中国共产党对马克思主义国家职能理论的探索与发展

梁 华

（1.陕西师范大学 马克思主义学院，陕西 西安 710119；2.中共陕西省委党校（陕西行政学院），陕西 西安 710061）

马克思主义国家理论主要包括国家的起源和本质、国家职能以及未来国家的发展趋势等问题，是中国共产党进行实践探索的重要依据。从强调阶级斗争变成强调社会和谐，从强调无产阶级专政变成强调人民民主专政，从强调阶级统治变为强调国家治理[1]，中国共产党创造性地发展了马克思主义国家理论，尤其是马克思主义国家职能理论。

一、马克思主义国家本质理论和国家职能理论辨析

在考察马克思主义国家职能理论之前，我们需要先考察曾一度影响和制约其发展的马克思主义国家本质理论。受国家本质理论的影响，阶级统治理论和分析方法是国内政治学的主流。事实上，两者之间既相互联系，又具有相对独立性。

（一）国家本质及其相对稳定性

阶级统治理论是马克思主义国家理论的核心组成部分。在阶级社会，国家的本质是阶级统治，且具有较强的稳定性。从学术研究的角度来看，马克思主要采用的是演绎推理的研究方法，阶级和阶级分析就是其基本观点和方法，也是推理的前提假设，只要阶级斗争还存在，只要还有政权争夺，阶级分析法就是人们观察和认清错综复杂政治形势的“一把钥匙”。马克思就是从社会阶级利益的对立开始考察国家本质。伴随着社会分工、私有制和阶级的产生，人类社会出现了巨大的利益分化、贫富差距与社会不平等，矛盾日趋尖锐，因此国家是阶级矛盾不可调和的产物。恩格斯指出，“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”[2]336。列宁也指出：“国家是维护一个阶级对另一个阶级的统治的机器。”[3]48按照马克思主义经典作家的论述，国家是阶级统治的工具，工人阶级必须摧毁旧的国家机器才能上升为统治阶级，并且在无产阶级专政下建设社会主义社会。国家是以暴力为后盾的特殊机器，不仅有武装的人，还有武装的机构，是统治阶级维护社会秩序和国家安全的根本保障。所以，只要有阶级存在，国家阶级统治的本质属性就是一种客观存在，具有相对稳定性。

（二）国家职能及其动态调试特征

维护阶级统治必须履行好阶级统治职能和社会管理职能。国家是阶级矛盾不可调和的产物，也是社会分工的产物。国家在实行政治统治的过程中，必须要履行特定的社会公共事务管理职能。正如恩格斯在《反杜林论》中所强调的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[4]523可以说，社会公共事务管理是国家政治统治得以维持和存续的方式和手段。国家的阶级统治职能与社会管理职能是对立统一的有机体，体现了国家存在的目的性与手段性的辩证统一。马克思、恩格斯对于革命以后无产阶级长期执政过程中如何进行行政和公共事务的管理，并没有过多阐释。但是，马克思提出关于未来社会的设想，是构建“自由人的联合体”，并认为这是历史运动的最高目标，展现了马克思的政治思想和伟大抱负。对于执政后的中国共产党，最重要的就是创新和运用马克思主义国家职能理论指导中国国家治理的具体实践，依据经济社会发展水平、统治阶级的价值取向以及时代要求，合理分配和动态调试国家的阶级统治职能和社会管理职能，将国家职能细化、具体化，并通过实践转化成优质治理绩效，促进人的全面发展。

二、中国共产党对马克思主义国家职能理论的探索

在长期革命、建设和改革的实践过程中，中国共产党创造性地发展了马克思主义国家理论，尤其是马克思主义国家职能理论。中国共产党探索国家职能，按照“国家本质—国家职能—政府职能—职能体系”的过程逻辑，依据不同时期党和国家中心工作进行相应机构设置与调整，进而实现了职能转变，体现了国家阶级统治职能和社会管理职能的分配变迁过程。

（一）新民主主义革命时期：对马克思主义国家本质理论的深刻认识与实践

在新民主主义革命时期，以毛泽东同志为代表的中国共产党人经过长期探索把帝国主义和中华民族的矛盾、封建主义和人民大众的矛盾视为近代中国的社会主要矛盾[5]631。同时，依据时局变化动态调整主要任务与方法策略。1937年5月，毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》报告中指出：“由于中日矛盾成为重要矛盾，国内矛盾降到次要和服从的地位而产生的国际关系和国内阶级关系的变化，形成了目前形势的新的发展阶段。”[6]252为适应国际国内形势的变化，中国共产党在1935年12月召开的瓦窑堡会议上确立了建立抗日民族统一战线的基本方针。1937年8月在洛川会议上通过了《中共中央关于目前形势与党的任务决定》，制定了全民族的全面抗战路线和红军独立自主的山地游击战方针,强调在抗日民族统一战线中，要处理好“统一合作”与“独立自主”之间的关系，既维持了国共合作抗战的局面，又发展了我党的力量。抗日战争胜利之后，毛泽东在1945年8月指出：“从整个形势看来，抗日战争的阶段过去了，新的情况和任务是国内斗争。”[7]1130三年解放战争期间，中国共产党团结广大人民群众，建立了最广泛的革命统一战线，推翻了国民党的反动统治，取得了新民主主义革命的胜利。在此过程中，也明确了无产阶级只有夺取政权，才能缔造一个属于无产阶级和广大人民群众的社会主义国家。

新民主主义革命时期，中国共产党通过局部执政，积累了较为丰富的国家治理经验。在经济发展方面，组织和带领人民群众开展了军民大生产运动，自力更生，艰苦奋斗，逐步解决了根据地军民吃、穿、用问题。在政治建设方面，主要体现在尊重人民群众主体地位。在陕甘宁边区，实现了中国历史上第一次“普遍、直接、平等、不记名”选举制度。为了让不识字的农民能够参加选举，创新“投豆法”“烧香燃洞法”等方式投票，建立“三三”制政权。在政府人员构成中，共产党员、进步分子和中间分子各占1/3，体现了民主精神，扩大了群众基础。在文化教育方面，延安时期陕甘宁边区文盲率达90%以上，边区政府在财政极其困难的情况下，仍然投入了巨大人力、物力、财力来发展中小学教育。在从严治党方面，把反腐与党纪教育结合起来，与群众工作结合起来，与依法治理结合起来。通过各级领导干部以身作则，率先垂范，严明纪律，边区政府也建成了“只见公仆不见官”的廉洁政府。这些做法赢得了人民群众的信任和拥护，为夺取政权打下了坚实的基础。

（二）社会主义革命和建设时期：国家本质属性影响下国家职能的配置与偏差

新中国成立后，从1949年到1956年，通过对农业、手工业、资本主义工商业的三大改造，完成了从新民主主义向社会主义的过渡。1956年社会主义改造基本完成以后，确立了公有制占绝对地位的高度集中的计划经济体制。党中央从强调无产阶级专政，逐渐把注意力转移到团结一切力量、建设人民民主专政的社会主义国家上来。在经济基础薄弱、资源极度匮乏的情况下，领导层曾设想先发展农业和轻工业，提高人民群众的生活水平。但是，朝鲜战争的爆发凸显了工业水平和武器装备的落后，不得不考虑优先发展重工业和国防。苏联援建、国家布局实施以“156项工程”为核心的数百个大中型建设项目，构成20世纪50年代中国工业建设的核心和骨干[8]203。到20世纪60年代前期，社会主义建设成绩突出。以原子弹、导弹、氢弹和人造地球卫星为核心的国防尖端科技取得突破性进展；以大庆油田开发为代表的化工产业发展不仅奠定了经济建设重要的物质基础，而且为全国人民战胜困难、奋发图强建设祖国提供了宝贵的思想激励[9]686。为了适应领导社会主义改造和大规模工业建设的需要，中央对党和国家的领导制度和国家机构进行了多次调整。在中央与地方党政领导组织层次方面，1954年，撤销大区一级党政机构，结束了新中国成立之初由大区代表中央领导和监督地方的过渡状态，改由中央直接领导省市，提高了工作效率。在国家行政体制方面，建立了垂直领导和双重领导相结合的行政领导关系，加强国家行政工作的集中统一领导。在对国营企业的领导方面，确立了党委领导下的厂长负责制，逐步形成了党在国家生活中的一元化领导格局[8]257-260。党还领导进行了政治、文化等多方面的建设。以1954年第一届全国人民代表大会第一次会议召开和制定颁布《中华人民共和国宪法》为标志，我国在健全民主制度、加强法制建设、调整国内政治关系等方面迈出重要一步。整个国家的政治、法律等上层建筑，都为了更好地服务经济基础的建设[8]246。

但是，随着政治和思想文化领域“左”的错误的发展，中共中央在实际探索中严重偏离目标，犯了阶级斗争扩大化的错误。1957年10月，毛泽东在党的八届三中全会上提出：“无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会的主要矛盾。”[10]606-607这之后，党对国际国内形势估计也越来越趋向严重化。1966年，中国开始了长达10年之久的“文化大革命”，对中心工作的偏离导致十年全局性错误，给国家和人民带来了严重的灾难。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：政府职能的剥离与经济社会管理职能的细化

党的十一届三中全会拨乱反正，将党和国家工作重心转移到经济建设上来。十一届三中全会提出的一系列新的方针政策，“中心点是从以阶级斗争为纲转到以发展生产力为中心，从封闭转到开放，从固守成规转到各方面的改革”[11]269。当然，“社会主义社会中的阶级斗争是一个客观存在，无论缩小或者夸大，两者都要犯严重的错误”[12]182。处理阶级斗争的方法主要是依靠无产阶级专政的国家机器，通过法律手段加以解决，但是，不能破坏社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面。邓小平明确提出，“一个中心，两个基本点”的“基本路线要管一百年，动摇不得”[11]370-371。他指出，“贫穷不是社会主义”“平均主义不是社会主义”“两极分化不是社会主义”“计划经济不等于社会主义”“霸权主义不是社会主义”，并且深刻揭示了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”，即从生产力角度来看，社会主义的本质是“解放发展生产力”；从生产关系角度来看，社会主义的本质是“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。

与国家职能重心转移相适应，国家的经济社会管理职能凸显出来。这一时期，“政府职能”逐渐从“国家职能”中细化剥离出来。1986年，中央文件正式提及“政府职能转变”这样的表述，之后的多轮政府机构改革，皆以适应经济发展，政企分开为着力点，探索政府对国有企业的宏观调控、间接管理。党的十四大明确提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力”，强调“社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。党的十五大提出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段一项基本经济制度”。在此期间，探索政府与市场的关系成为我国政府职能转变的重心。从1982年到2017年，我国先后进行七轮行政体制改革，实现了从计划经济条件的政府职能向社会主义市场经济条件下政府职能的重大转变。社会主义与市场经济相结合，释放出巨大的制度红利，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会问题、公共问题也突现出来。2003年“非典”以后，经济与社会协调发展的问题、国家的社会管理和公共服务等问题进入政策议题。城乡、区域、居民间收入差距问题，人口资源环境问题，弱势群体的保障救助问题等逐步显现，在大力发展经济的同时，不得不面对这些新的情况和问题。在此期间，政府机构改革突出社会管理、公共服务、环境保护等职能，理顺政府与社会组织的关系越来越受到重视。自此，政治职能的优化就在于合理界定政府、市场和社会的边界，在动态调整中不断理顺职责关系。

（四）中国特色社会主义新时代：构建成熟系统的制度体系，依法全面正确履行国家职能

党的十八大以来，我国经济发展进入新常态，从高速增长转向中高速增长，推进经济结构战略性调整，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，转变传统高污染高耗能的发展方式，更加注重发展的质量和效益。当前和今后很长一段时间的中心工作和主要任务转向高质量发展以及在发展中保障和改善民生，不断解决发展的不平衡不充分问题。随着中心工作的变化，国家职能、政府职能也相应地作出了调整。通过构建成熟系统的制度体系，依法全面正确履行国家职能。党的十八届三中全会首次提出，推进“国家治理体系和治理能力现代化”，并指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[13]91。党的十九届四中全会从完善和定型一整套统筹协调的国家制度体系入手，搭建了一个根本制度、基本制度、重要制度以及具体制度的体系总框架，形成和发展了党的领导、政治、经济、社会、文化、生态文明、军事、外事等各方面各领域的制度体系和行为规范，并提出将在既有制度的基础上通过完善制度体系和提升制度执行力，将制度优势转化为更强大的治理效能，通过完善制度设计和建构科学性、系统性、衔接性、配套性的制度体系实现对超大规模国家的整体性治理。为了适应治理现代化的新要求，党和国家统筹推进党政军群机构改革，破除现代化建设的制度障碍。党的十九届三中全会部署深入推进党和国家机构改革，进一步理顺管理体制和运行机制。在决策层面，建立健全党中央决策议事协调机构，加强党对重大工作的集中统一领导；在执行层面，统筹设置党政机构，更好地发挥党中央职能部门的统一归口协调管理职能；在监督层面，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，健全党和国家监督体系。在政府治理体系建设方面，进一步理顺政府职责体系，突出激励创新创业、知识产权保护、公平正义的市场竞争环境营造、公共服务与民生保障、社会治理、绿色发展与环境保护等方面的职能，推进国家治理体系现代化。

在发展的同时，我们也应该清醒地认识到，当今世界正面临百年未有之大变局，受到国内国际复杂因素的影响，阶级斗争还在一定范围内长期存在，实现中华民族伟大复兴的中国梦还必须敢于斗争、善于斗争。在某种条件下，阶级斗争还有可能被激化，要保持高度警惕，具备斗争精神，增强斗争本领，但不夸大、不扩张，不偏离中心工作。处理好中心工作与其他工作之间的关系，推进国家治理效能实现新提升，努力向着社会主义现代化强国目标迈进。

三、中国共产党对马克思主义国家职能理论的发展

中国共产党在实践探索的基础上进行理论升华，并用新的理论成果指导实践，不断深化了对马克思主义国家职能理论的认识。

（一）厘清国家阶级统治的本质属性与国家的阶级统治职能

国家的本质是阶级统治，只要有阶级存在，国家阶级统治的本质属性就具有相对稳定性，而国家职能则具有动态调试的特征。国家的阶级统治职能与社会管理职能是对立统一的有机体，两者同时存在，是事物的一体两面，不是用一方来消除另一方。在社会矛盾较为尖锐的时期，阶级性表现为主要矛盾，而在社会矛盾较为缓和的时期，公共性表现为主要矛盾，主次矛盾的转化主要是依据经济社会发展水平、统治阶级的价值取向以及时代要求，在动态调试中寻求一种较为理想的治理状态。也就是说，关于国家的阶级统治职能与社会管理职能的分配问题，即统治多一点还是管理多一点，甚至是更为柔性化、个性化的治理多一点，取决于经济社会发展的阶段和当时社会的主要矛盾、中心工作或主要任务。总体来看，社会管理职能凸显的时期，更多地强调治理，与统治（专政）、管理等提及频率较高的发展阶段相比，治理更加趋向于多元主体协同、协商共治，更加强调治理的法治化、精准化、柔性化。

（二）在解放发展生产力进程中剥离政府职能，细化经济社会管理职能

中国共产党对马克思主义国家职能理论的创新体现在结合党和国家工作重心转移和时代发展的需要，对阶级斗争理论进行深层次研究和创新性发展，推动其为经济社会建设服务。从1992年党的十四大提出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”到2013年党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用”，我国对社会主义市场经济的认识也逐步深化。在此过程中，我国将“政府职能”从“国家职能”中剥离出来，不断细化政府的经济社会管理职能。合理界定政府与市场的边界，减少了政府对微观经济活动的干预，降低了对市场资源的直接配置，鼓励非公有制经济的发展，激发了各类市场主体的活力。随着经济发展水平的提高，利益诉求多元化，社会发展也受到重视。政府与社会组织的关系向着“政治引领”“法治社会”建设方向发展，在政府、社会组织、公众等多元主体互动协商的基础上共同解决复杂性社会问题，回应多样化公众需求，提供精细化精准性服务，完善共建共治共享的社会治理制度。

（三）适应国家治理现代化内在要求，推进依法全面正确履行国家职能

中国特色国家治理的基本经验是党和人民长期奋斗、接力探索，历尽千辛万苦、付出巨大代价取得的。如果说毛泽东是中国特色社会主义制度的“奠基者”，邓小平是“拓展者”的话，那么，习近平则可能是“定型者”[14]，就是要回应在新时代“如何治理社会主义国家”这一历史课题。经过几代人的接力探索，很多经验做法需要逐步固定下来，依据更加成熟稳定的制度体系推进国家的系统性治理。党的十九届四中全会将公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配方式和社会主义市场经济体制三方面作为有机统一体，共同构成了中国特色社会主义基本经济制度。这表明，经过40多年的改革开放，中国特色的社会主义市场经济体制更加成熟完善，我国社会主义的基本经济制度已经确立。这也是中国共产党对改革开放经济发展实践的重要理论升华。除了经济领域，政治领域、社会领域的各项法律制度还需要进一步完善定型，为依法全面正确履行国家职能提供制度保障。

（四）始终坚持“站稳人民立场”履行国家职能

中国共产党始终坚持走群众路线，尊重人民群众的主体地位。正是因为依靠人民群众的力量，中国共产党才能领导人民群众不断从胜利走向新的胜利。在新中国成立之后，中国共产党确立人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，确保了人民当家作主的地位。改革开放以来，大力解放发展生产力，从2010年开始，经济总量稳居世界第二，民生保障有了极大的改善。养老、医疗、教育、住房等在内的社会保障覆盖率显著提高，基本养老保险覆盖近10亿人，医疗保险覆盖率达到96.8%，九年义务教育巩固率达95.2%，深入推进基本公共服务均等化，不断缩小城乡、区域收入差距和公共服务差距，促进社会公平正义。截至2020年，我国经济总量突破100万亿元大关，人均GDP连续两年超过1万美元。我国已经消灭了绝对贫困，全面建成小康社会，经济社会转向高质量发展，同时，坚持在发展中保障和改善民生，既量力而行，又尽力而为。除了要保障“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等基本民生服务之外，还要满足人民日益增长的对生态环境、政治参与、社会地位、精神文化等方面较高层次的追求，这些需求的根本价值取向是人的全面发展[15]。

（五）在创新和发展国家对内职能的同时，也积极扩展了国家的对外职能

中国共产党不仅创新和发展了国家的对内职能，还积极扩展了国家的对外职能。当前，社会主义市场经济的发展、社会领域的众多变革、数字技术的革新以及复杂多变的国际形势都对国家职能的正确履行提出了新要求，需要在全球开放的环境中扩展国家的对外职能，找准国家定位，正确处理民族国家与全球治理之间的关系，在与全球治理的良性互动中深化国家治理，进而提升我国在全球治理中的话语权[16]。中国向世界提出构建“人类命运共同体”的倡议，并呼吁国际社会携手共建“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”的世界，为解决全球性、区域性问题提供了一条彼此共存、和合共生的新路。但是，由于国家利益、文化价值、地理气候等方面的差异，各国所秉持的全球治理理念、模式偏好差距较大且竞争激烈，在未来相当长的时期，世界仍将处于不同价值取向和治理模式的激烈竞争中。基于此，中国全球治理战略的核心目标是抓住全球治理危机与变革的契机，加强区域合作，共同应对区域性和全球性问题，以区域治理推进全球治理[17]。与此同时，促进中国与世界的良性互动，践行中国的发展使命和责任担当，为中华民族伟大复兴营造更好的国际环境。

综上所述，党领导人民探索国家治理是不断适应时代发展，深入推进国家治理现代化的过程，也是不断推进马克思主义国家理论中国化的过程。当前，世界正经历百年未有之大变局，不稳定性不确定性明显增加，需要加强党的全面领导以及充分发挥国家这一建制主体在内政外交中的积极作用，不断优化国家职能，始终沿着正确方向稳步前进。