后脱贫攻坚时代相对贫困治理长效机制构建

钟 海，卢芳许

（1.西安财经大学 公共管理学院，陕西 西安 710061；2.西安财经大学 西部社会治理研究中心，陕西 西安 710061）

一、问题的提出

在我国，贫困治理一直是国家治理和社会治理的重要组成部分。党的十八大打响脱贫攻坚战以来，党和国家把脱贫攻坚作为重中之重，治理贫困立场不断坚定、力度不断加大，力量不断凝聚，减贫脱贫工作取得显著成效，特别是2021年2月习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣布，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，区域性整体贫困得到解决，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题历史性地全面消除，这为全球减贫事业和贫困治理贡献了中国智慧和中国经验。

贫困是人类社会的痼疾，可以说，一部人类社会发展史，就是一部不断同贫困作斗争的历史。反贫困是人类社会发展的永恒课题。当然，贫困也是一个具有鲜明语境性和时代性的概念。在不同国家以及不同国家的不同时期，贫困问题不是一成不变的，贫困的内涵是变化的。对于我国而言，脱贫攻坚的全面胜利，标志着绝对贫困在我国的彻底消除，但这绝不意味着贫困的终结。2020年后，我国进入解决相对贫困的新历史阶段，即进入一个由绝对贫困向相对贫困、传统贫困向新型贫困、生存性贫困（生存的正义）向发展性贫困（平等的正义），由农村贫困转向农村深度贫困地区和特殊人群贫困与城市贫困并重等多维转变的新阶段。相对贫困治理成为2020年后扶贫工作的主战场[1]63-69，相对贫困依旧是制约我国在新时代经济社会进一步发展的主要障碍。如果说绝对贫困指的是当人们的基本生活需要无法得到有效满足时的一种生存状态，突出表现为物质生活资料极度匮乏，那么相对贫困则是指个体所拥有的资源明显低于所在社会家庭或个人能平均支配的资源水平，通常不仅取决于个人的实际生活状况，还与参照群体状况紧密关联。进一步讲，如果说化解绝对贫困是解决生存保障问题，那么缓解相对贫困则是缩小收入和生活质量差距问题。新时代我国人民对美好生活的需要同不平衡不充分发展之间的社会主要矛盾，决定了相对贫困治理的复杂性与艰巨性更为显著。正如教育、社会地位、社会财富、发展机会、社会公共服务获得上的不平等、不均衡一定会在个体之间、群体之间形成客观上的差异性和主观上的相对剥夺感，这本身就是相对贫困的题中之义。此外，我国经济社会发展正面临着一系列新变化，尤其是新型城镇化与人口老龄化进程的加快，这将使贫困问题呈现出更多新特征。

习近平指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”，提出“要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。为此，党的十九届四中全会首次正式提出“建立解决相对贫困的长效机制”，这为新时代中国特色社会主义反贫困斗争提供了根本遵循、指明了前进方向。近年来，随着我国脱贫攻坚取得全面性胜利，后脱贫攻坚时代下的贫困内涵的转变、贫困治理呈现的新特征、面临的主要困境、秉持的治理策略，以及如何构建解决相对贫困的长效机制，日益成为学界和政界系统思索并亟待解决的重大理论课题和现实问题。

二、文献综述

相对贫困是近几年学术界关注的热点话题。围绕相对贫困的概念及识别标准、影响因素、治理策略等方面研究，学者们取得了一些研究成果。

（一）关于“相对贫困”的概念及其识别标准研究

自1962年“相对贫困”（relative poverty）提出之后，这一术语在学界和政界广泛使用，但一直没有取得一个具有权威性的共识性认识。阿马蒂亚·森（Amartya Sen）指出，贫困的概念存在不可回避的绝对贫困内核[2]35，并认为贫困是基于缺乏获得基本物质生存机会（“可行能力”）的绝对剥夺，是一种“排序的相对贫困”[2]50-51。而彼得·汤森（Peter Townsend）认为，“贫困不仅仅是基本生活必需品的缺乏，是个人、家庭、社会组织缺乏获得饮食、住房、娱乐和参与社会活动等方面的社会资源，使其不足以达到按照社会习俗或所在社会鼓励提倡的平均生活水平，从而被排斥在正常的生活方式和社会活动之外的一种生存状态”[3]1。可知，在汤森眼中，贫困的相对性是绝对的，贫困更强调的是一种主观上的“相对剥夺”（relative deprivation）。关于相对贫困的测度标准，陈宗胜等坚持将农村居民平均收入按照特定均值系数（0.4~0.5）计算相对贫困标准[4]67-75。孙久文和夏添研究表明，在过渡期间应采取绝对贫困相对化的标准进行适当的浮动，城乡一体化之前应分步实施[5]98-113。叶兴庆和殷浩栋、张琦认为应按中位收入比例制定相对贫困线，构建相对贫困政策保障体系[6]5-15[7]16-20。沈扬扬和李实虽然也以中位收入的40%为标准，但他们认为城乡一条线不适合目前国情[8]91-101。

（二）关于相对贫困的影响因素研究

杨帆和庄天慧从代际传递视角揭示了新生代农民自身素质对经济相对贫困发生率有显著影响，并认为父辈的教育与政治面貌直接影响新生代的多维贫困[9]115-122。秦建军和戎爱萍分析了财政支出对相对贫困的影响，研究发现劳动力要素价格对相对贫困产生绝对性影响，教育性支出和救济对缓解相对贫困产生正向影响，医疗支出反而加剧贫困发生率[10]95-98。刘雨桐采用社会资本与相对贫困相关联的视角研究发现，市场化程度越高，社会资本对相对贫困发生的作用越明显[11]130-136。上官子恒等研究表明，农村劳动人口进入城市从事脱离第一产业的工作能够有效降低贫困发生率，通过对其劳动技能培训能降低相对贫困发生率[12]100-105。可见相对贫困的影响因素是多方面的，不仅有单个因素为主，更多的是呈现几种因素相互交融。

（三）关于相对贫困治理策略研究

相对贫困治理长效机制构建研究是学界关注的焦点。李长亮、张芷婧等从加强贫困人口职业能力培育和扶贫政策的顶层设计作为研究出发点，构建相对贫困长效机制[13]109-115；[14]52-53。李卓等认为加快城乡基本公共服务，不断进行基层扶贫治理机制创新，有助于贫困人口实现永久脱贫[15]111-117。陈文胜、白永秀等认为首先要解决的就是“扶持谁”的问题[16]90-95；[17]19-31。王怀勇等将依法治贫引入其中[18]1-10。王宁等肯定了产业扶贫对持续增收的积极作用[19]56-58。张帆、康书生等将金融扶贫引入相对贫困治理长效机制中[20]75-76；[21]71-79。吕方从“转型中国”的视域下提出了相对贫困治理长效机制的“三力模型”[22]33-40。钟海则将党领导的“四维一体”贫困治理长效机制，作为新时代贫困治理的又一路径[23]43-45。

综上所述，现有研究对相对贫困识别标准、影响因素以及治理长效机制构建都从不同角度进行了深入探索，但大多学者是从国家宏观视角进行理论构建，较少关注基于城乡贫困区域的整体性，独特性以及差异性的现实路径选择。本文在对后脱贫攻坚时代贫困治理呈现出的新特征进行梳理的基础上，提出构建解决相对贫困的长效机制。

三、后脱贫攻坚时代贫困治理的新特征

2020年后，我国进入贫困治理的新阶段，即由消除绝对贫困转向解决相对贫困。相对贫困是国家经济社会发展水平提高之后必然面临的问题。在新时代我国社会主要矛盾的新变化，以及新发展阶段全国上下全面贯彻新发展理念的新要求下，我国的扶贫减贫及其贫困治理呈现出四个“转变”。

（一）治理目标：由消除“绝对贫困”向解决“相对贫困”的转变

对于“贫困”概念的界定和理解，学界至今没有定论。究其原因在于贫困本身就是一个历史的、动态的、相对的、多维的概念。其中，绝对贫困和相对贫困是目前学术界对贫困类型的常见划分。绝对贫困也称为“生存贫困”（subsistence poverty），打赢脱贫攻坚战的根本任务就是要在2020年之前全面消除绝对贫困。2020年之后的脱贫，将开启一个由消除“原发性积累型绝对贫困”向解决“次生性新增型相对贫困”迈进的新阶段。换言之，我国贫困治理的目标和任务将转向解决“相对贫困”问题。在我国，相对贫困是一个范围更为宽泛、内涵更为多维的概念。在后脱贫攻坚时代，贫困治理目标的这一转变主要是由我国社会主要矛盾转向决定的。一是人民对美好生活需要是客观的，这不仅包括物质性需要或生理性需要（基本层面的衣、食、住、行等），也包括社会性需要（社会安全、社会保障和社会公正等），还包括心理性需要（精神、价值、道德、信念、理想等）。当人们的基本物质需求通过绝对贫困消除得以满足之后，必然会上升到对社会性需要和心理性需求的追求。这需要在一个特定的社会系统内，通过解决相对贫困来完成。二是“人民美好生活需要是日益增长的”决定了相对贫困是一个历史的、动态的概念。不同时期的社会和人们，对美好生活需要的理解和认识是不同的。当然，这一需要总体上会随着经济社会的发展而使内涵不断丰富、水平不断提高。三是发展的不平衡不充分决定了贫困又是一个相对的、多维的概念。区域之间、城乡之间的标准不是同一标准。相对贫困是一个集经济、政治、文化、社会乃至生态等多因素为一体的新型贫困形态，更强调一种相对被剥夺的社会感受。

（二）治理场域：由“农村贫困为主”向“城乡贫困并重”的转变

长期以来，我国扶贫治理的主战场一直是农村区域性整体贫困，以实现2020年扶贫标准下的农村贫困人口脱贫为根本任务。2020年后，农村绝对贫困问题完全解决之后，随着市场化改革的深化与新型城镇化进程的加速，统筹推进农村深度贫困地区减贫防贫与日益凸显的城镇贫困问题，一并构成新时代我国贫困治理的新常态。首先，市场化改革的深入推进意味着要素资源在城乡间的流动更加频繁，城市与乡村的联结更加密切，城乡融合发展的必然趋势使得贫困不再单纯是农村的专属，城市的贫困问题也日益显现，特别是城乡特殊群体（新市民、城市低保户、老年人等）则成为贫困治理的重点关注对象。其次，新型城镇化进程的加速意味着大量农村人口流入城镇。一方面，由于知识、技能、资本等相对资源禀赋存有差异，加之体制上障碍，造成这部分流入城镇的农村人口群体在城镇生活中的收入、身份、地位等普遍处于劣势甚或弱势。另一方面，大量农村人口流入城镇导致原本从事简单劳动与低技术型工作的城镇居民生活也受到冲击，快速变迁的社会结构导致相对贫困问题在城市居民中将会更加突出。总之，这些迁入城市的低收入群体与城市中原有的低收入群体（“三无”人员、失业群体等）共同组成了未来贫困治理的主要对象。《国家人口发展规划（2016—2030年）》在探索建立符合国情的贫困治理体系中明确提出，今后15年，特别是2020年后脱贫攻坚时代中，要推动扶贫开发由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变。

（三）治理重心：由“减贫”向“防贫减贫并重”的转变

中国的扶贫事业和扶贫工作起步于农村的减贫。改革开放以来，按照现行贫困标准计算，我国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困；按照世界银行国际贫困标准，我国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。开发式扶贫是改革开放以来我国扶贫事业取得成果的一个重要经验。我国扶贫开发工作创造了全球减贫治理的中国样本，提供了人类反贫困斗争的中国经验。其中，旨在减贫的开发式扶贫是一条重要经验。随着2020年全面建成小康社会的完成，现行标准下农村区域整体性的绝对贫困全面消除，这标志着以减贫为重心的贫困治理将退出我国历史舞台。国家基于实现巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接以及解决发展不平衡不充分问题的考量，贫困治理的重心将向兼顾减贫、扶贫、防贫与发展并重转变。首先，新脱贫群体基础薄弱，发展的产业在初期运营存在较大风险，稍微遇到市场波动可能会避祸不及，导致再次返贫。其次，原贫困地区都受制于自然条件的限制，农村地区的市场发展还不完善，已脱贫群体对市场洞察力仍需加强，知识技能学习与现代化市场还有一定差距，容易边缘化。因此，巩固脱贫攻坚成果其实质就是防止产生新生贫困人口和预防已脱贫人口返贫，提高脱贫质量与脱贫稳定性。今后要继续加强贫困边缘群体的工作，防止在一定风险情况下可能会落入绝对贫困标准中。

（四）治理策略：由“外在嵌入帮扶”向“内生自主发展”的转变

我国反贫困政策大致可分为两类：一是外在嵌入帮扶，二是内生自主脱贫。外在帮扶通常是以政府为主导扶贫行动，具体以提供医疗保险、住房补贴、低保救助、养老保险等手段实现脱贫目标。而自主脱贫则更加强调贫困群体自身的造血功能，通过引导参加就业劳动或者经营活动提高自身的收入实现脱贫目标，具体以提供公益性岗位、产业培育、劳务输出为主要手段。2020年前，贫困治理较为重视脱贫的成效，部分地区在扶贫政策目标上强调“收入脱贫”，忽视了对贫困群体能力的培育，导致精准扶贫政策实施过程中对个人脱贫能力重视程度不足，片面强调了政府在扶贫工作中的主导作用，使得贫困群体对外在帮扶力量过度依赖，弱化了对个人能力的提升，导致扶贫效果不理想。随着我国全面建成小康社会目标的顺利完成，反贫困干预力量在五年过渡期间会陆续撤出，缺少政策扶持可能会使得一部分已脱贫群体难以持续发展，容易造成贫困问题的再次发生，即“断供”导致“补给不足”。基于对传统收入贫困理论缺陷的反思，阿马蒂亚·森提出了“能力贫困”理论，其核心观点认为“可行能力”的不足是个人贫困的原因，贫困的本质在于能力贫困，而不是收入贫困。因此，后脱贫攻坚时代的关键取决于个人脱贫能力的提升，强调自身素质的培养。目前，随着对脱贫攻坚经验总结和认识的不断深入，这一问题逐渐显现，国家扶贫的主体作用有逐步减弱的趋势，政府通过产业培育、技能培训等强化贫困个体的造血功能，实现“增能”来保障扶贫效果的可持续性，正如习近平指出：“对贫困地区来说，外力帮扶非常重要，但如果自身不努力、不作为，即使外力帮扶再大，也难以有效发挥作用。”

四、解决相对贫困的长效机制构建

解决相对贫困问题是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，这就要求我们必须坚持党的全面领导和核心地位，构建和持续创新解决相对贫困的长效机制。新时代下，常规性减贫与制度性治理有机结合将成为相对贫困治理的新战略。

（一）体检机制：建立相对贫困动态识别检测机制

精准识别相对贫困人口是建立相对贫困治理长效机制的前提。相对贫困是我国发展过程中客观存在的问题，是动态变化的。相对贫困问题不仅是单纯的收入问题，教育、医疗、健康、居住和生态环境等问题往往与贫困互为因果。因此，我们要建立多维价值取向的相对贫困动态识别监测机制。首先，要建立多元价值取向的相对贫困动态识别标准机制。相对贫困分布范围更广，具有更加明显的隐蔽性、复杂性和动态性。制定相对贫困识别标准的目的是维护公平，往往具有主观性与可变性，并受到来自社会不同群体与心理态度及价值偏好的挑战。因此，建立相对贫困人口识别标准指标体系，必须要充分考虑我国现阶段经济社会发展水平，要注重识别标准的动态性、区域差异性、可调整性以及可操作性。其次，要建立健全相对贫困长期监测和动态预警机制。相对贫困不仅指涉满足贫困人口物质或生理需要的“生存的正义”，更为重要的是聚焦于满足贫困人口社会性需要和心理性需要的“公平的正义”。因此，要充分运用互联网、大数据、云计算等现代信息技术，建立健全相对贫困常态化监测和动态预警机制，尤其是对一些脱贫不稳定和贫困边缘户重点监测，对因突发事件导致有致贫风险个体实施专项监测，科学预测风险程度，随后通过主体部门实地调研的方式，制定个性化帮扶计划，及时处理返贫致贫各种风险。

（二）造血机制：建立自主发展能力建设机制

相对贫困最为根本的致贫原因是贫困群体自身发展的脆弱性，即能力不足或能力贫困。从某种意义上讲，贫困问题是一个“贫血”的问题，这既来自贫困人口，又非全部归咎于贫困人口自身。这就客观上要求贫困治理既要“输血”更要“造血”。我国绝对贫困治理主要采取策略是外力嵌入式扶贫手段“输血”解决。相对贫困的内涵及其特性决定了后脱贫时代中的相对贫困治理，必须采取外力嵌入帮扶和内生自主发展相结合，且以增强内生动力与提升自主发展能力的“造血”解决。换言之，构建解决相对贫困长效机制，最为根本的策略是围绕贫困群体自身发展能力建设这个中心，激发脱贫致富内生动力，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。习近平指出：“摆脱贫困首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困。”相对贫困治理，不仅在于“富口袋”，更重要的在于“富脑袋”。为此，一是积极开展职业技能培训。通过各种技能培训提升贫困人口的内在动力，提高贫困人口的人力资本。二是广泛拓宽就业渠道。就业是减贫的核心要素，能力是就业的根本保障和先决条件，要充分利用政府、市场、社会等多元主体力量，搭建充分的就业平台，培育区域劳务品牌，拓展就业多元化渠道。各地可根据当地实际情况，寻求扶贫发展新模式，增加劳动就业岗位，充分满足当地贫困人口就业。三是优化就业环境。对于贫困劳动人口，积极提供相应的就业帮助，如就业问题解答、就业困难帮助、就业资金补贴等，保障贫困人口充分稳定就业。四是优化城乡教育资源结构。政府要通过政策、财政等手段引导教育资源更多布局于城镇和农村，均衡城乡教育资源结构，通过教育阻断贫困代际之间的传递和“因贫致贫”的贫困恶性循环。

（三）活血机制：建立特色产业培育发展机制

发展特色产业与特色经济是解决相对贫困以及推进乡村振兴的重要举措。产业发展在解决农村一切问题中具有活血功能。构建解决相对贫困的长效机制必须与乡村振兴战略紧密结合，把产业培育作为巩固拓展脱贫成果、破解相对贫困治理难题、推动乡村振兴的根本出路。为此，一是立足资源优势，选准特色产业。特色产业或特色经济是将区域内独特的产业资源转化为名优产品和特色商品的现代产业。各地要立足区域资源禀赋优势，因地制宜选择、选准特色产业；要坚持生态、绿色发展理念，积极发展休闲旅游、文化体验、养生养老、农村电商等新产业新业态。二是推进聚集融合、延伸产业链条。发展特色产业或特色经济不能只把焦点放在特色产品的生产上，更应该关注产业的关联性和地域的聚集性，必须要充分发挥重点龙头企业引领带动作用，坚持全产业链发展导向，引导特色产业从生产环节向前后链条延伸，形成产前、产中、产后无缝衔接的产销一体化的产业链条。三是强化质量标准，做精叫响农业品牌。品牌是特色产品实现市场价值的有效载体。发展特色产业，要逐步形成国际标准、国家标准、行业标准、地方标准、企业标准相配套，产前、产中、产后全覆盖的完备标准化生产体系；要强化特色农产品品牌培育，形成以区域公用品牌为核心、企业品牌为支撑、产品品牌为基础的农业品牌体系；要推动产品品牌服务体系建设，健全产品品牌创建保障机制，加强产品品牌保护，不断提升品牌特色产品的认知度、美誉度。四是抓住关键环节、加强技术创新。科技是提高产业市场竞争力和永续发展的关键，要不断凝聚和优化科技创新团队，设立科研攻关项目，搭建科技成果转化应用平台。

（四）输血机制：建立兜底保障分类帮扶机制

社会保障是民生所依，也是党对人民作出的庄严承诺。习近平指出，全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队。建立全社会救助兜底保障帮扶长效机制是加快建立稳定脱贫和解决相对贫困长效机制的底线逻辑与行动方案。在后脱贫攻坚时代，政策兜底保障的主要对象是针对抗风险能力差、发展能力不足的特殊群体，其中包括经济发展能力弱、独居老人、失业流动人口、儿童、残疾人等，使其免受衣食住行的困扰，提高生活水平。为此，一是建立政策兜底保障机制。首先，解决社会保障问题，尤其是对发展较为落后的农村地区倾斜；其次，完善城市社会保障制度，新时代下相对贫困的发生已经不局限于农村地区，推进大部制改革，打破条块分割提高政策执行的效率是当务之急，充分保障政策制定的科学性、全面性；最后，以城乡社会保障一体化为目标，根据不同时期经济发展适时调整，缩小城乡差距，实现农村与城市社会保障有效衔接。二是要健全社会兜底保障体系。首先，社会保障的目标要适时转变。以往的社会保障强调对贫困群体生存权益的保护，而新时代下的社会保障体系更加突出多元化，不仅要向贫困群体提供可持续的发展空间，还要满足一定的精神需求和基本公共服务，确保其在经济发展过程中享受到社会带来的福利。因此，要充分发挥好社会保障对相对贫困治理的促进作用。其次要优化社会保障的管理方式。原有的社会保障体系以政府为主体，一兜了之，在效率和效益上都受到一定影响；而当前的社会保障体系建设则要重视社会的力量，尤其是要将市场机制引入其中，将产业扶贫作为贫困治理的有力助推器，并通过“企业+合作社+农户”等形式，形成扶贫产业链全覆盖，充分借助社会力量带动区域经济可持续发展，保障贫困群体的持续增收。

五、结 语

2020年12月，习近平在中央农村工作会议上强调：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。”全方位布局和全面推进乡村振兴不亚于脱贫攻坚。做好建立解决相对贫困同推进乡村振兴的有效衔接机制是今后“三农”工作的重心。研究表明，绝对贫困与相对贫困有着本质的差别，“相对性”是其突出特点，表现为不同层面的相对剥夺，受众面更广，划分标准和识别难度也更大。其次，消除绝对贫困是一场攻坚战，解决相对贫困是一场持久战。面对相对贫困，不能像绝对贫困那样以举国之力解决，而是要将相对贫困群体控制在一个合理的区间，避免其扩大化，深入实施“城乡一体”战略，统筹推进城乡协调、协作与协同发展，向更高质量、更高水平的社会主义现代化国家迈进。