社会治理共同体在边疆民族地区的实践模式探析*

李玲玲，孟凡丽

（1.新疆大学 马克思主义学院，新疆 乌鲁木齐830046；2.新疆大学 铸牢中华民族共同体意识研究基地，新疆 乌鲁木齐830046）

社会治理是党治国理政的重要方面。从治理实践和发展要求来看，建设社会治理共同体是国家推进社会治理现代化的总体要求。

边疆民族地区是一个治理内涵丰富且意义特殊的重要区域，如何立足实际，构建集安全、稳定和发展于一体的社会治理共同体体系，有效推进社会治理体系与治理能力现代化，既需要通过理论研究进行丰富扩充，也需要通过实践分析增强现实导向。本文在检视既有文献基础上，通过对新疆南北疆和兵团城乡的实地调研，①2020年4月至10月，笔者及研究团队先后4次到新疆B州和兵团第S师开展为期15天的田野调查和系列访谈，在W市进行长期的信息跟踪。其中，W市是国家向西开放的陆路桥头堡和对外经济文化交流的重要门户，聚居着汉、维吾尔、哈萨克、回、蒙古等56个民族。B州被国家民委命名为全国民族团结进步示范州。S师是兵团，西与哈萨克斯坦相邻，东与蒙古国接壤，固守着250多公里的边境线，有全国民族团结进步教育基地。三地地理位置、民族成分和治理经验为分析和总结新疆社会治理提供社会基础和实践基础。从“多元主体”一体化社会治理机制和多元主体“嵌入式”共治两个维度建构新疆社会治理共同体的治理模式，分析治理过程和治理成效，并在此基础上依据党和国家政策、社会治理共同体的动态化特质和综合化特性,提出社会治理共同体建设的优化策略。

一、建设社会治理共同体：社会治理现代化的必然选择

（一）基本内涵

“治理，就是人类社会和团体组织对公共事务进行安排、处置的活动。”[1]从宏观上看有国家治理、社会治理等，从微观上看有部门治理、社区治理等。国家治理是国家最高层次的治理，其他一切治理都要服务和服从于国家治理。“所谓‘社会治理’，就是特定的治理主体对于社会实施的管理”[2]，简而言之即是治理社会。从社会治理主体来看，主要包括政府主体、市场主体和社会主体三大类。在我国，一般来说，党委、政府属于政府主体；企业、消费者和各类行业组织属于市场主体；社会组织和公民等属于社会主体。基于我国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，中国共产党是中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心，是构建社会治理新格局的根本保证。党的十九届四中全会强调“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[3]理念，体现出党对社会治理规律认识的不断深化和创新，是建设社会治理共同体的政策依据和工作遵循。

学术界对社会治理共同体的理论研究成果丰富，虽然对其概念定义和内涵阐释并不统一，但都包含以下基本特征：中国共产党是社会治理的领导核心①参见祝灵君《党领导基层社会治理的基本逻辑研究》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2020年第4期，第37-45页；魏艳《中国共产党领导国家治理现代化论析》，《学校党建与思想教育》，2020年第5期，第42-45页。，维护人民根本利益是社会治理的根本宗旨②参见刘建军、赵小斐《新时代国家治理的价值体系》，《上海行政学院学报》，2020年第4期，第4-12页；宁洁、韩桥生《以人民为中心：我国国家治理现代化的价值导向》，《江西社会科学》，2020年第6期，第186-194页。，多中心治理理论和政社合作理论奠定了社会共治的理论基础③参见王名、蔡志鸿、王春婷《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》，2014年第12期，第16-19页；蓝煜昕《社会共治的话语与理论脉络》，《中国行政管理》，2017年第7期，第105-110页。。法治、自治是打造共建共治共享社会治理的实现路径④参见刘镭《论新时代中国民生政治实践——以共建共治共享为视角》，《社会主义研究》，2019年第6期，第58-64页。。

在综合分析已有理论研究基础上，结合当前国家治理现代化进程及实践，可以认为社会治理共同体的基本内涵是：在中共中央、国务院统一领导下，以法律法规为依据，以人民为中心，多元主体整合为一体力量，合力推进社会治理现代化的一套组织架构、制度建设和治理实践。具体包含四层含义，其一，治理宗旨是在坚持党委总揽全局、协调各方的核心地位基础上，科学拟制社会管理的公共政策，建立多元主体力量共建共治共享的治理新格局，更好地满足人民群众对美好生活的期待。其二，党领导内在包括坚持党的领导和加强党的建设。坚持党的领导是社会治理的根本保证，加强党的建设就是要把党建设得更加坚强有力，更好地坚持和完善党对一切工作的领导。其三，坚持社会治理主体的多元性和统一性。各主体具有跨界型和关联性，既有协商合作关系，也有博弈竞争关系，具有动态化特质和综合化特性。其四，“社会治理共同体”和“多元主体”二者相互联系，互为阶段。“社会治理共同体”是“多元主体”的发展目标和高级形态，“多元主体”是社会治理共同体形成的前提和基础。

二、实践发展与问题提出

多元主体共治和建设社会治理共同体已经在全国各地贯彻落实和积极实践。如，上海用党建引领基层善治，创建“1+3+N”协同治理模式，形成“青浦经验”“毗邻党建”；浙江省推进全科网格建设，打造“枫桥经验”升级版，等等。同样，也激发学界争鸣与探索，相关实践研究主要集中在以下方面：一是基于地域、领域等精准范式研究。如北京推行的“街乡吹哨、部门报到”改革，就是党组织统一领导、各类组织协同、群众广泛参与的基层治理创新探索；新疆“访惠聚”“民族团结一家亲”等活动是一种动态的互嵌型社区建设的新实践。⑤参见狄英娜《“街乡吹哨、部门报到”——强化党建引领基层治理促进城市精细化管理的北京实践》，《红旗文稿》，2018年第23期，第13-15页；曹生龙、朱远来《论新疆民族互嵌型社区的实践与发展——以“访惠聚”工作中的新疆农村社会为例》，《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版），2020年第3期，第78-85页。二是具体路径研究。提出要鼓励和支持社会组织参与社会治理，激发社会活力；打造全民参与的开放式社会治理体系。⑥参见李立国《创新社会治理体制》，《求是》，2013年第24期，第14-18页；李冉《打造共建共治共享的社会治理格局》，《光明日报》，2017年10月23日。从体制完善、风险防控、基层治理和社会心态建设等方面提出构建新时代共建共治共享的社会治理格局的理论体系⑦参见朱新武、王明标《共建共治共享的社会治理格局：理论阐释与体系构建》，《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版），2018年第6期，第19-25页。。

通过分析发现，已有实践研究多针对多元主体共治在大城市基层治理实践、社区治理经验等，较少针对边疆民族地区社会治理过程和治理模式研究。恩格斯认为，考察人类历史活动要注重研究运动过程和细节，“我们要是不知道这些细节，就看不清总画面”[4]。“治理不单单包括一套规则和一种活动，其侧重的主要是行动的整体过程。”[5]基于此，下文基于新疆社会治理实践调研，研究社会治理共同体在新疆的实践模式，考察新疆社会治理的运动过程和成效。

三、社会治理共同体在新疆的实践模式

新疆地处中国西北边疆，肩负维护国家安全重任，是反恐维稳的前沿阵地，具有相对特殊的治理场域。面对复杂的国内外形势和社会治理环境，新疆在坚持党的全面领导基础上，建立“多元主体”一体化社会治理机制和多元主体“嵌入式”共治模式，致力于建设“团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆”[6]。

（一）“多元主体”一体化社会治理机制

治理的关键在于治理机制，治理机制为治理目标服务并在一定程度上决定治理目标的实现程度。新疆统筹推进全疆一盘棋和兵地一盘棋，建立“党政军警兵民”协调联动机制，“充分发挥各级党委、人大、政府、政协、军区、兵团、武警、公安现役部队的作用，充分发挥基层党组织、广大党员干部和群防群治力量的作用，坚持党政军警兵民协调联动”[7]，这是新疆落实新时代党的治疆方略、构建反恐维稳的一套有效机制。同时，新疆把“党政军警兵民”协调联动机制转化升级运用到社会治理领域，可以将其概括为“多元主体”一体化治理机制。该机制不仅为新疆地区社会治理提供了根本保障和顶层设计，也为建设社会治理共同体提供了制度保障。

首先，该机制自身结构和功能特质是社会治理共同体多向驱动的有效制度范式。“多元主体”一体化社会治理机制是新疆将政府、市场、社会等各级力量转变为以保障人民生命安全和身体健康、满足人民日益增长的美好生活需要为中心的工作机制。近年来，新疆在全疆各地建立便民警务站，提供“治安巡控、接警处警、服务群众、动态掌握、法制宣传、备勤处突”等职能服务，成为协调各级各类社会治理主体统一行动、把维稳防控网络延伸至基层治理的新型机构。如，新疆B州探索便民服务新举措，已开通包括应急服务、户政业务、交管业务等20项便民利民服务举措，让人民群众深刻体会到“出行安全有保障，应急求助有方向”的警务服务宗旨，①2020年4月18日，笔者及研究团队在B州K市和B县访谈记录。切实建设成为守护和谐的“平安站”、服务群众的“暖心站”[8]，其强大的服务功能和社会治理效果得到新疆各族人民广泛认可。

其次，该机制是在基于防恐维稳“党政军警兵民”协调联动机制基础上建立起来的，在平时是维护社会稳定和长治久安的常态化机制，在面对公共危机和突发应急事件等“战时”，是一套重大危机治理响应机制。如在抗击新冠肺炎疫情战役中，新疆将该机制直接转化为党委领导下的领导小组指挥部体系，从维稳工作常态化进入各类应急“战时状态”，“各级党委和政府坚持党政军警兵民协调联动，充分运用城镇网格化管理，以科技为支撑，推进社会治理与大数据有机融合，加强重点区域防控、线上线下防控，完善社会面联防联控，健全应急工作机制，构建一体化的高效防控指挥部机制”，②2020年5月11日，对B州党委、政府领导访谈和当地疫情防控报告。一体推进区域性常规治理与维稳应急治理。

（二）推进多元主体“嵌入式”共治

1.建立突破地域化的城乡基层党组织

基层是人民群众生产生活的现实场域，是社会治理的最基础支撑。2014年，新疆实施“访民情惠民生聚民心”（简称“访惠聚”）干部驻村工作，用3年时间在各级机关抽调20万干部下基层，③参见李敏《访民情惠民生聚民心——新疆20万名机关干部下基层住万村》，天山网，网址：http://news.sina.com.cn/c/2014-02-15/170029479284.shtml.访问日期2020年11月13日。覆盖全疆所有行政村和社区，其中加强基层组织建设就是“访惠聚”工作的重中之重，并作出“抓党建促稳定促脱贫攻坚促乡村振兴”部署，选派近万名干部到村任第一书记。当前，“访惠聚”、深度扶贫等工作已经常态化开展，累计超过48.6万人次的干部接力驻村，④2020年11月13日，对自治区“访惠聚”工作人员XSMY访谈记录。实现了突破地域限制的城乡基层党组织共治。“在驻村工作队的帮助下，村党支部设立4个村民党小组，成立2个合作社党支部，实现党组织对全村272户村民的网格化管理和党的工作全覆盖。近三年党员由34名发展到54名”⑤2020年11月13日，访谈新疆乌什县Y村“访惠聚”工作队队员YL。。这是发挥党的组织优势和政治优势，通过整顿软弱涣散的基层党组织、选优配强村“两委”班子，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、维护社会稳定的坚强战斗堡垒。①参见陈全国《自治区举行“访惠聚”驻村工作2017年度总结表彰大会》，《微信公众号“最后一公里”》，2018年3月29日。可以说，“访惠聚”工作是新疆立足特定历史条件、特殊治理场域的结构式嵌入治理方式创新。

2.以党建引领基层社会治理

“良好的基层治理是多元主体围绕共同利益的协同共治。”[9]为此，新疆坚持深入基层开展惠民政策大宣讲、农民夜校培训，不断提升居民综合素质和社会自治能力。坚持一切工作到支部，构建党建带群建、党群一体化工作机制，通过居民委员会、村民委员会等群众自治组织，参与城市管理、民事调解等工作，从而强化社区党建、单位党建、行业党建的互联互动。如W市建立“党工委+社区+网格+物业公司+业主委员会”共建机制，所有管委会（街道）建立“大工委”，所有社区建立“大党委”，实行社区网格化管理、双联户机制；建立无缝对接、没有盲区、没有缝隙、责任到网格、责任到人的社会治理安全网络体系，有效增强党委、政府对基层社会的感知力，也有力推进多元主体基于民主协商、对话合作方式实现行动协同。②2020年6月10日，对W市政府领导的访谈和当地JQJ社区的跟踪。

3.以铸牢中华民族共同体意识推进各民族交流交往交融

马克思指出：“全部社会生活在本质上是实践的。”[10]人只有通过交流交往等实践活动才能建立社会关系，只有在人际交织而成的社会关系中才能产生信任和认同。新疆坚持把促进民族团结进步事业发展作为社会治理重要内容，推动党的民族理论和民族政策贯穿落实到治理全过程各方面。印发《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》等文件，启动并深入推进“民族团结一家亲”“民族团结联谊活动”等活动，安排各级党员干部每人结对联系1户基层群众，每两个月结亲户开展一次交流活动。在全疆集中开展民族团结结亲周活动，与亲戚同吃同住同学习同劳动，促进各民族像石榴籽一样紧紧地抱在一起。有超过110多万各级干部职工以及援疆干部与160多万基层群众定期走访互动，累计走访5 700多万户次，③参见统战部宣传办《新疆有112万名干部职工与群众结对认亲》，凤凰网，网址：http://news.ifeng.com/c/7j9nhsn8xkX.访问日期2020年12月25日。截至2020年5月，全区各级结亲干部职工累计走访群众1.45亿多户次、捐款近10.33亿元、捐物5 374万多件、办实事好事2 030多万件。④参见新疆维吾尔自治区人民政府《新疆民族团结进步事业蓬勃发展》，新疆维吾尔自治区人民政府政务动态，网址：http://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/xjyw/202006/f08a8a655fee4df784cbd2ad761060bf.shtml.访问日期2021年1月14日。推进学校教育、民族团结进步教育有机结合，在教育系统实施“进班级、进宿舍、进食堂，联系学生、联系家长，与学生交朋友”活动（简称“三进两联一交友”活动），并开展自治区党委、人大、政府、政协等省级领导干部联系指导高校“三进两联一交友”活动。通过多层次、多形式、立体式的民族交往交流互动，体现出嵌入式治理促进民族关系和谐发展的独特优势，为加强民族团结进步教育、铸牢中华民族共同体意识探索出有益经验。

综上，新疆社会治理整体取得重要成效，党对新疆工作的集中统一领导全面加强，党总揽全局、协调各方的领导核心作用充分展现；基层党组织建设全面加强，尤其是农村基层党组织的凝聚力和战斗力显著增强；乡村振兴和脱贫攻坚工作取得显著成效，全疆包括南疆在内全部脱贫，累计脱贫308.9万人、退出3 666个贫困村、摘帽32个贫困县，⑤参见姜洁《党中央高度重视新疆脱贫攻坚工作，产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫等方面取得显著成效——让脱贫成果惠及天山南北》，《人民日报》，2021年1月11日，第1版。新疆呈现出社会稳定和人民安居乐业的良好局面。可见，新疆社会治理主要机制是“多元主体”一体化社会治理机制，治理方式是多元主体结构式嵌入和关系式嵌入的多维度“嵌入式”共治，包含社会治理共同体的核心要素和价值理念，突显实践性、人民性和创造性，是被实践证明了的成功治理模式。

四、社会治理共同体建设的优化策略

当前社会治理共同体在新疆的实践中还面临一些现实困境，如党建与社会治理深度融合不够，社会治理主体法治意识还有待提升等。习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上强调“要全面形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”[6]，这对新疆建设社会治理共同体具有重要指导意义，也提出新的更高目标。为此，要依据时代发展要求不断深化社会治理共同体建设理路，要回应现实问题不断优化社会治理共同体建设策略。

（一）加强和完善党的全面领导，构建强有力的社会治理共同体领导核心

党的领导是加强和创新社会治理体系、构建社会治理新格局的根本保证。持续加强党的领导力、组织力、号召力和引领力“四力”建设是构建强有力的社会治理共同体的根本所在，是党领导推进“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆”[6]五位一体建设的关键举措。首先，要不断完善以党组织为核心的社会治理体系，进一步提升党组织在群团组织、经济组织、人民群众中的引领和统率作用。要完善“多元主体”一体化社会治理机制，围绕新时代党的治疆方略制定修订相关法律法规，对各级各类主体、类型、职责等基本问题作出法律规定，进一步明确社会治理共同体的概念框架和工作体系。其次，社会治理在运行上是一个根据行动目标不断发展演进、结构重塑和功能完善的动态过程。当前，新疆社会大局持续稳定，要在此基础上处理好稳定与民生的关系，处理好带领人民与服务人民的关系，应坚持发展是解决新疆问题的总钥匙，大力推进富民兴疆工程建设，进一步做好惠民利民工作，尤其对新疆经济薄弱地区加大政策支持和对口帮扶力度，让人民群众实实在在分享新疆以及全国的改革发展成果。再次，要在坚持以人民为中心治理方式上不断改革创新，有效激发治理活力。要规范基层特别是社区、村级事务管理，在基层建立政策效果反馈站，进一步促进基层党建与社会“微治理”领域深度融合。持续开展“访惠聚”工作并推进方式方法改革创新，探索建立工作组“组团”式治理新模式，以目标集成为导向和激励制度为保障强化“访惠聚”工作的可持续性。要更加凸显“便民警务站”便民利民功能，进一步提供多元化服务，从“站站有”向“站站优”服务转变。

（二）深入开展文化润疆工程，夯实社会治理共同体思想根基

“坚持文化认同是最深层的认同，构筑中华民族共有精神家园”[11]，深刻阐释了文化认同的根本性作用。为此，要深入推进文化润疆工程，把实现各民族思想文化现代化作为推进社会治理现代化最基础最长远的固本之举抓好抓实。首先，要坚持在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，编制文化润疆中长期建设规划，系统推进各民族优秀文化的传承、发展和超越。要把马克思主义尤其是中国化的马克思主义、中华优秀传统文化综合运用法律、宣传、教育、网络等载体，遵循大众化、时代化、生活化的叙事话语方式，融入到各族人民的日常生活中。要依托“访惠聚”“三下乡”文化惠民工程推进乡风文明建设，进一步在全社会培育共同的价值观念，为实现社会治理现代化提供内在源动力和深厚思想支撑。其次，铸牢新疆各民族中华民族共同体意识。要更加发挥教育基础性、全局性作用，以学校教育为主阵地，以思政课程为主渠道，把铸牢中华民族共同体意识教育融入新疆大中小学教育全过程，编制铸牢中华民族共同体意识学习读本，设立中华民族共同体意识教育通识课程。要以社会教育和干部教育为重点推进中华民族共同体意识教育大众化，尤其重视对非公有制领域、社会领域和边境地区人员“五个认同”教育。鼓励和支持政府、学校、行业企业共建中华民族共同体意识教育基地。再次，要不断创新民族团结进步工作方式方法。共同体是建立在不同主体之间的相互理解、接纳与信任基础上的，要建立“党建+民族团结”新模式，为各民族广泛交往、充分交流、深度交融提供载体和平台。要进一步建立多元主体混合式、嵌入式居住社区，建立生活共同体，促进不同区域、不同行业居民交流互动，在潜移默化中实现相互理解、相互信任，切实巩固新疆社会和谐稳定的深层次基础。

（三）大力推进法治新疆建设，筑牢社会治理共同体治理基石

依法治理是最稳定、最可靠的治理。依法治疆是依法治国在新疆的具体实施。为此，要坚持在党的领导下深入开展法治新疆建设。首先，要坚决维护宪法权威，高举社会主义法治旗帜。一切法律、行政法规和地方性法规包括民族区域自治法都不得与宪法相抵触，党政军警兵民学都必须遵守宪法和法律，都不得有超越宪法和法律的特权。要根据《宪法》不断完善自治区民族事务治理政策、基层群众自治制度、《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》等，依法更好地保障各族人民合法权益。其次，坚持党对法治建设的领导，提高基层党组织依法依规领导社会治理的能力和水平，重点是推进法治政府建设，不断完善民主决策机制。要注重党自身建设的制度化与社会治理的制度化协调并进，要基于新疆社会稳定和长治久安总目标需要，重点探索法治在民族团结和改善民生上的深度融合路径。再次，全面推进治理主体法治能力建设。要整体提升治理主体法治能力，以全民学习贯彻落实《中华人民共和国民法典》为契机加强普法工作。采取“线上+线下”培训模式，做到农村、社区基层干部法治知识、法治能力培训全覆盖。试点建立乡镇人才驿站，引进和培养扎根新疆基层、理想信念坚定的法治人才队伍。

任何一种治理方式均有其时代背景和适用领域。新疆由于其地理位置和战略地位的重要性，民族、文化、宗教的多元性，经济社会发展相对滞后和不平衡性，加之国内外敌对势力破坏活动带来的消极影响，治理环境更加复杂，治理难度更大。社会治理共同体在新疆的实践模式和建设成效，是在以习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，推动新时代党的治疆方略转化为治理实践和治理优势的具体体现，可以为边疆民族地区基于总体国家安全观和社会稳定推进治理体系和治理能力现代化提供路径参考。