“印太”战略下的新加坡南海政策及其对中国海洋安全局势的影响

刘 霏

作为“亚洲四大热点”之一的中国南海争端，是当前国际社会的敏感问题。长期以来，南海局势一直呈现着较为稳定的状态，中国的南海主权亦得到周边国家及西方社会的认可。可是，随着美国“重返亚太”和“亚太再平衡”战略的实施，以及特朗普政府“印太”战略的展开，中美关系终因南海问题而进入一个新的战略焦虑期(1)Clive Hammond,"South China Sea Fury:US′Outrage after Beijing Broke Pledge over Militarisation Revealed",Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1285838/South-china-sea-latest-news-world-war-3-beijing-US-tension-conflict-china-washington-spt,2020年5月22日。，由此引发了中国与周边国家，特别是与东盟相关国家关系的摆动。而素与中国无领土争议的新加坡，在“印太”战略的背景下，立场发生微妙变化，由“保持中立”转为“有限介入”，发声中国南海问题。

一、 “印太”战略与新加坡的南海政策

早在竞选时期，外交政策网刊登了一篇题为《特朗普“以实力求和平”的亚太观》的文章，详细阐述了特朗普团队的亚太政策(2)新华网：《特朗普政府对亚太战略的思考》，http://www.xinhuanet.com//world/2017-03/16/c_129510579.htm.。该文明确指出，美国必须增强在亚太地区的军事战略部署。特朗普上任后，“亚太稳定计划”作为特朗普政府“印太”战略的前序，不仅表示美国不会离开亚洲，反而将大大提升美国在亚洲的存在。在特朗普发表的《定义下个世纪的美印关系》演讲中，“印太”概念首次被美国官方正式提出，“包括整个印度洋、西太平洋沿岸的所有国家的印度洋-太平洋地区将是21世纪全球最重要的组成部分”(3)新浪网：《特朗普亚太行再强调“印太”概念，美国新亚洲战略呼之欲出？》，http://mil.news.sina.com.cn/2017-11-14/doc-ifynsait8099281.Shtml.。其后，特朗普政府首份国家安全战略报告出台，公开指出世界面临包括中国在内的三大安全挑战，“历史的主线是对权力的争夺”，并称“大国竞争正在回归”(4)The White House,"A New National Security Strategy for a New Era",https://www.whitehouse.gov/articles/new-nationa-security-strategy-new-era/,2017年12月18日。。显然，美国面临的“头号战略威胁”已经从传统的反对恐怖主义威胁转变为应对中国的崛起。而美国国防部公布的首份《印太战略报告》，则更系统地阐明了美国在印太地区的国防战略，指出中国随着经济和军事的不断崛起正在寻求印太地区的霸权，故美国要与盟国及合作伙伴在实现自由开放的印度洋-太平洋共同愿景方面发挥必要的作用(5)United States Department of Defense,"The Deparment Of Defense Indo-Pacific Strategy Report",https://media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-1/1/DOD_INDO_PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF,2019年6月1日。。至此，不难看出，特朗普政府非但不会离开亚太，还会提升在亚太的战略部署，深化“印太”战略。

随着“印太”战略的持续推进，特朗普政府的南海政策并未全盘抛弃其前任的立场与主张，反而使之得到进一步的继承和发展。特朗普政府以维护地区安全稳定为由，一是极力夸大中国的填海与岛礁军事化行为，以扰乱中国南海局势。在《2019年中国军事与安全发展报告》中，美国极度渲染“中国的南海军事化行动”(6)Office of the Secretary of Defense,"Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2019",https://media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf,2019年5月2日。，认为中国违背了承诺，对美国构成极其严重的威胁，大肆炒作“中国威胁论”。美国的这些做法严重影响着渐趋平静的中国南海安全形势。另外，美国国会内部部分共和党和民主党人士计划重新审视《南海和东海制裁议案》，称要对中国在有争议的南海岛屿和人工珊瑚礁上建造军事设施实施新的制裁。如果法案获得通过，美国将没收参与建设的中国企业所拥有的金融资产，并拒绝向这些公司的关键人物发放美国签证(7)James Bickerton,"South China Sea:Beijing FIRES BACK over US Sanctions Threat-'VIOLATES Relations'",Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1131362/World-War-3-South-China-Sea-Beijing-Xi-Jinping-Donald-Trump-America-USA-dispute-Rubio,2019年5月24日。。二是加强与盟国、伙伴国间的关系，恶化中国周边安全环境。美军太平洋舰队司令阿基利诺上将宣称美国将在未来许多年内继续留在印太地区，与“志同道合的国家”建立伙伴关系，以保护亚洲国家的安全。“东南亚的每个国家都需要决定自己对中国军事扩张的反应，他们应该采取行动监督这个地区的超级大国，每个国家都必须评估形势和自己的做法。”(8)LÉONIE CHAO-FONG,"South China Sea:US Navy Commander Lashes out at Beijing for 'Bullying' Neighbours",Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1217196/south-china-sea-news-world-war-3-disputed-islands-china-us-military-latest,2019年12月14日。这表明，美国企图通过拉拢盟友及小伙伴，加剧中国周边紧张局势。另外，美国还出台《加强台湾安全法》，并加大对台武售，借此威胁南海的和平稳定(9)Luke Hawker,"China Issues Military Warning to Donald Trump after US Strikes Torpedoes Deal with Taiwan",Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1285623/China-news-us-latest-taiwan-independence-military-weapons-deal-trump,2020年5月22日。。三是倡导“航行自由”，积极干预中国南海问题。近来美国政府不断提升所谓的航行自由的频率和力度，公开实施定期巡航任务，多次在中国南沙岛礁12海里、西沙附近海域展开挑衅活动，侵犯中国主权和领土安全，损害南海区域的和平与稳定。同时声称：“这些行动是为了挑战过度的海上主张，是按照国际法的规定保护航道的安全。”(10)Simon Osborne,"China Warns of Military Conflict Risk as US Steps up Warplane Flights over South China Sea",Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1285342/china-v-usa-south-china-sea-us-air-force-warplanes,2020年5月21日。不仅如此，特朗普政府还大幅强化在印太地区的武装力量部署，试图抢夺未来战略的制高点，达成战略威慑和前沿存在的目的。

美国负面消极的对华政策，不只使中美战略竞争加剧，并且对中国与周边相关国家间的合作发展构成新的威胁和挑战。在中国南海问题上，新加坡非声索国，长期奉行“保持中立，不偏袒不选边站”的立场(11)搜狐网：《新加坡“国父”李光耀和他的“平衡外交”》，http://news.sohu.com/20150318/n409982770.shtml。。但在特朗普政府推行“印太”战略后，出于自身战略利益考量，新加坡高层重新评估对华关系，在中国南海问题上立场发生微妙变化，采取“有限介入”的策略。新加坡高层公开表示，美国是新加坡的朋友，期望能够借助美国的力量既实现自身的发展，成为区域问题代言人，又能够限制亚洲某些快速发展的国家(如中国)，以实现(中美)博弈下的利益最大化，获取更多的战略主动权和话语权。与此同时，新加坡亦害怕中美竞争会破坏区域平衡，因为在它看来，即使中美两国没有爆发直接的军事冲突，但长期的紧张和不确定性也将“极其有害”(12)Aqil Haziq Mahmud,"US-China Face-off is not a 'Strategic Inevitability',says PM Lee Hsien Loong,CNA,https://www.channelnewsasia.com/news/singapore/shangri-la-china-face-off-not-strategic-inevitability-pm-lee-11585858,2019年5月31日。。毕竟，中国作为新加坡最大贸易伙伴，对新加坡的经济发展至关重要(13)MFA,Speech by Minister of State for Foreign Affairs Sam Tan During the Committee of Supply Debate,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2020/03/020320_MOS-COS-2020,2020年3月2日。。所以，新加坡政府的“有限介入”的策略实质是一种矛盾的集中体现，但最根本的目的依然是实现本国利益的最大化。新加坡深知，随着亚太互联互通战略以及中国“一带一路”倡议的推进，中国的崛起将使其在亚太地区的影响力逐渐弱化。“美国是亚太地区的主导力量，也是稳定的安全存在。但随着中国经济的腾飞，它也已然成为东盟国家的合作伙伴，是区域事务的主要参与者。”(14)In full:PM Lee Hsien Loong’s Speech at the 2019 Shangri-La Dialogue,CNA,https://www.channelnewsasia.com/news/lee-hsien-loong-speech-2019-shangri-la-dialogue-11585954，2019年5月31日。因此，新加坡试图通过强化与美国的军事安全合作，建设一支强大的现代化海军力量，“有限介入”中国南海问题，以期获得更多的战略主动权。“印太”战略下的新加坡南海政策主要体现在：

(一) 在地区层面，与美国共同强化在亚洲的军力部署

新加坡独特的地理位置，使其在世界地缘战略中占据着至关重要的地位。但新加坡毕竟是个小国，不论国土面积、人口、资源，还是其他方面都能力有限，没有大规模的开支做强有力的支撑，就无法通过强大的军事实力维护自身的安全。因此，寻求大国的庇护势在必行，美国的军事存在遂成为新加坡维护稳定和安全的基石。从美国的角度来看，作为重要的支点国家，新加坡的这种“接受”亦正与其“印太”战略相契合。

基于共同的信仰和价值观，新加坡笃信“远交近攻”，认为只有美国才可以确保它的安全，而马来西亚、印度尼西亚等东南亚国家以及中国都不足以依靠，所以，美国在东盟地区的军事存在不可或缺，新加坡则是这种存在的受益者(15)MFA,Edited Transcript of Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan's Remarks on “Seeking Opportunities Amidst Disruption - A View from Singapore”At the Center for Strategic and International Studies (CSIS),https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2019/05/20190516_FMV-Washington-CSIS-Speech，2019年5月16日。。对此，新加坡在军事方面加强与美国的合作，以便使之成为维护自身外部安全的重要力量。为确保美国舰队能顺利通过马六甲海峡和中国南海，新加坡同意美国在本国部署军队。目前，新加坡的樟宜军港不仅是美国军舰在东盟地区最主要的停靠点，而且是美军在东南亚的唯一立足点。同时，在军队现代化建设方面，新加坡展开与美国的密切合作，不断增强双边和多边演习。另外，新加坡还是驻扎在美国大陆的外国军队数量最多的国家。美国和新加坡之间这种强劲的防务和战略关系，构成了新加坡默许美国参与亚太地区事务，甚至是干涉中国南海问题的基石。尽管与美国保持着密切的军事合作关系，可新加坡深知“和而不同”的道理，几乎拒绝了美国任何形式的军事拨款，这也是新加坡外交政策矛盾性的体现。

(二) 在全球层面，重视双边及多边的军事安全合作

“如果新加坡是一条小鱼，那么小鱼要想活着，就必须和其他鱼在一起，置身鱼群之中，才能靠结群以自保。”(16)李光耀“鱼群策略”。参见新加坡联合早报：《“毒虾策略”还有效吗？》，http://www.zaobao.com/zopinions/views/story20190131-928515。因此，在新加坡的外交理念中，国家安全仅靠单薄的军事实力难以维系。国小人少，就必须联合其他国家，结成“团队”，通过集体安全以确保自身不受威胁。毕竟，“鱼群”才是“小鱼”安全的保证。

新加坡的外交和国防机构已建立一个广泛且复杂的双边和多边安全合作机制。在东盟框架内，发展与东亚和南亚国家的军事交流与合作；在国际上，通过积极参加联合国的维和行动与世界上大多数国家保持军事联系；而最核心的则是加强五国防卫合作，虽然新加坡没有签署任何联合防御协定，但却参与了与澳大利亚、新西兰、英国以及马来西亚五国的防卫合作，这类似军事联盟体系。该防卫协议以澳新英协约为基础，使新加坡和马来西亚通过发布关于两国对外防御方面的联合声明，在五国中建立紧密的合作关系。该防卫协议的内容主要有人员交流、联合军备项目、联合军事演习等军事力量方面的合作与部署。其中，最为集中体现五国间亲密联系的是定期海空联合军演，以此提高五国武装部队的综合作战能力并促进彼此间的了解，巩固现有的防卫合作关系；同时，通过加强五国在海事安全等方面的协作，提升联手应付区域安全挑战的能力，促进区域的和平与稳定。除五国防卫合作外，新加坡还以东盟为平台，深化与东盟各国的军事交流，积极参与东盟启动的官方对话机制——东盟地区论坛。作为地区政治安全、建立信任和推进预防性外交的主要对话与合作机制，该论坛使新加坡有机会强化与世界大国的军事交流与合作。

新加坡在重视多边军事安全合作的同时，也与一些国家建立了一系列的双边合作关系，且非常频繁和密切。新加坡与马来西亚恢复原有的港口限制，共同努力在平等和相互尊重的基础上，维护强有力的双边关系，并承诺根据国际法友好地解决双边问题，为划定海洋边界铺平道路(17)MFA,Joint Press Statement: Eighth Meeting of the Malaysia-Singapore Joint Technical Committee on the Implementation of the International Court of Justice Judgment on Pedra Branca,Middle Rocks and South Ledge,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2020/01/22012020-JPS-ICJ，2020年1月22日。。新加坡与印度在中国南海举行的联合军演，其主要目的是将印度融入以地缘政治为导向的各大国力量平衡体系之中，以防范中国的崛起。总之，新加坡不断加强军事交流与合作，期翼在中国南海构建一个多边的、基于规则的地区秩序，以应对中美之间的大国竞争(18)MFA,5th Singapore-Australia Leaders' Meeting,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2020/03/230320_5th-SG-Australia-Leaders-Meeting，2020年3月23日。。

(三) 在国家层面，建设一支强大的现代化海军力量

李光耀指出：“在这个大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米的世界，新加坡必须变成一只毒虾。”(19)李光耀“毒虾战略”参见新加坡联合早报：《“毒虾策略”还有效吗？》，http://www.zaobao.com/zopinions/views/story20190131-928515.因此，在对外交往中，李光耀认为新加坡不仅需要沟通机制和震慑能力，还必须拥有一支能够随时作战的强大军队。毕竟，只有拥有一支可靠的武装力量，才能威慑潜在的侵略者。一旦外交无法解决问题，强大的武装力量才能保证获得最终的胜利。“没有强大的经济，就没有强大的国防。没有强大的国防，新加坡就会受制于邻国的威胁，或是变成一个附属国家。”(20)新加坡联合早报：《后李光耀世界:其战略构想是否仍旧适用？》，http://www.zaobao.com/zopinions/views/story20190418-949586.因此，高效、精悍的国防建设是新加坡国家建设的重中之重，尤其是要建设一支强大的现代化海军。

新加坡海军建设的主要原则是通过高科技和自动化来节约人力资源，从而弥补在船舶和人员数量上的不足，以实现经济繁荣国家的防御战略。现今，在陆海空三个军种中，新加坡的海军规模最小，亦是最年轻的，主要负责沿海防务任务。新加坡海军不仅拥有作战舰队，还拥有保障舰队，它们分别由各式舰艇和民用船只等组成。新加坡作战舰队的核心是第185中队的6艘“可畏”级护卫舰，第188中队装备的6艘“胜利”级导弹护卫舰，第171中队装备的4艘“挑战者”级柴电潜艇以及2艘“射手”级潜艇。同时，新加坡还拥有4艘自造的“坚韧”级两栖船坞登陆舰，且率先使用了无人水面航行器。

总之，在中国南海问题上，新加坡巧妙利用特朗普政府“印太”战略带来的“机遇”，一方面不断加强与美国、东盟及世界其他国家的军事交流与合作， “积极关注”中国南海事务，不断提升国际话语权和影响力，应对任何形式的“中国威胁”，防范中国崛起将可能带来的未知压力。另一方面，作为东盟的重要组成力量，新加坡并不希望被东盟“边缘化”，亦不希望东盟“易主”。毕竟东盟是区域安全架构的核心力量，大国的主导必将打破地区秩序平衡。故而，“印太”战略下新加坡的南海政策，虽然立场有所改变，但更侧重于“有限介入”。其实，无论是何种意图，实质都是谋求自身利益的最大化。

二、 影响新加坡南海政策的因素

新加坡凭借“优越”的地缘条件，以特朗普政府“印太”战略为平台，采取“小国大外交”的政策，既防范中国的崛起，又与中国进行着非常紧密的经济往来，同时，还与美国保持着战略防御和安全联系。新加坡之所以实施“有限介入”的南海政策，主要原因是基于利益上的诉求。具体而言，影响新加坡南海政策的因素有：

(一) 美国战略意向的影响

从社会意识形态上来看，新加坡是资本主义国家，是美国二战时期的盟友，一直为美国提供驻军基地。因而，在影响新加坡中国南海政策的诸多因素中，美国具有明显的作用。因此，新加坡的南海政策与美国的战略意向密不可分。美新建交50周年，新加坡总理李显龙访美，成为首位受到美国总统在白宫举行国宴礼遇的东南亚国家领导人。这意味着，对美国而言，新加坡的战略地位相当于亚太大国。尽管在地图上，新加坡只是个“小红点”，可作为特朗普政府“印太”战略中的一个“支架”，却“很有号召力”。“新加坡的经济和金融实力，以及它作为美国在印太地区的枢纽，使它成为美国非常重要的安全伙伴。”(21)Simon Osborne,"South China Sea Threat: US Intervenes in Region over Beijing's 'Provocative' Actions",Express UK，https://www.express.co.uk/news/world/1180741/south-china-sea-usa-southeast-asia-philippines-beijing-indo-pacific-strategy,2019年9月20日。

新加坡支持特朗普政府实施的“印太”战略，是美国借以围堵和威慑中国的平台。在军事方面，新加坡不但公开赞成美国在印太地区驻军，并且主动联美签订合作协议。新加坡目前是美国在亚洲的最大海空军基地，美国空军可以单独使用新加坡一半的机场，美国舰艇可以无需提前通知而停泊在新加坡的任何港口。在新加坡，美国还部署了最新型的武器装备。而美国一系列的军事部署无不与新加坡政府的南海政策有关，它们的战略意图非常明显，即联合制衡中国。经济方面，以新加坡为首，包括新西兰、智利和文莱在内的四国所发起的亚太自由贸易区，曾是美国挤压中国经济崛起的TPP的前身。奥巴马政府之所以极力构建跨太平洋伙伴关系协议(TPP)，部分原因就是因为受到新加坡相关高层的影响。新加坡总理李显龙表示，“如果TPP不能在美国国会获得批准从而胎死腹中，美国将被排除在中国主导的亚洲贸易体系之外”(22)William Mcgurn,"Lee Hsien Loong's American Exceptionalism",The Wall Street Journal,31 March,2016, http://www.wsj.com/lee-hsien-loongs-american-exaptionalism-1459464855.。虽然特朗普上任后，立即宣布美国退出TPP，并借用多个双边贸易谈判取而代之；但时隔未久，特朗普政府又高调表示谋求重返TPP。新加坡还与美国签订了特朗普政府一直所倡导的双边自由贸易协定，以持续深化美新双边关系。在政治方面，新加坡作为东盟创始成员国之一，其立场迎合了美国在东盟地区寻求利益的需要。表面上，新加坡希望中国南海周边国家能够按照联合国海洋法公约解决争端；实则期翼借助美国的施压，使中国在处理南海问题上做出调整。

总之，正是由于新加坡与美国的利益需求不谋而合，使得新加坡南海政策出现由“保持中立”向“有限介入”的微妙转变，而这样的调整一定程度上导致中国南海局势渐趋紧张，增加了中国解决中国南海问题的难度。

(二) 追求外交大国的野心使然

从外交政策的发展历程来看，作为弹丸小国的新加坡有着“小国大外交”的雄心，故寻求大国地位是新加坡外交政策的基点。随着特朗普政府“印太”战略的推进以及中国南海问题的复杂化，新加坡似乎看到成为“外交大国”的“契机”。它希望利用特朗普政府的“印太”战略以及东盟的力量“有所作为”。通过“有限介入”影响中国南海问题，一方面，利用与东盟国家间的关系，强化区域话语权；另一方面，成为东盟地区的“领头羊”，提升国际影响力，从而“真正”实现外交大国的诉求。

就国家政权主体而言，新加坡是一个独立自主的国家，可由于其自身的特定性，在国际舞台上它的外交能力极为有限。然而，新加坡并未就此止步，其外交领域不仅涵括整个东南亚，而且涉及该区域以外的世界。自独立以来，新加坡尽管不会受到其他国家的直接威胁，但它毕竟是东南亚国家，周边有马来西亚、印尼等东盟大国，而这些邻国的宗教文化信仰又与之不完全相同，这使得新加坡与周边国家间的关系极其敏感。为此，新加坡外交活动的中心目标就是游走于大国之间，利用可能引发东盟地区潜在冲突的南海争端，作用于东盟国家，以确保自身在东盟的战略地位，且尽可能地提高在东盟的地缘政治力量和区域号召力。同时，新加坡认为，软实力建设，特别是影响力和话语权极为重要，故在议程设置、公共产品的提供等方面做出了较大努力。新加坡还视自身为东盟区域实现均衡、联合自强的支柱力量，而中国南海又是东盟的重要活动领域，整个东盟地区的国家都环绕在南海周围。从综合实力来看，东盟目前还没有任何国家可以成为具有绝对实力的“领头羊”。对此，在中国南海问题上，新加坡大力推行地区主义，以不满部分域外国家撕裂东盟为由，呼吁东盟在南海议题上达成共识(23)新加坡联合早报:《本区域须有共识建立共同海域准则确保海路安全》，http://www.zaobao.com/znews/singapore/story20190515-956548.。新加坡还为自身注入政治身份，自视为东盟地缘政治实体的代言人、经营者，以提升在全世界的影响力。新加坡声称，每个国家，不论大小，都有责任支持和加强多边体系。虽然大国在维护多边体系与国际和平安全方面负有特殊责任，但这并不意味着其他国家不应该发挥作用或没有责任。作为一个小国，新加坡会继续与其他各国密切加强合作，坚定致力基于规则的多边体系(24)MFA,Speech by Senior Parliamentary Secretary Dr Tan Wu Meng During the Committee of Supply Debate,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2020/03/020320_SPS-COS-2020，2020年3月2日。。实际上，早在20世纪七八十年代，新加坡已尽显“国际范”和“西方范”，在海峡两岸、东南亚、亚洲乃至全世界左右逢源。

正因为追求外交大国的雄心使然，随着特朗普政府“印太”战略的深化，新加坡通过中国南海问题，不仅改变了地缘政治环境，而且平衡了大国间的关系，极大提升了区域和国际影响力。但是，新加坡的政策却在某种程度上给中国周边的海洋安全局势带来一定的消极影响。

(三) 对中国崛起的戒惧

新加坡扼守太平洋和印度洋之间的航道，不仅是繁荣的贸易港口，而且是重要的军事港口，战略价值极其显著。尽管如此，要想最大程度地发挥新加坡的影响力，就必须在大国间保持相对均衡。然而，新加坡认为，中国近年来的不断崛起，势必引发区域失衡，导致其无法发挥在亚太，尤其是东南亚区域的“影响力”。而且，在部分场合，某些高层领导以及智囊人物曾多次暗示中国“国强必霸”(25)环球时报：《新加坡在南海“选边站”毫不犹豫地让美军进驻成为其平台》，http://mini.eastday.com/mobile/160601100652028.html.。因此，对于中国南海问题，新加坡主观认为中国有“影响东盟发展”的可能性。

虽然与中国同文同种，但为凸显民族国家的性质，新加坡刻意强化“国人”身份，不断抹灭多种族的特征。加之中新两国在意识形态方面存在差异，新加坡更加在意未来由于中国快速发展将会造成的区域失衡现象。不可否认，这种担心与新加坡特殊的地缘战略地位以及经济利益相关。由于地处马六甲海峡的咽喉要地，新加坡不仅是全球最大的物流中心，负责运送全球三分之一的海路贸易货品；还是全球的金融中心、贸易中心，是亚洲、欧洲、非洲贸易最重要的通道，每天都有超过1000艘运载各类货品的船只过境，中国80%的船舶必须经过马六甲海峡。可随着互联互通战略的深入，中国与东盟的关系得到迅猛发展，特别是在港口和航道方面的合作，使新加坡深感战略安全和经济利益受到影响。因此，在中国南海问题上，新加坡忽视中国合法合理的诉求，转为公开支持域内域外相关国家非法不合理的要求，甚至明确指出中国的正义主张干扰了南海区域的安全与稳定，认为中国在南海的主权要求不合理。从新加坡发声中国南海问题、支持“南海仲裁案”要求中国执行裁决等方面不难看出，新加坡并不是真正的“协调者”，而更像是东盟的“代言人”“主导者”。新加坡这种不时“拉偏架”的做法，导致影响中国南海局势不稳定的因素有所增多。

总之，鉴于对中国崛起的担忧，新加坡不但加强与美国、英国等域外大国的联系，积极营造有利的国际氛围，提高自身的地缘战略价值；而且以特朗普政府“印太”战略为平台，对之前的南海立场与策略进行适时调整，使得中国南海问题日益长期化、国际化、复杂化，给中国周边的海洋安全局势带来极其深远的影响。

三、 新加坡南海政策对中国海洋安全局势的影响

(一) 引发中国南海维权复杂化

自中华人民共和国成立之初，新加坡就奉行实用主义和务实主义的原则，高度重视与西方国家的关系，视美国为维护本土安全的最大军事屏障。就合作而言，新加坡最期望的国家就是美国。李显龙曾称奥巴马是“首位太平洋总统”，并在中国南海问题上，称赞南海仲裁“强而有力”。然而，特朗普入主白宫后，积极推行不同于往届政府的全球战略。这是否意味着特朗普政府会远离亚太地区？实则不然，因为特朗普及其政府官员多次公开表态“印太”战略，坚持美国是太平洋国家，只是在实施方式和途径上更注重功利性、少一些理想化。面对特朗普政府的“印太”战略，无论是经济、政治，还是军事方面，新加坡都积极迎合，以维持美新牢固、多方面、长期的关系。一是强化经济交往。作为最主要的海外投资国和贸易伙伴国，美国对新加坡的经济影响日益凸显。反之，经济发展愈发缓慢的新加坡高度重视美国对其经济发展所起的作用。二是政治公开支持。为迎合特朗普政府的“印太”战略，新加坡在中国南海问题上的立场有所转变。目前看来，这种“选边站”的策略引发了南海态势的紧张，使南海安全局势受到一定程度的冲击。三是军事紧密合作。作为美国在东南亚最为重要的军事基地，新加坡不仅将本国的防务战略与美国合作相联系，还积极配合美国的军事部署，允许美国进入新加坡的军事设施(26)MFA,The United States Of America,https://www.mfa.gov.sg/SINGAPORES-FOREIGN-POLICY/Countries-and-Regions/Americas/The-United-States-Of-America，2019年9月28日。，以维护美国在“印太”，特别是亚洲地区一定程度的军事存在。

新加坡除加紧与美国合作外，还不断强化与域外其他国家间的一系列合作。为满足自身的利益需求，对于日本，新加坡不但舆论支持“南海法律秩序的重要性”，而且与日本实行战略合作，推进“南海仲裁”的实施(27)“South China Sea Threat:Japan Sends Beijing Dire Warning with War Ship Deployment,”Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1216071/south-china-sea-latest-world-war-3-Japan-conflict-china-US-donald-trump-politics-news，2019年12月12日。。对于印度，新加坡认为这是一个“有影响力的大国”，并与之在南海争议海域进行联合军演(28)Claire Anderson,"South China Sea:Beijing THREAT as India and Singapore Move into Disputed Waters",Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1129366/south-china-sea-latest-news-world-war-3-india-singapore-navy-beijing-us-jingping，2019年5月20日。，企图利用印度洋和太平洋夹击和防范中国。对于澳大利亚，新加坡持续推进两国间的紧密联系，深化全面战略伙伴关系。新加坡认为澳大利亚是志同道合的合作伙伴，澳新有着深刻的历史联系和类似的战略观点。因而在与中国因南海问题产生争议时，新加坡进一步加强与澳大利亚的防务合作，极力拉拢澳大利亚，以期在南海问题上阻碍中国。

在中国和东盟的共同努力下，南海局势尚维持在总体稳定的状态，可风险依然存在。尤其是以美国为首的域外大国的介入，相关国家会结合特定时期的战略利益而适时改变外交策略，使中国南海局势出现不利于中国的动荡(29)Simon Osborne,"South China Sea Threat:Beijing Responds to US Drills-Armed Forces Put 'on High Alert'",Express UK,https://www.express.co.uk/news/world/1276650/south-china-sea-war-china-us-world-war-3-australia-us-navy-coronavirus，2020年5月1日。。而新加坡为了能在中国南海问题上分一杯羹，亦不断加紧与域外国家的勾连，使中国南海权益的维护趋于复杂化。

(二) 加剧中国南海博弈国际化

作为极具影响力的区域性国际组织，东盟在亚洲，特别是在东南亚地区具有举足轻重的地位。然而在南海问题上，东盟十国就有五国与中国存在主权争议。另外，由于南海蕴藏丰富稀有的自然资源以及特殊的地缘战略价值，故引发了部分域外国家的窥视，使原本风平浪静的南海局势日益国际化。同时，非相关争议国的新加坡则借助美国“印太”战略的推进以及东盟成员国的身份，在南海仲裁案之后，调整南海政策，妄图实现东盟内相关国家“抱团取暖”，这无疑加剧了中国的南海博弈。

一方面，新加坡凭借美国“印太”战略以及“印太”战略影响下相关东盟国的南海立场与利益诉求，试图使东盟国家间能够“抱团取暖”，进而对中国海洋安全局势施加压力，以防止所谓的“地区力量过溢”。特朗普政府上台后，不再沿用“亚太再平衡”战略，转而实施“印太”战略。在公开场合，特朗普发表言论称，希望继续加强与亚太盟友间的关系，并发展与其他一些亚太国家间的合作关系，企图打造美日印澳的“自由开放的印度洋—太平洋战略”。太平洋舰队司令接受提问时表示，美国的南海政策不会变。美军航母更以所谓的“航行自由”，屡次闯入中国南海12海里附近海域。不难看出，在中国南海问题上，美国意欲遏制中国发展的目的并未变化。与此同时，为了更好实现自身战略利益需求，新加坡不仅积极迎合美国的“印太”战略，而且利用美国“印太”战略影响下相关东盟国家调整南海立场与政策的时机，不断拉拢东盟国家“抱团取暖”，以强化东盟的“统一立场”，试图共同防范中国，弱化中国在东南亚地区的影响力。

另一方面，自恃为东盟整合力量的推动者，新加坡试图通过抢占话语权，弥补其固有身份(小国)的不足。新加坡深知自身实力与中国相距较远，国际地位更无法与中国匹敌，但东盟却在亚太地区具有至关重要的地位。因而，作为东盟的国家，新加坡积极参与东盟的各项活动，特别是在涉及中国南海问题时，新加坡以“协调者”的身份自居，对东盟施压，试图实现东盟“抱团取暖”，将中国南海问题转变成中国与东盟整体之间的问题，使中国南海博弈呈复杂化、国际化。

值得注意的是，新加坡虽然依赖美国，可又害怕被美国所累，希望借助东盟的整体实力和东盟在亚太的战略地位，进而实现自身“全球区域大国”野心。“在东南亚，我们不要被困在其中，困在中美、中印之中，我们要成为所有人的好朋友，欢迎所有人，让每个人都喜欢我们，这是我们的立场。”(30)新加坡联合早报：《关于中国南海报道 西方媒体存“荒谬观点”》，http://www.zaobao.com/special/report/politic/southchinasea/story20180829-886665.

(三) 导致中国南海争议长期化

尽管据守亚洲最重要的海上航道，但由于地缘战略位置的特殊性，新加坡夹在东南亚大国之间，缺乏一定的战略纵深。因此，新加坡期望借助中国南海问题，以凸显自身在印太，尤其是在东南亚区域的存在，这势必导致中国南海争议长期化。

根据排土场、磅房区位分布，离办公楼的距离远近，结合现有的资源条件，以及需对应的传感器类型和数量，充分应用光纤、4G、网桥、WiFi四种传输技术的优点，优化设计传输链路，分区域分层组网，搭建了传输监测数据、监控影像的网络层。具体如下：

从经济角度而言，作为曾经的“亚洲四小龙”，新加坡的发展程度在东盟各国中名列前茅，拥有相当的经济实力；但就综合实力而言，在面对印度尼西亚、马来西亚等东盟大国时，新加坡要想成为东盟真正的“领头羊”，就必须“有所作为”，而中国南海问题正好为新加坡提供了“机遇”。正是利用美国“印太”战略的影响，在东盟众多重要议题和区域制度方面，新加坡不仅积极参与，而且透过对东盟事务的态度影响着东盟内部其他国家的相关决定。当成为中国-东盟关系的“协调国”后，新加坡非但没有履行应尽的责任，反而时常发声中国南海问题，其前高官曾在南海主权争议谈判取得一定实质性进展时，向东盟相关国家施压，称中国涉及东盟内部事务。在中国南海问题上，新加坡努力扮演着“调和者”的角色，实质是以特朗普政府“印太”战略为支撑，与美日印澳等国密切联系，干扰东盟相关争议国的意向，继而发挥其在东盟甚至“印太”地区的影响力。新加坡认为，其生存有赖于广泛的伙伴关系网络，必须加强与世界各国和地区的关系，为新加坡的利益服务，也为新加坡的持续发展服务(31)MFA,Upholding Our Sovereignty；Leaving No Singaporean Behind,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Announcements-and-Highlights/2020/03/20200305-MFA-COS-2020，2020年3月5日。。

值得注意的是，随着“一带一路”倡议以及中新两国经贸往来的深入发展，新加坡既担忧中国崛起会给自身带来压力，又希望借助中国的发展来提升自身的经济实力，在对华问题上“走钢丝”，玩弄“两面手法”。正如新加坡声称的那样，“权力有其自身的逻辑，一带一路沿线的每一个需要跟中国打交道的国家，都能感觉到与中国的关系不平衡，中国的巨大体量对这些国家构成很大压力，因此大家都希望建立多方面的关系。……即使中国会对其邻国构成挑战，但是这跟西方强国带来的挑战相比，却是一种非常不一样的挑战”(32)新加坡联合早报：《关于中国南海报道 西方媒体存“荒谬观点”》，http://www.zaobao.com/special/report/politic/southchinasea/story20180829-886665.。然而，毋庸置疑，虽然新加坡对华政策存在“两面性”，可其根本利益诉求不会改变，即把握时机，以东盟国家为由，借中国南海问题提升话语权和影响力，凸显区域存在，而这将会使南海形势日益复杂化、国际化、长期化，导致中国南海问题陷入更加错综复杂的局面，对中国的海洋安全局势产生不容忽视的影响。

四、 中国的战略对策

在特朗普政府“印太”战略的背景下，新加坡“有限介入”的南海政策，必将使得南海局势异常敏感。因此，中国应当从中新两国的实际出发，以政治、经济、文化为纽带，谋求国家利益的最大化与地区安全的和谐化，制定合理、务实的战略举措，以大国的定力与智慧，减缓海洋冲突。

(一) 以“一带一路”倡议为契点，缓解海洋摩擦

经济是一国发展的根本。中国南海问题既然最初由经济利益引发，那么通过经济手段解决是行之有效的方式之一。“一带一路”倡议，就是站在全球战略的角度，期望亚洲各国有所获益，打造利益共同体。而视经济为首位的新加坡，自然不会拒绝搭上中国经济发展的“顺风车”。对此，以“一带一路”倡议为契点，构筑紧密的周边命运共同体，有利于缓解中新在中国南海问题上的摩擦。

从“一带一路”倡议的路线图中不难发现，无论是“丝绸之路经济带”，还是“21世纪海上丝绸之路”，都赋予了东南亚地区极其重要的作用。自《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布以来，中国倡导“一带一路”的目的、线路和辐射范围逐渐清晰，得到沿线国家的积极响应，新加坡亦不例外。新加坡一直将经济合作视为对外发展与交往的重点，故合作对象并不局限于东盟国家。例如，新加坡与中国的经济合作也正在推进，双方签署了一系列促进双边关系的协定(33)狮城新闻：《中国贸易恢复增长，新加坡为首的东盟起重大作用》，https://www.shicheng.news/show/912140.。新加坡是中国最大的外商直接投资来源国，中国则是新加坡最大的贸易伙伴。“陆海新通道”衔接了“一带一路”中的“丝绸之路经济带”以及“21世纪海上丝绸之路”，且将中国的西部、东南亚和以外的区域连接起来。这样的战略进展不止是设施联通、贸易畅通层面上的，更是通过中新第三方市场合作的形式促进资金融通。同时，考虑到中新双方均有强烈意愿推动区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判进程，故不断夯实区域经贸发展基础的“陆海新通道”，有望增进相关各方的政策沟通，为RCEP的谈判减少阻力(34)新加坡联合早报：《陆海新通道助力中国—东盟关系提质升级》，http://www.zaobao.com/news/china/story20190131-928436.。虽然在中国南海问题上，新加坡立场发生微妙变化，联合域内域外国家，意欲有所作为；可面对经济的巨大“诱惑”，新加坡又极力支持“一带一路”倡议，并公开发表言论，希望中国能够让新加坡深度参与“一带一路”的建设(35)Lim Yanliang,Singapore and China to Take Ties to Next Level,The new paper,https://www.tnp.sg/news/singapore/singapore-and-china-take-ties-next-level，2019年5月23日。。

经济基础决定上层建筑。一个国家要想发展，必须以经济为基础，实施相应的战略部署。新加坡自知经济发展离不开与中国的合作与交流，公开呼吁要与中国强化双边合作(36)MFA,Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan's Telephone Call with PRC State Councilor and Minister of Foreign Affairs Wang Yi,https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2020/04/20200428-Min-PRC-FM-Call，2020年4月28日。。因此，以“一带一路”倡议为契机，可以使中新关系打开全新的局面，为中国国际环境的改善和战略机遇期的延伸提供有利条件，缓和中新在中国南海问题上的矛盾，最终实现中华民族的复兴。

(二) 以“双轨思路”为支点，加强战略互信

东盟作为整体，其实力不容忽视，但东盟各成员国发展并不均衡，国力参差不齐，加之部分国家本就与中国有着优良的传统关系，故东盟在中国南海问题上并未统一立场。为此，以“双轨思路”为支点，加强中新战略互信，不仅有利于中新两国关系的发展，而且有助于解决两国在中国南海问题上的分歧。

新加坡有限介入南海争端，究其原因是新加坡认为东盟的利益就是新加坡的利益，只有东盟凝聚力量、不断强大，其他大国才会有所忌惮，新加坡才能更好地维护和巩固自身的地位。新加坡不允许大国在东南亚的影响过大，导致区域失衡。然而，中国的快速崛起，使新加坡意识到中国将有可能打破亚太地区、特别是东南亚区域的平衡，影响自身在东盟、亚太甚至世界的地位。新加坡希望通过中国南海问题，依靠美国等域外大国以及东盟相关国家的力量共同防范中国。为配合美国的战略部署，新加坡还将东亚峰会打造成讨论中国南海问题最高级别的平台。不仅如此，新加坡又绕过已相当成熟的区域多轨论坛机制，转而举行其他对话会，以非正式的形式邀请域外国家介入地区安全事务，对中国南海局势的稳定造成影响。

作为解决中国南海问题的重要方式，中国的“双轨思路”有其特定的含义。“双轨思路”一方面倡导南海争议由相关国家直接协商和平解决，另一方面认为南海地区的安全与稳定则由中国与东盟国家共同维护。这表明，中国和平解决问题的立场不会改变，中国反对域外国家的干涉，中国是南海和平与稳定的坚决维护者。虽然新加坡以中国南海问题为由，联合域外国家，拉拢域内国家，但新加坡并不希望东盟地区出现动荡。由于东盟诸多国家与中国在经济、政治、文化等方面有着源远流长的关系，因此新加坡的某些南海倡议并未得到东盟相关国家的呼应。中国则与东盟签订了《南海行为准则》框架协议，进一步提升了中国与东盟的关系。东盟强调，将全面执行《南海各方行为宣言》，与中国继续改善合作，尽早缔结有效的中国南海行为准则；维护和促进南海的和平、稳定与安全，承认南海是和平、稳定、繁荣的海洋；重申与中国有必要根据包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法增进互信，在活动中保持自制，避免可能使中国南海局势进一步复杂化的行动(37)MFA,"Chairman's Statement of the 21st ASEAN-China Summit to Commemorate the 15th Anniversary of ASEAN-China Strategic Partnership Singapore",https://www.mfa.gov.sg/Overseas-Mission/ASEAN/Press-Statements-Speeches/2018/11/press_，2018年11月14日。。据此，中国应以“双轨思路”为支撑，加强中新彼此间的战略互信，促进中国南海问题的和平解决。

(三) 以“人文交流”为结点，营造合作氛围

华人作为新加坡人口的重要组成部分，儒家文化对新加坡的普世价值观具有无可取代的影响(38)李一平、匡荣韬：《论新加坡的国家特性及其维持政策》，《东南亚研究》2016年第2期。，故在文化上，中国与新加坡有一种天然的亲密感。其中，新加坡与中国海南历史渊源久远，交织着浓厚的地域乡情、血缘亲情、同胞友情、商业交情，新加坡200多万华族中就有约20万祖籍海南。因此，以“人文交流”为结点，积极营造合作的氛围，对化解中新两国在南海的冲突极为重要。

国家特性是一国维持稳定的根基，它的迷失会让一个国家走向分裂和衰退。尽管鉴于中新意识形态的差异以及中国前期经济改革参照“新加坡模式”的优越感等，新加坡刻意强调“新加坡人”的政治身份，以淡化其他族群的特征，使原本华人的国家成为一个多元种族的国家；但“华人-儒家”依然占据着新加坡的主流文化，构成新加坡国民价值观的基础。“中国如何发挥其突出的全球作用，以及国际社会如何适应中国日益增长的影响力，将决定我们所有人，以及我们所有国家，能够继续享有和平与繁荣。”(39)MFA,Edited Transcript of Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan's Remarks on “Seeking Opportunities Amidst Disruption - A View from Singapore”At the Center for Strategic and International Studies (CSIS),https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2019/05/20190516_FMV-Washington-CSIS-Speech，2019年5月16日。对此，中国应树立良好的国际形象，强化与新加坡的学术交流，举办教育合作周；促进青年一代在语言、文化和艺术等方面的学习、沟通，增进了解，加深友谊；注重传统文化的弘扬，通过儒家思想传播、汉语教学、留学生输出等方式，确保华人传统文化的渗入和延续。

人文交流是夯实国与国关系的社会民意基础，有助于推动国家间的良性互动。因此，以“人文交流”为联结，全面推进中新人文交流，完善人文交流布局，创新高级别人文交流机制，改革人文交流内容、形式和工作机制，深化双边合作基点，有益于中国顺利解决中国南海问题。

五 结 语

基于“美国是全球性大国”，印太尤其亚太地区仍将是美国全球战略的重点。为了遏制中国的崛起，防止中国超越美国，特朗普政府的官方文件，还有高官言论，特别是白宫近期发布的《美国对中华人民共和国战略方针》，都视中国为“势均力敌”的对手，表明中美间存在长期的战略竞争(40)White House,Text of a Letter to Certain Congressional Committees on the United States Strategic Approach to the People’s Republic of China,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/text-letter-certain-congressional-committees-united-states-strategic-approach-peoples-republic-china/，2020年5月21日。。由于特朗普政府的“印太”战略导致中美对抗不断加剧，中美博弈日益凸显，因此，中国周边国家的外交政策也随之进行了调整。新加坡亦结合自身利益的诉求，在“印太”战略的背景下，采取“有限介入”的南海政策，一方面通过加强与相关国家特别是域外大国(如美国、印度等)的(政治、军事等)联系，在中美关系中有所作为(41)Aqil Haziq Mahmud,"Smaller Countries Like Singapore can Work Together to Stem US-China Hostility",says PM Lee,CAN,https://www.channelnewsasia.com/news/smaller-countries-singapore-work-together-us-china-hostility-11585894，2019年5月31日。，以凸显区域话语权和国际影响力；另一方面又希望能继续保持与中国的合作，参与“一带一路”倡议的建设中去，以实现经济利益的最大化。新加坡的“有限介入”，适时而动，时而紧张，时而缓和，势必会对中国周边的海洋安全局势产生影响。为此，面对美国的“印太”战略和新加坡的“有限介入”，中国不仅要立足于中新两国的实际发展情况，积极妥善管控分歧，寻求共通的利益汇合点，优化并深化区域安全合作机制；还要从国际战略层面上，以“新型国际关系”为基点，以“协调、合作、稳定”为基调，秉持“和合”理念，在合作共赢的基础上加强交流与合作，增进战略沟通，减缓竞争压力，避免战略误判，尽可能地化解冲突，建立新型国际关系，构建人类命运共同体。

2020美国大选年，拜登胜选成为美国新任总统。拜登入立主白宫后，将可能基于特朗谱政府的对华政策既有继承又有区分，更可能“接套路出牌”；但这只是形式和内容上的，并不会根本改变中美竞争的实质。尤其是在中国南海问题上，拜登相较于特朗谱政府的单边主义、现实主义政策，可能会争取更为强硬的对华军事政策，演化与盟友间的合作，进一步强化“印太”战略，加紧构建针对中国的海上包围圈，制造紧张局势，使中国南海成为中美地缘战略竞争的最主要战场。全球已然进入中美之间两极竞争塑造世界总体格局的时代。