行政改革的常态化和制度化：基于双螺旋结构的考察

王 锋

行政改革是一蹴而就还是遥遥无期?行政改革有结束的那一天吗?还是永远都在路上?在我们看来，行政改革已经成为人们生活的一部分，也就是说，既然行政改革已经是一种常态化、常规化的政府行为，那么，一方面我们需要调整对行政改革的认识，适应行政管理体系的变动，适应行政改革作为一个变量在影响我们的生活；另一方面，既然行政改革成为政府的日常性行政行为，那么就需要进行程序化设置，对行政改革的议题、发起、过程、目标、实施等问题进行程序化限制，使行政改革这一行政行为走上规范化、法治化的道路，使行政改革本身保持在正确的轨道上，并且能有正确的目标来引导。

一、 行政改革的两种认知

行政改革已经是一个非常熟悉的语词了，我们也常常看到“膨胀—改革—再膨胀—再改革”这样一种周期性的改革现象。如果说这种改革的周期性是处于社会转型期的特殊情况的话，那么，一方面，这种改革的周期性又何以延续如此长的时间，另一方面，行政改革的周期性并不仅仅是中国社会所特有的，西方社会的行政改革也呈现出周期性特点。如此看来，行政改革就不能被看作一种孤立的现象，也不能被看作是社会转型期所独有的，而应在更广阔的视野中才能得到一种更为客观的理解。

那么，到底如何看待行政改革呢?对行政改革存在两种不同的认识。

一种是悲观论，认为行政改革“遥遥无期”，从而对改革表现出疲惫的心态。这种观点认为，改革开放我们已经进行了四十多年，仍然还在改革，而且改革的势头一点都没有停顿下来的意思。面对持续的改革，部分人对改革产生疲惫心态。就行政改革来说，每五年一次的机构改革成为行政改革的晴雨表。如果从时间的维度来说，行政改革呈现出周期性的特点，即前面所说的“膨胀—改革—再膨胀—再改革”这样一种状况，且这种状况在可预见的未来至少还会持续下去，这离人们原来所期望的建立一种良性社会秩序还有不少距离，进而产生改革会变得遥遥无期，改革什么时候会结束这样一种心态。甚至有人有更极端的看法，即因为行政改革遥遥无期，看不到行政发展的未来形态是什么，所以对行政改革感到失望。

另外一种观点与之相反。持这种观点的人看到行政改革的紧迫性与必要性，他们认为，我国在特定社会历史背景下进行的行政改革是从旧的计划经济体制下的行政管理体制改革转变为社会主义市场经济下的行政管理体制，这种行政改革是体制性变革。在这种背景下，基于对旧体制弊端的深刻认知，人们对行政改革普遍抱有一种急迫性与热情，这种热情就在于期望“毕其功于一役”，期望在一夜之间能够完全变成新体制，对新体制的优点寄予无限希望，期望新的行政体制能够克服旧体制的所有弊端，从而对行政改革抱有无限期待，即认为行政改革可以在一夜之间完成，似乎行政改革可以解决所有问题。江泽民同志曾批评过这种对改革的理想化认识：“有的同志对改革的长期性、艰巨性、复杂性缺乏充分的思想准备，把改革过于理想化，好像一搞改革就马上可以把旧体制的弊病一扫而光了，就马上可以把多年积累下来的问题统统解决了。”(1)《江泽民文选》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第45页。问题在于，这种理想化、简单化的观点没有看到改革的复杂性，没有看到新旧体制转换的长期性，更没有看到改革实践本身的复杂性，以一种改革的热情、过于乐观的眼光来看待改革。其实作为改革一部分的行政改革也是如此，不可能轻轻松松就完成。

行政改革是否为针对特殊情况而展开的行为？我们知道，今天讨论改革时有一个不言自明的环境，那就是中国的社会转型这一宏观社会背景。也就是说，如果行政改革是针对社会转型而进行的，那么就意味着行政改革预设了一个终极目标，即要从一种社会类型下的行政管理改革为另一种社会类型下的行政管理，具体到我国的社会语境来说，就是从社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，在这一背景下进行行政管理体制改革，实现国家治理现代化。显然，这种改革实际上预设了一个理想化的目标，那就是我们要实现的是与社会主义市场经济相适应的行政管理，在这一目标下改革那些不相适应的行政管理体制、行政管理组织、行政管理方式等。然而，这种特殊语境下的行政改革是否只是其唯一内涵？也就是说，行政改革是否只是社会转型期独有的？如果是，那我们的讨论就没有意义；如果不是，那么，在更广泛的视野中来思考行政改革，我们会发现行政改革在某种意义上成了行政管理中的一种常态。

实际上，这两种对行政改革的认识都存在偏差，前者看不到行政改革本身所带来的进步，没有从历史发展的眼光来看待行政改革，只看到行政改革现象本身，没有看到行政改革背后所蕴含的丰富的社会历史内容，更没有看到现代社会本身处于持续的变革之中，对行政改革的周期性特点认识不足，从而产生观望甚至失望悲观的情绪。另一种观点则过于乐观，似乎行政改革可以解决行政管理体制的所有问题，没有看到新旧体制之间转换的复杂性，也没有看到制度本身的内生性，要从一种社会本身中生长出来，尽管他们以非凡的热情来拥抱改革，但由于对改革本身的复杂性认识不足，因此在改革遇到挫折后又会走向另外一个极端，即转向前者。如此看来，这两种认识都是有害的，它们对行政改革本身的困难估计不足，由于认知上的偏差，一旦遇到挫折，就很容易走向极端，要么退回老路，要么存在畏难情绪，从而很难保证行政改革在正确的轨道上进行。那么，到底如何看待行政改革，如何理解行政改革的长期性与复杂性，如何在更广泛的社会范围内理解行政改革?我们认为，行政改革是社会发展中的一种常态现象，是一种常见的政府行政行为，也是一种日常生活中我们经常面对的行政行为。这即是说，我们要适应行政管理本身的经常性变革，而这种变革在可以预见的未来会伴随着我们。那么，作为常态的行政改革是如何发生的?其作用的机理又是什么?

二、 从公共行政的双螺旋结构把握行政改革的常态化

笔者曾提出关于公共行政的双螺旋解释框架。公共行政具有双重性结构，即技术性与价值性构成公共行政的两极，它们犹如双螺旋的两股，但却是平行的两股，这两者之间存在矛盾，这种矛盾及其解决交替影响公共行政，从而使公共行政的发展呈现出螺旋式上升的特征。这意味着在价值性与技术性这一双重因素的推动下，公共行政本身的发展呈现出“矛盾产生—矛盾解决—新的矛盾产生—矛盾再解决”这样一个辩证发展的过程。既然价值性与技术性构成公共行政的两个重要方面，那么，这两个方面是否等量齐观呢?在我们看来，价值性与技术性是公共行政的非常重要的因素，虽然它们的作用方式如同双螺旋结构一样，但这两个方面并非处于同等位置上。其中，价值性是公共行政的核心，构成公共行政的灵魂。纯技术化的公共行政仅仅是一种工具，它很容易为强权所左右;同样，纯价值化的公共行政如果没有相应的技术化、科学化的行政机制予以实现，价值性的东西始终只是一种追求与应当，不能化为现实，尽管这种追求有时令人神往，非常期待(2)王锋：《走向服务型政府的行政精神》，北京：商务印书馆，2018年，第23-28页。。竺乾威教授从机构改革的角度把行政改革分为结构改革与流程改革。在他看来，所谓流程改革关注的是如何提高政府效率，属于行政管理技术性的一面。而结构改革则关注的是价值问题，即行政改革的目的问题。“在机构改革中，结构与流程，也即关系和过程两者是一种互为补充互为促进的关系。双方都以对方作为自己存在的条件，关系界定了流程运作的目的和方式。没有关系来确定运作的目的和方式，运作就无法进行。而流程则不断为关系的界定和再界定提供所需要的来源。”(3)竺乾威：《公共行政的改革、创新与现代化》，上海：复旦大学出版社，2018年，第319页。就其关注的问题实质而言，我们认为，结构关注的是价值，而流程关注的是技术。在某种程度上，结构与流程与我们所提出的双螺旋结构具有异曲同工之妙。

公共行政双螺旋结构的作用机理是什么?或者说，既然价值因素处于核心地位，那么，价值因素又是如何影响公共行政，从而推动公共行政发展的?我们在双螺旋结构的基础上提出了公共行政的设定性价值与非设定性价值。所谓设定性价值,意味着公共行政的价值由外部力量所赋予，在现实的社会系统中，这种设定性价值就表现为政治体系对社会价值要求的明确表达，并以制度化的方式传递给行政组织。在某种意义上，设定性价值就是公共行政所处的政治环境，是由特定政治环境所表达与赋予的价值。公共行政始终在既定的政治环境中运作，成为公共行政有效运转的背景性框架。因而，对公共行政来说，这种价值是先在的，无论是对作为整体的行政体系还是对作为个体的行政管理者来说，既定政治环境所赋予的价值是被选择的结果，这也就是当代美国行政伦理学家罗尔所说的公共行政所服务的政体价值(4)王锋：《走向服务型政府的行政精神》，北京：商务印书馆，2018年，第175页。。

所谓非设定性价值，意味着这种价值不能由人自主赋予，而是事物本身所具有的。价值的非设定性表明公共行政的价值具有相当的稳定性，是由公共行政本身的规定性所赋予的。如果设定性价值经常变化的话，那么非设定性价值就相对稳定；如果设定性价值经常受社会政治环境的影响而发生变动的话，那么非设定性价值则相对独立。也就是说，当设定性价值传递给行政体系后，这种设定性价值如何实现，就必然通过公共行政的非设定性价值体现出来。在这里，设定性价值以某种特殊的方式在行政体系内转化为非设定性价值。这也就是威尔逊、古德诺等人所说的行政是国家意志的执行背后所要表达的价值内涵(5)王锋：《走向服务型政府的行政精神》，北京：商务印书馆，2018年，第177页。。

既然如此，根据我们所提出的双螺旋结构来分析，在一个稳定的社会制度框架体系内，在一定时期内，社会以制度化的方式表达其价值诉求，这种价值就是我们前面所说的设定性价值，当这种设定性价值为公共行政所接受时，也就意味着它转换为公共行政的非设定价值。并以公共行政所独有的方式予以转化。公共行政选择一定的价值，并通过相应的技术性安排来使特定价值得到实现或尽可能实现，这就是价值性表达必然通过技术化方式最终得以实现。而随着时间的推移和社会的变迁，作为行政价值实现的载体的行政体系会表现出某种不适应，这也就意味着设定性价值发生变化具有了某种必然性。而设定性价值发生变化，也就意味着行政体制、行政制度、行政方式等或迟或早要发生某种技术性变革。而且技术化行政变革的完成，也就意味着下一轮行政改革的开始，如此循环往复，一轮行政改革的结束往往意味着下一轮行政改革的开始。也许有人会对行政改革产生疲惫的心态，也许有人认为行政改革不过是机构的撤并、人员的精减，也许有人认为，行政改革不过如此，不过是在政治社会的变化后面亦步亦趋，但如果从双螺旋结构来解释的话，也许人们会改变对行政改革的认识。

更进一步，我们之所以认为行政改革是一种常态，还在于行政改革所处的环境，即社会环境本身。我们知道，现代社会的一个最明显的特征就是流动性的增强。流动性意味着变动不居。这种流动性构成晚期现代性社会的最显著的特点。“在这样一个世界中，几乎没有什么东西是事先决定了的，甚至于更没有什么事情不可改变。很少有失败是最终的失败，也很少有什么灾难——如果有的话——不可逆转；也没有什么胜利是最后的胜利。因为可能性是无限的，没有任何事物会被承认化成了永恒的现实。”(6)齐格蒙特·鲍曼：《流动的现代性》，欧阳景根译，上海：上海三联书店，2002年，第95页。如果说工业社会追求的是确定性，是要把一切都置于控制之下，那么后工业社会流动性的增强，使得社会处于高度不确定性状态，我们再追求确定性已经显得不合时宜了，而且社会本身也已经向我们展示出追求确定性的不可能。正如鲍曼所说：“时尚以惊人的速度到来，却又以同样惊人的速度变成过时落伍的东西，所有我们追求的事物，在我们还没来得及完全消受它们之前，就已经变得陈旧落后，令人不快甚至是大倒味口、可恶至极。”(7)齐格蒙特·鲍曼：《流动的现代性》，欧阳景根译，上海：上海三联书店，2002年，第252页。社会本身呈现出加速度的态势，这种变化的速度甚至使人们眼花缭乱。在某种程度上，流动性成为我们的生活背景，变动不居构成我们生活环境的最显著特征，我们不得不在整个生活中面对这种由于社会本身变动而带来的高度不确定性。这构成了鲍曼所描述的社会背景。“原则上无法计算的风险出现在原则上不规律的环境中，在这种环境中，顺序被打破，顺序不重复就是这里的规矩，没有规范就是这里的规范。风险是换了名字的不确定性。”(8)齐格蒙特·鲍曼：《流动的恐惧》，谷蕾等译，南京：江苏人民出版社，2012年，第107页。鲍曼说“没有规范就是这里的规范”固然有些绝对，但他所揭示的高度不确定性却是不争的事实。

一方面，社会本身越来越呈现出高度不确定性的特征，这也就意味着那种僵化的、固定的行政管理方式越来越不适应这个高度不确定的社会，越来越要求公共行政呈现出某种灵活性与弹性，而这种要求的日益迫切，也就使得我们所说的行政改革越来越成为我们生活中的一部分。另一方面，即使在一个稳定的社会制度框架下，社会的设定性价值也会或迟或早发生变化，这也就意味着这种变化了的价值总会反映到公共行政身上，一旦公共行政接受了这种价值，也就会采取这样或那样的方式来想方设法实现这种价值，也就必然通过技术化的方式来改变原有的行政管理体制、行政管理方式，甚至是行政制度，这也就意味着行政改革的到来。虽然改革会带来某种不确定性，会让我们产生某种不适，会让我们习以为常的环境发生变化，但从学理分析尤其是从双螺旋结构来分析，行政改革在某种程度上具有必然性，亦即在一个变动不居的社会中，行政改革将会也必然会成为一种常态。

即使是在一个稳定的社会制度框架体系内，社会的变动不居，也会使得特定时期的行政价值发生某种变化，而价值必然要以某种技术化的方式予以实现，这就是我们所说的公共行政的技术化的一面。随着社会价值的调整，其价值落实必然要通过特定的制度安排来实现。原有的行政管理是为既有行政价值服务的，随着行政价值的调适，就必然要对技术化的行政管理进行改革。从逻辑上来说，行政改革是一个循环往复的过程，这即是说，无论是从双螺旋结构来看，还是从价值的二分来看，必然要求公共行政进行改革，这时候，仅仅以改革的长期性来说明，从理论上难以得到合理的解释。如果说，长期性意味着人们对改革表现出某种无奈，那么，当从学理上来考察行政改革的必然性时，我们对行政改革的认识就会发生变化。

三、 行政改革常态化的程序保障

既然我们已经从学理上认识到行政改革的不可避免性，也认识到行政改革完全不可能有一个终点，那么，对行政改革的认识就应当发生改变，就需要纠正原来对行政改革几种错误认识。其中一种错误的观点就是认为改革遥遥无期。这种认识预设了一个终点，认为改革到一定阶段完成了历史任务就会万事大吉。正如前述，在悲观者看来，原来所期望的改革完成之日遥遥无期，而我们又不断地在进行改革，这就使得不少人产生一种疲惫心态。原来对改革的期望不仅没有实现，反而还要承担改革本身所带来的众多风险，更重要的是改革本身把人们都抛入了一个充满不确定的社会中，而在这样一个充满不确定性的社会里，人们最期待的恰恰是社会能够带来秩序与确定性。不间断的改革使这种不确定性在持续增加，也让人们从心理上疲惫不堪。由于社会本身不是一成不变的，始终在发展，因此，基于我们的理论分析，改革也就会持续进行下去，这意味着改革永远在路上。既然改革不会终止，那么对改革的疲惫心态也需要调适。

另外一种错误的认识是把改革当作一种口号，进而使改革成为一种折腾。改革有其客观必然性，改革也有其客观内容。是对既有体制中不符合社会要求和社会发展的方面进行调整，因而改革并不是一种口号，也不是一种毫无意义的语词。确实，在改革已经成为一种社会历史趋势的情况下，改革本身已经成为一种时髦的口号，因而也就没有人敢于公开反对改革。可是，对改革本身也可以有两种完全不同的态度；一种是真诚对待改革，并积极投身于改革的洪流当中；另外一种就是口头上支持改革，至少在公开场合会喊关于改革的口号，甚至会做出一些面向改革的表演来，但这种认识也仅限于此，也就是说，他们仅仅是在口头上支持改革，但从不在行动上进行改革，甚至阳奉阴违，在暗地里阻碍改革的进行。更有甚者，有部分人尤其是领导者以改革的名义，夹杂着个人或小集团的私利，以改革之名，行利已之实，这种似是而非的改革已经完全脱离了改革的本义。正因为如此，我们更需要对改革正本清源，回到改革的本义上来。

改革不是折腾。如前所述，改革是因为既有社会体制中存在着与社会发展不相适应的方面，所以亟需对那些不适应的方面进行调整与改变。但是，有些人以改革的名义进行的改革，既可能掺杂个人私利，又可能对改革本身的内涵完全没有理清，使改革在实际进行当中变成了一种游戏，就是每隔几年的花样翻新，改过来的再改回去，几年后再花样翻新，而实质内容根本没有发生变化。这样的行为还被美其名曰“改革”，实在是败坏了改革的名声，甚至有些人把改革当作自己升迁的政治资本，成为增加其政绩的借口。

以上几种情况虽然不是主流，但在实际生活中却有一定市场。这就需要我们纠正对改革的错误认识，回到改革的本来意义上。在我们看来，行政改革已经成为一种常态，即成为社会生活的一部分。我们只要在社会中生活，那么就在某种程度上意味着不得不经常面对行政改革，这种改革既不是没完没了的折腾，也不是一种时髦的口号，既不是以改革的名义掺杂个人私利，也不是把改革当成护身符。改革始终是对社会中存在的不合社会发展要求的方面进行改进，这就意味着改革有其实质内容，改革是实实在在的，尽管有部分人可能会利用改革在短时间内获得个人利益，他们也确实利用了改革的名义，但这不是改革本身，改革是社会趋势，是以大多数人的利益为判断标准的，因而需要对改革本身正本清源，而不是少数人或者极少数人利用改革而败坏了改革的名声。

既然存在着对改革的错误认识，也存在着有人利用改革名义损害大多数人利益，甚至可能使改革变成了“开倒车”，走回头路的可能，而我们又确确实实需要改革，通过改革来维护与实现大多数人的根本利益，那么如何解决这一难题呢?这需要我们首先厘定改革的本质。改革意味着社会变迁对行政管理提出了实质性要求，即社会本身的日新月异使得行政管理无论是从体制、行为还是从观念上都远远落后于社会。在这个意义上，我们说行政改革是对既有的不适应社会变化的旧行政管理模式的改造，是要创造出新的适应社会发展要求的行政管理模式。同时，如前所述，现代社会本身已经不是追求确定性、不是控制偶然的时代，社会本身处于高度的不确定性状态中，这就要求行政管理能够适应变动不居的社会本身，不再追求驯服偶然，不再以不变应万变，而是如何适应这一流动性极强的社会。就此来说，作为常态的行政改革也就成为必然。而问题在于，如何防止行政改革变成一种任性，甚至成为某些领导随意性很强的行为？罗尔斯关于程序正义与实质正义的思考值得我们注意。

罗尔斯把程序正义分为完善的程序正义、不完善的程序正义及纯粹的程序正义。所谓完善的程序正义是指“有一个决定什么结果是正义的独立标准，和一种保证达到这一结果的程序”。所谓不完善的程序正义是指“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序”。所谓纯粹的程序正义，在罗尔斯看来，是指一切取决于程序条件的满足，不存在关于结果正当与否的任何标准。纯粹程序正义要求决定正义结果的程序必须在实际上得到有效执行。罗尔斯指出：“不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。”(9)罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第86页。就罗尔斯所说的程序正义来看，完善的程序正义在现实中很少见，这是因为一方面任何程序都不可能是完美无缺的，而且，社会本身的变动不居使得任何程序性限制在某种程度上具有滞后性，这也就意味着完善的程序正义在某种程度上成为一种理想化的要求。从这个意义上来说，程序都是不完善的，即罗尔斯所说的不完善的程序正义。但是我们看到，罗尔斯这里所说的不完善的程序正义却是有严重缺陷的。他认为不完善的程序正义只有关于正义的标准而没有达到正义的程序。在我们看来，不完善的程序正义并不意味着程序的缺失，反而要求有相应的程序来保障达到正义。

至于纯粹的程序正义，罗尔斯显然想表达程序的至关重要性。纯粹的程序是没有意义的，程序正义与实质正义二者密切相关，实质正义是程序正义之灵魂，没有实质正义为程序正义指明目标，程序正义也就毫无存在价值。反过来，实质正义要靠程序正义来保障。程序正义有时可能不是那么有效率，但却是现代社会所必需的，它是达到实质正义的途径和保证。但是，过分强调程序正义，就会使形式离开了内容，必然会走向形式主义从而湮没程序正义中所包含的合理内核。但这并不是说程序正义仅仅具有工具性价值，在现代社会中，公民之所以尊重法律，不仅仅是因为法律通过一种正当程序对待公民，具有程序正义，而且也在于法律与社会公认的价值观念合拍，具有实质正义的内涵。程序正义具有相对独立的价值，对于公共行政来说，尽管它具有实质性的价值负担，但程序正义具有优位性，因为公共行政，尤其是公共行政所作出的具体决定直接针对特定的个体，其决定势必直接影响到个体权利，这种权利当然是实质性的权利，因而它所涉及的也是实质正义问题。我们认为，面对这种情况，亟需对行政改革进行立法。行政改革立法首先是程序性立法。这是因为，行政改革既然是一种常态，那么这就意味着行政改革本身成为一种经常性的行政行为，而我们也就迫切需要对行政改革这种行为进行规范，而规范政府行为的最有效方式就是立法。由于行政改革是一种经常性的行政行为，因此就需要对行政改革这种政府行为本身的程序进行规范。正如前文一再指出的那样，行政改革不是纯粹为了改革而改革，也不是某些人贩卖私利的旗号，行政改革必然有其实质内容。随着社会的发展，原来的行政管理体制变得僵化、不合时宜，因而就需要进行改革，使行政管理体制能够跟上社会发展的步伐。行政改革不是没有标准、没有要求，其标准就是我们一再倡导的以大多数人的根本利益为判断原则，只有这样的实质性标准才能使行政改革始终维持在正确的轨道上。否则，行政改革可能走上邪路。

纯粹程序正义的优点在于，它在满足人们的正义要求时，不再因人、因时、因地而异。换句话说，纯粹程序正义所要求的是普遍有效的规则的正义性。对于公共行政来说，因其是对社会公共事务的管理，手中掌握着巨大的权力，享有对社会资源的支配权，且公共行政存在恣意的可能性，故现代社会大多对行政权力进行严格的限制，这种限制首先是一种程序性限制，它要求程序即对政府行政过程及权力的行使方式是明文规定的，且这种规定与标准是公开、透明的。当然，作为一种纯粹的程序本身就体现着一定的实质性内容，即程序本身是正义的，否则程序也就变成了纯粹的形式主义，失去了其存在的意义。既然行政改革已经成为一种常态化、常规化甚至是日常化的政府行为，不管我们的意愿如何，即使是改革这种行政行为与权力相关，这就使行政改革可能也会走样变形。因此，就需要通过程序性、制度性的方式来规范行政改革，需要对行政改革的动议、过程、实施等方面进行规范，以使行政改革始终处于制度的规约下。

总之，我们认为，在一个稳定的现代社会中，从公共行政的双螺旋结构出发来考察，行政改革将是一种常态化的行政行为。这就要求我们改变对行政改革的认识，通过行政改革立法，把行政改革纳入到法治轨道上来，使其在程序化保障之下得到健康发展。