法，却不符合加州宪法的要求。法院认为，加州立法机关对于塞拉诺一案的立法反应不足，要求立法机关自判决起六年之内(即1980 年12 月之前)，将学区之间的学生人均教育支出差距减少到100 美元以下。1977 年，加州最高法院在塞拉诺三案的判决中再次要求加州学区融资系统在1980 年12 月之前完成均等化改革，形成符合宪法要求的公平融资体系⑥参见:https://www.courtlistener.com/opinion/1245386/serrano-v-priest/。。

作为对上述法律裁决的回应，加州众议院第65 号法案(简称A.B.65)在1977 年12 月得以颁布，并于1978 年7 月1 日正式生效。A.B.65 最重大的决策变化是，在规定各学区最低税率的同时，要求高收入学区将高于某一限额的多余税收上交州政府，用于向低收入地区的补助分配，以保证不同地区间的教育支出差距逐步减小直至消失。自此，房地产税不再是令富人们满意的受益税，成为令他们恐惧的用于“劫富济贫”的工具。

Tiebout[4]假说认为，在人口流动不受限制、存在大量地方性政府、地区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，不同地区政府提供不同的公共产品和社区服务价格(税负)的组合，居民可以根据各地方政府提供的公共产品和社区服务价格(税负)的组合情况，自由迁移至能使自身利益最大化的地方定居，即居民“用脚投票”给最符合自身利益的政府，公共物品(如公立学校)的提供也因此达到了帕累托最优。在“塞拉诺诉普列特”案之前，学区的融资方式符合蒂伯特假说——不同学区的收入主要来源于当地的房地产税，辖区的富人越多，财产价值越大，房地产税越充沛，学校质量越高。1977 年颁布的A.B.65 使得房地产税不再是原来的“受益税”，转变为将财富从富裕人口转向贫困人口的州内再分配手段，这打破了蒂伯特假说中的均衡关系——从前，房地产税是人们用来享受当地教育服务的一种费用，这种费用与教育服务水平相匹配，因而不存在无谓损失，然而在A.B.65 之后，富人区缴纳的房地产税将有一部分被分配到其他地区，这对富人区的纳税者来说无疑是一种损失。因此，富人们宁愿限制房地产税税率并减少本地区的教育支出，也不愿将自己多支付的房地产税分给其他地区。于是，原本不支持税收限制的富人们转变了态度，也加入了抗税的队伍。在全国抗税风潮的大背景之下，霍华德·贾维斯(Howard Jarvis)和保罗·甘恩(Paul Gann)作为主要的倡议者和支持者，率先提出了“人民限制房地产税的倡议(People’s Initiative to Limit Property Taxation)”，俗称“Jarvis-Gann 修正案”。根据加州宪法的规定，如果支持者在请愿书上收集到足够数量的签名，那么拟议的法律或修正案就可以由选民进行公投。人民限制房地产税的倡议果然集齐了足够的签名，进入了加州的公投议程。最终，有70%的登记选民参与了投票，“人民限制房地产税的倡议”因赢得了62.6%的赞成票而获得了通过，并作为修正案被写入了加州宪法，这就是此后为人们所熟知并产生了深远影响的加州第十三号提案。

三、第十三号提案对税收资本化和社会迁徙的影响

(一)对税收资本化的影响

在Tiebout[4]假说中，居民行为与市场上的选择行为相似，他们通过选择居住地来表达对地方公共产品的需求偏好，从而达到各地区公共产品的需求与供给间的均衡，并实现资源配置的帕累托最优。Oates[5]对Tiebout 假说进行了经验研究，他以美国新泽西的若干个居民社区作为样本，采用两阶段最小二乘法，研究房地产税税负和公共支出的组合方案对财产价值的影响，并进行了横截面分析。结果显示，财产价值与房地产税实际税率之间存在显著的负相关关系，财产价值与公立学校的人均学生教育支出之间存在显著的正相关关系。如果以改善学校质量和完善公共服务为目标而提高房地产税税率，不仅由房地产税升高导致的财产价值降低的影响会被抵消，而且地方财产的价值还会被提高；反之，如果单纯提高房地产税税率却不相应完善公共服务，将会对地方财产价值产生负面的影响，也就是“税收资本化”现象。Oates[5]在一定程度上验证了Tiebout 假说，即潜在居民会对将要承担的地方税负(成本)和地方提供的公共服务(收益)进行权衡，并以此为依据对将要居住的社区进行选择。

承接了Oates 的研究，Rosen[6]认为，第十三号提案对于房地产税的限制必然会对加州的房地产价格产生显著影响。他构建了反映跨区域资本化效应假说的模型(Interjurisdictional Capitalization Effects)。在模型中，房价为因变量，房地产税为自变量。为了更好地验证房地产税变化对房地产价格的影响，他在模型中引入了平均建筑面积、平均年龄、房产质量、地理位置、居民收入等变量，利用旧金山地区64 个不同辖区在第十三号提案前后的房价与房地产税率变动和其他数据，对模型进行了回归分析。他发现，在其他变量恒定的情况下，房地产税每降低1 个百分点，将会引起房地产价格7 个百分点的上涨。第十三号提案实施后，房地产税与公共服务之间的联系不再紧密(受益税属性下降)，需要注意房地产税下降对房价的影响与公共服务是否变化有直接的关系。

(二)对社会迁徙的影响

就房地产税来看，公平原则包括横向公平与纵向公平。其一，横向公平是指，如果财产的价值是相等的，那么所应缴纳的房地产税数额或者房地产税比率也应当是相等的。其二，纵向公平是指，财产所有者拥有财产的价值越高，应缴纳的房地产税就应越多；反之，财产所有者拥有财产的价值越低，应缴纳的房地产税就越少。

按照第十三号提案的规定，只要市场价格的年增长率高于再评估的限制(即2%的年增长率)，市场价格相同的房地产会由于交易时间的不同而面临不同的税负。例如，居民甲和乙各自拥有一套于1975 年之前购得的相邻住房，两套住房的市场价值始终保持一致，假设其市场价值在1975 年均为X。其中，居民甲在1980年将住房转让给了居民丙，若该住房的市场价值每年增长5%，那么居民丙在1980 年为该套住房缴纳房地产税的税基就是X ×(1+5%)5，而未曾出让住房的居民乙应缴纳房地产税的税基则是X ×(1+2%)5，两者的差额X ×[(1+5%)5-(1+2%)5] 便是迁移者丙面临的迁移成本。可见，拥有相同市场价值住房的居民可能会面临不同的税基，这不符合横向公平原则。O’sullivan 和Sheffrin[7]，Sexton 和O’sullivan[8]正是从这一角度研究了不同房屋拥有者从第十三号提案中受益的差别。他们发现，年老的和低收入的房屋拥有者的搬迁率低于平均值，迁移相对较少，从而成为第十三号提案的受益者。反之，年轻的和收入较高的房屋拥有者存在更大的搬迁倾向，形成了更多的迁移成本，从而为这类群体带来了更多的损失。

Ferreira[9]的研究对上述结论提供了进一步支持。他用1986 年和1988 年的加州第十三号提案修正案的政策实验证明了第十三号提案中迁移成本的存在，并探究第十三号提案对于居民流动性的影响。这两项修正案规定，加州55 岁及以上的房产拥有者在同一城市更换新居后，房地产税基可以采用原有房产的评估价格，这就在一定意义上消除了迁移成本。通过对1990 年加州54 岁和55 岁住户的搬迁情况进行对比，Ferreira[9]为“第十三号提案产生的迁移成本会影响住户流动性”这一结论提供了充分证据。随着通货膨胀带来的房价上涨，产生的锁定效应(Lock-in Effect)也会越来越严重。

四、第十三号提案对基层财政和州及以下政府间财政关系的影响

第十三号提案对房地产税的限制造成了加州房地产税收入的大幅降低。从1977—1978 财政年度到1978—1979 财政年度，加州的房地产税总额从124 亿美元下降到了54 亿美元，降幅达到56%。到1995 年，名义房地产税收入虽然达到195 亿美元，但剔除通胀因素的房地产税税收收入仍低于1977 年水平的25%，人均实际房地产税税收收入降低了46%[7]。所有基层政府都遭受了财政收入的缩水，不少文献研究了第十三号提案对各级政府财政压力的影响。

(一)对县政府财政的影响

为了了解房地产税限制是否会对财政压力造成影响，Downing[10]对美国一些自称财政情况糟糕的县政府官员进行了调查，让他们选出他们认为造成了财政压力的因素。其中，97%的官员选择了“州政府强制的支出项目(State-mandated Expenditure)”，81%选择了“联邦转移支付的减少”，75%选择了“房地产税限制导致财政收入减少”，还有69%选择“从州政府分配的税收比例的降低”。可见，税收限制是造成财政压力的重要因素之一。

在基层政府中，县政府受到的财政冲击最大。据Kemp[11]统计，在第十三号提案实施的前后两年中，县政府总共损失了22 亿美元的房地产税收入。从1977—1978 到1995—1996 财政年度，县政府房地产税收入份额从33.2%下降到了11.6%，降幅将近三分之二。

(二)对市政府财政的影响

市①美国的市政府和县政府的关系与我国的不同。我国地级市政府的服务范围由区县政府的服务范围组成。但是在美国，市(City/Municipality)和县的服务范围不存在包含与被包含的关系，他们二者是平行(Overlapping)的。市的服务范围可能只在县内的一小部分，也可能覆盖好几个县。一般来看，市政府和县政府在州宪法的限制下各自有独自的税收收入来源。政府受到的财政影响不及县政府，但也在不同程度上受到了第十三号提案的冲击。据Kemp[11]统计，在第十三号提案实施的前后两年中，市政府总共损失了8 亿美元的房地产税税收收入。平均来看，市政府有23%的预算收入依赖于房地产税，但是不同市政府的依赖程度差异很大，从0 到60%不等。第十三号提案并未影响到加州12 个不征收房地产税的城市。从1977—1978 到1995—1996 财政年度，市政府房地产税收入份额从22.4%下降到了11.6%，降幅近二分之一。政府间转移支付的份额也从1977—1978 财政年度的33.2%下降到了1995—1996 财政年度的13.1%。

Reid[12]认为第十三号提案将房地产税由市政府直接控制的收入转变为了不受控制的外生收入。相比于县政府和学区，加州不少市政府的优势在于拥有更多潜在的地方收入来源(如商业牌照税和固体垃圾处置费用)，这些收入可作为替代用于弥补房地产税收入的减少，以抵消第十三号提案的影响。关于市政府增加的其他替代性收入，一些学者进行了更加细化的研究。Soble[13]指出，在第十三号提案于7 月1 日被作为一项法律确认之前，全州的417 个城市中至少有四分之一的城市早在六月份就已经增加或者计划增加各收费项目，其中最普遍的是营业执照收费，然后是各种设施(水、天然气、电话、电力、电视等)的使用费。Soble[13]列举了一些城市收费具体项目的增加，包括海滩停车场费用的增加，商业租赁税的翻倍，向那些对消防保护的要求高于一般住户标准的建筑物新征收的消防设施费，以及公园护理费用的增加。

综上所述，尽管第十三号提案的初衷是通过降低房地产税税率来减少税负并限制未来的税负增长。但是，在经历了短期(十年左右)的短暂财政滞缩之后，各级政府都通过增加能够自主控制的税种和收费弥补房地产税的空缺，选民们企图通过遏制房地产税来减少负担的愿望没有得到有效实现。

(三)对州及以下政府间财政关系的影响

1.州财政被迫加大对基层政府的转移支付力度

从1978 年6 月6 日第十三号提案投票通过，到7 月1 日提案得以正式实施，不到一个月的时间。州政府财政官员需要对新的提案做出两项重要的反应:一个是制定新的财政规则、进行相关立法，以将被限制的1%的房地产税合理有效地分配给基层政府；另一个是对基层政府实施援助，助其平稳度过财政困难。

针对第一项任务，在第十三号提案实施之前，基层政府有权决定自己每年的税收收入，各级政府自行确定房地产税的税率。第十三号提案通过后，加州新通过的参议院第154 号法案(简称S.B.154)规定，按照1%的最高比例征收的房地产税将在县范围内按照以前年度的比例分配给市、县、学区以及特别区。除了学区按照1977—1978 财政年度的房地产税计算税赋比例，其他三种类型的政府均按照前三年的平均房地产税收入规模计算[14]。

针对第二项任务，S.B.154 法案规定，州政府将在后续两年内利用州财政盈余对基层政府实施资金援助(State Aid)。为了增加对地方的援助资金规模，州政府本级1978—1979 财政年度的本级财政支出预算减少了6 亿美元，州政府决定停止招聘新员工，取消除法官外一切州政府雇员的工资上涨，全面降低运营经费。在1978—1979 财政年度，41.97 亿美元的州政府累积盈余被发放给基层政府，用于弥补基层政府70 亿元的房地产税收损失。

2.基层政府对房地产税征收的自由度降低

Shires[15]指出，判断一项地方收入是否是地方(基层)税，取决于基层政府在税基和税率确定上的自由度。在第十三号提案之下，基层政府已经大大丧失了对房地产税征收的自由度，因此，房地产税已经脱离了基层政府的控制。从1978 到1995 年，在财政收入占比中，基层政府完全控制的收入比例逐渐下降，其中县政府下降30%，市政府下降23%，特区下降21%，学区下降最多，达到48%。Kirlin 和Chapman[14]认为，第十三号提案使房地产税由地方(基层)税转变为了“州税”，强化了州政府对房地产税的宏观调控能力。第十三号提案之前，各地的房地产税税率是由基层政府依据自己辖区内提供的服务水平来确定的；第十三号提案之后，房地产税税率和房地产评估值增长幅度都交由州政府进行限制，而且基层政府如果不能得到三分之二多数赞成票就不能征收新的税收。尽管基层政府仍然负责税基的评估以及房地产税的征缴和分配，却无法掌控税率和分配规则。这实际上是将房地产税权力转交给了州政府，严重限制了基层政府的财权，对基层政府扩大财源造成了巨大阻碍。在这个意义上，第十三号提案使房地产税从地方税变为了“州税”。

第十三号提案使房地产税从地方(基层)税变成了“州税”，打破了固有的政府间的财政分配格局，改变了原有的州与基层政府之间的关系，加剧了州政府权力集中的趋势，削弱了基层政府对财源的控制能力。

五、第十三号提案与基层公共服务

在关于房地产税的研究文献中，一个较为普遍的理论是房地产税的“受益论”。“受益论”是由Tiebout[4]的以7 个假设为基础的理论模型发展而来的。居民以“用脚投票”的方式选择社区，如果居民对某一社区提供的公共服务与税负的组合方案不满意，居民就会离开该社区，选择转移到其他更加偏好的社区居住。第十三号提案不仅限制了房地产税收入总量，还将房地产税的控制权从基层政府转移到了州政府。根据房地产税的受益性质，该税只有作为基层政府收入才能更加具有效率。显然，第十三号提案在一定程度上削弱了房地产税作为“受益税”的优势，势必对基层公共服务的供给产生一定影响。

(一)对基础教育的影响

多数学者都认为，第十三号提案对公立教育的总体影响是消极的，它降低了教育提供效率。Henke[16]指出，第十三号提案特别侧重财富再分配目标；对房地产税使用方式的改变和学校财力均等化的行为，降低了辖区居民对基础教育的关注度，并降低了基础教育的提供效率。Fischel[17]指出，尽管房地产税提高本身不利于财产价值的提高，但如果增加房地产税用于基础教育，那么，教育资本化和税收资本化的效应会相互抵消。Serrano 案判决和第十三号提案破坏了这种因果关系，从而削弱了上述公共服务获取和纳税人缴纳税收的关联。

对于提高房地产税的统筹层次与基础教育质量的关系，不少学者做了实证研究。Husted 和Kenny[18]通过数据证明基础教育收支统筹层次的提高降低了公立学校的教育质量。他们发现:在提高基础教育收支统筹层次的州内，贫困学生有所受益，但是1972—1992 年间学生的平均SAT 分数下降了，可见对于公立学校的总体影响是负面的。Fischel[17]指出，在提案实施的背景下，社会科学期刊中的任何一项研究都没有表明某个州的学生会因提高统筹层次而使SAT 和NAEP 这样的全国性考试平均分数提高。

Catterall 和Brizendine[19]研究了第十三号提案生效后五年内加州典型高中课程设置的变化情况。他们发现，在研究区间内学校教师数量减少，生师比提高，教学资料减少，损坏的实验器材也得不到及时的维修或更新，学校大幅削减课程的种类。Hartzell 等人还在1984 年控告学区对大学体育课程收取额外费用①参见:http://scocal.stanford.edu/opinion/hartzell-v-connell-28372。。

为了应对第十三号提案带来的资金危机，家长们探索出了可以提高教育质量的新途径——教育基金会。Shoemaker[20]列举了1978 年之后加州涌现的几个典型教育基金会和基金会的分配模式。加州100 多个学区的家长和志愿者建立了免税的非营利性公司为学校筹集额外资金。尽管基金会存在受利益团体控制的风险，但是它为当地居民和学校重新建立了直接的联系，允许居民直接参与提高当地学校的教育质量，帮助当地居民重新拿回学校的控制权。

(二)对其他基层公共服务的影响

还有不少学者研究第十三号提案对公共图书馆、供水、基础医疗服务、公园等方面公共服务的影响。

美国公共图书馆年度收入的8%来自联邦政府，12%来自州政府，80%来自基层政府；房地产税又占基层政府80%中的85%。第十三号提案直接造成公共图书馆经费预算的减少，致使美国公共图书馆自20 世纪70年代后期起进入了财政危机阶段。执行提案以后，加州公共图书馆1978—1979 财政年度的总预算比1977—1978 财政年度减少15%，在141 个图书馆里有113 个预算比上年减少[21]。

对于水资源使用效率，Cooley 和Lacivita[22]发现第十三号提案有助于消除不合理的自来水定价，改变水价被低估以及农业用水被过度补贴的现状，提高自来水供给的效率，改善分配现状。

Wallace 等[23]以1977—1978 财政年度为基期数据，对加州相关医疗卫生部门1978—1979 财政年度数据进行了信访调查，发现第十三号提案对加州的母亲和儿童卫生保健服务、残疾儿童和少年卫生保健服务都产生了消极的影响。

Mccaffery 和Bowman[24]指出，在1978 年6 月，加州的许多社区缩减了服务项目数量②如帕萨迪纳(Pasadena)市缩减了街道和部分娱乐场所的维护费用；康普顿(Compton)市裁退公共服务员工并取消了部分消防站；卡马里奥(Camarillo)市减少路灯数量；科维纳(Covina)市撤销了十字路口的守卫，并降低街道清扫频率；塞里图斯(Cerritos)市撤销了学校交叉路口守卫；尼德尔斯(Needles)市关闭了城市公园；里弗赛德(Riverside)市对游泳池收取使用费，并缩减了社区中心的开放时间。。第十三号提案对于那些从前以房地产税为主要收入来源的特别区影响巨大。为了抵消税收限制的负面影响，他们需要来自更高级别政府的转移支付，或者增加新的收费项目、扩大其他税收收入来源。总之，第十三号提案的通过带来了各项基层公共服务的减少以及服务收费的增加。

六、结语

从文献来看，美国学者对于加州第十三号提案的研究文献数目繁多、角度多样，可见该提案对于美国房地产税制改革所起到的重要先导和示范作用引发了美国学者对于该提案的普遍关注。对第十三号提案发生的前因及后果的分析之后，我们会更清晰地理解公共财政在公平、均等和效率等方面的影响。

(一)研究总结

本文从第十三号提案的提出背景及原因、对房地产市场和社会公平的影响、对各级政府财政的影响、对基层公共服务的影响等四方面进行了综述，总结出了四方面的主要观点。

第一，第十三号提案的提出是基于房地产税负过重、抗税情绪高涨的时代背景，学校税收案裁决的教育支出均等化决议促使了第十三号提案的通过。

第二，第十三号提案中对同一财产评估值的不同规定，对居民形成了迁移成本，导致居民流动性下降，并产生了一系列社会公平问题。

第三，第十三号提案限制房地产税税率的规定，降低了基层政府的收入自主程度，迫使不少基层政府增加收费项目。房地产税由地方(基层)税转变为“州税”。

第四，第十三号提案减少了学区收入，损害了教育质量，降低了教学效率，促进了教育基金会的形成，减少了公共图书馆服务和各项市政服务。

(二)对我国未来房地产税政策的启示

1.“最痛”的税尽可能地体现“受益税”的特点

货物和劳务税、所得税和房地产税这三种类型的税收显性程度不同，给纳税人带来的“痛感”不同。一般来说，货物和劳务税“痛感”最弱，其次是所得税尤其是个人所得税，房地产税则最强。“最痛”的税最应反映付出和回报的对应关系，也即“受益税”的特点。基于此，房地产税归于基层政府最能反映效率原则。然而，若与“群分”效应和基层政府碎片化相叠加，这会存在加大地区间财力差异的风险。若加大上级政府统筹力度以促进财政均等，则可能降低房地产税的受益性特征，降低经济效率。是否应由更高层级政府来进行统筹以不过分损害财政均等? 这应当是立法过程中需要仔细考虑的问题。本文希望通过对第十三号提案来龙去脉的解读，提供一个思考和研究的视角。一个可能的做法是，使用其他税收收入(通常不具有明显的受益税性质)进行区域间均等化，而不影响房地产税的“受益税”性质。结合我国公共服务主要由区县政府提供的基本事实，则可以考虑房地产税主要给区县，少量给地市的设计方案。

2.尽可能降低税收政策对经济的扭曲效应

第十三号提案规定，假若房地产不交易，那么，评估价值每年的涨幅不得超过2%或通货膨胀率的较低值。在房地产价值涨幅大大超过2%的时期，新交易房地产的评估值会大大超过未交易房地产的评估值。这会导致房地产的原持有者和新持有者税负的不公，也会产生锁定效应，影响房地产的交易行为，实质上导致税收成本更多地由新购房者分担。假若税收政策不是为了抑制投机行为，这种政策会阻碍有创造力移民的进入，从而降低该地区未来的经济活力。

我国目前现行主要针对企业的房产税(1986 年版)依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳。在过去20 多年中，房地产价格迅速上涨，不同时点购买的房地产在计算房产税计税依据时差异悬殊。自2011 年起，我国在上海和重庆试点针对住房的房产税也以应税住房的市场交易价格为计税依据。这种现状或多或少与第十三号提案的相关规定有一定类似之处，只不过我国现行房产税或主要针对企业，或尽管试点中针对个人住房，但波及面不是太大。应尽可能降低税收政策的扭曲作用，一视同仁地对待所有房地产持有者。从这个角度看，提高评估的频率和准确性是提升公平性和减少经济扭曲的重要手段。