区块链技术背景下“两法衔接”机制改革研究

申 纯

一、问题的提出

中共十八届四中全会明确提出，“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。事实上，“两法衔接”问题是老生常谈，为了畅通“两法衔接”机制，从中央到地方进行了各种探索与尝试，2001 年国务院就颁布了 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（下文简称2001 年《规定》），规定了行政执法与刑事司法衔接制度的基本框架和程序，为两法衔接提供了行政法规依据。但该规定出台二十年来，我国司法实践中的“两法衔接”问题仍然没有得到有效解决，“有案不移，以罚代刑”问题仍较为突出，选择性执法等现象仍普遍存在，严重削弱了司法公信力。

二、我国当前“两法衔接”机制不畅的主要障碍

（一）信息共享机制未有效运行，“信息孤岛”现象严重

建立信息共享机制是畅通“两法衔接”机制的前提。长期以来，行政执法信息只由行政机关掌握，公安机关、检察机关由于信息不对称，对已经构成犯罪的行政违法行为线索主要来源于行政机关的主动移送，对行政机关“有案不移”缺乏有效的信息共享机制和制约机制。因此，在2004 年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》中，首次提出“建立信息共享机制”，“逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享”。按照这一思路，早在2005 年，浦东新区人民检察院就建立了全国首个“行政执法与刑事司法信息共享平台”[1]。2011 年，国务院下发《关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》（国发〔2011〕37 号），要求加快建设打击侵权假冒领域行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台，2013 年年底前分批全面建设完成。随着“电子政务”平台的推广，各地都已经搭建了“行政执法与刑事司法信息共享平台”，但是，一方面该平台的建设仍然是各地分别负责，尚未形成全国统一的“两法衔接信息共享平台”，另一方面，该平台并未与行政机关的执法信息平台实现对接。“两法衔接信息共享平台”大多数都是由各地检察机关牵头设立，是否移送仍然取决于行政机关，需要由专人在该平台上录入拟移送的案件信息，并未能实现真正的执法信息共享，自然也无法对行政机关“有案不移”现象形成有效制约。

其次，信息收集标准混乱、信息安全问题也是导致“两法衔接”信息共享平台建设迟缓的重要原因。我国行政机关各自都有本系统的信息管理平台，执法信息收集和录入格式标准均不统一，同时，各行政执法机关担心执法信息泄露而承担责任，不愿将执法信息与其他单位共享。事实上，目前不仅仅是行政机关和公安机关、检察机关之间无法共享信息，即使是不同的行政机关之间，虽然各部门都有各自的信息平台，但由于信息安全、数据格式不一致等问题，“信息孤岛”问题也未得到解决。

（二）权力本位主义和行政管理体制制约，行政机关“有案不移”

两法衔接机制运行不畅的另一重要原因在于作为移送主体的行政机关移送案件的动力不足，导致“有案不移，有案难移，以罚代刑”。一方面，行政执法机关作为行政管理机关，拥有行政执法权，其中不乏监管的“灰色地带”，出于权力本位主义的原因，浓厚的权力本位意识使其缺乏被监督的意识和习惯，不甘心存在一个制约和监督自身权力行使的机构凌驾其上，对其束缚手脚[2]。

另一方面，我国“条块分割”的行政管理体制决定了行政机关一般都由上级行政机关和地方政府实行双重领导，出于维护部门利益和地方保护主义的需要，往往不愿意将本部门执法过程中收集的行政执法信息移交给其他单位，尤其是《规定》中第14 条：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”人民检察院和监察机关作为“两法衔接”工作的监督机构，同时也是贪污受贿犯罪、渎职犯罪等案件的立案侦查机关或调查机关，行政机关担心检察机关、监察机关的介入会“引火烧身”，暴露本单位或地方政府在监管或执法过程中的漏洞。

笔者认为，行政机关“有案不移”的根源在于“两法衔接”中行政权与司法权的错位。从权力属性上看，对于案件是否涉嫌刑事犯罪的判断，本质上属于司法权，应该由司法机关来决定，但当前的“两法衔接”制度中，由于是否移送案件是由行政机关决定的，并需要经过行政机关领导的审批才能移送，这实质上超出了行政执法权的范围。

（三）行政机关人少业务多，专业力量不足

在目前的制度设计中，“两法衔接”程序的主导者是掌握了“案件移送权”的行政执法机关。但在实际操作层面，行政机关自身承担着职权范围内的行政管理工作，不可能将大量的人力物力投入“两法衔接”工作。根据《规定》第6 条，行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件，需要提交涉嫌犯罪案件移送书、调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或鉴定结论等多份材料，移送案件的工作量较大。虽然各地建立了“两法衔接信息共享平台”，但行政执法机关都有自己的案件管理平台，“两法衔接”信息平台与其自有平台不能兼容，导致行政执法机关对同一案件处罚后要录入两个不同的平台，无形中加重了行政机关的工作任务。因此，一些行政执法机关工作人员不能及时、完整地录入数据[3]。

此外，对案件是否涉嫌犯罪的判断，往往需要刑事法律方面的专业知识，而有些行政执法人员以及行政机关的领导对此并不精通。虽然很多地方都有“两法衔接联席会议制度”“案件咨询制度”，要求公安、司法机关的办案人员参与案件的讨论指导，提前介入，但由于牵涉多部门协作参与，这些制度难以成为一种常态机制。

（四）立法层级低，制度刚性不足

目前行政机关移送案件责任的主要依据为《规定》，属于行政法规，效力层级较低。“两法衔接”工作涉及行政执法机关、公安机关、人民检察院和监察机关，这既牵涉行政执法程序，也是刑事诉讼的启动方式之一，但无论是刑事诉讼法还是行政处罚法对此都没有明确规定，仅仅依靠国务院颁布的一部行政法规远远不够。

比如，虽然《规定》第14 条明确规定检察机关对行政机关移送案件的监督职权，但由于缺乏上位法的依据，受到了很多质疑。有学者指出，“根据《立法法》第8 条和第 9 条的规定，人民检察院的监督职权（职责）属于法律保留事项，只能由法律予以规定……因此，对于‘两法’衔接中最重要的监督——人民检察院针对行政执法机关是否移送或是否及时移送涉嫌犯罪案件的监督的法律依据就处于缺失的地位，其合法性也就自然成为了不容回避的问题。”[4]正是由于检察机关对行政机关移送案件的监督权缺乏上位法的依据，导致最高人民检察院在2001 年出台的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中，仅就行政机关移送的按照刑事诉讼法的规定属于人民检察院立案侦查案件的移送程序和对公安机关行使立案监督权的程序进行规定，而回避了对行政执法机关移送案件的监督职权问题。因此，虽然《规定》第16 条、第17 条分别规定了行政机关不按规定移送案件和公安机关不接受移送案件的行政处分责任，但由于监督主体不明，监督机制缺失，追责也难以落实。同样的原因，刑法中虽有徇私舞弊不移交刑事案件罪，但从实际情况来看，在中国裁判文书网上搜索，仅显示185 个涉嫌此罪名的一审案件裁判文书。

（五）刑事立案标准不明，“以罚代刑”

对于“两法衔接”中涉嫌犯罪案件的具体移送标准，《规定》仅规定参照“刑法中关于破坏社会市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪的追诉标准等规定”，但在“两法衔接”工作中，仍然存在立案标准不明，导致责任推诿的现象。

一方面，虽然最高人民检察院和公安部出台了关于刑事案件立案追诉标准等多个司法解释，但并未涵盖所有罪名。从我国违法与犯罪相区别的二元立法结构来看，刑事案件的立案标准当然应高于行政违法行为的判定标准。当前部分罪名由于缺乏对立案标准的司法解释，违法行为与犯罪行为的判断标准混同，导致司法实践中“选择性执法”现象普遍存在，极大地削弱了司法公信力。比如对于伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章的行为，《中华人民共和国治安处罚法》第52 条规定可处以10 日以上15 日以下拘留，而刑法第280 条第1 款也规定了“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”，最高可处10 年以下有期徒刑。但由于并没有司法解释明确规定本罪立案的具体标准，导致此类行为究竟仅构成行政违法，还是同时涉嫌刑事犯罪，缺乏统一依据。

另一方面，当前我国关于刑事案件立案标准的司法解释数量繁多，既有最高人民检察院、公安部联合制定的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》，也有其他针对具体罪名的司法解释，还存在不同司法解释之间立案标准不一致的问题①比如对于寻衅滋事罪的立案标准，2013年7月15日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》与2008年6月25日最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第37条的内容就存在多处不一致的情况。。

由于案件移送标准不明确，是否移送很大程度上取决于行政机关，导致实践中大量涉嫌犯罪的行为仅处以行政处罚，“以罚代刑”现象普遍存在。而且由于行政处罚案件的证据标准远低于刑事案件，很多证据未能及时收集，事后再进行监督或追责也较为困难。

三、区块链技术的运用有利于破除“两法衔接”体制壁垒

如前所述，“两法衔接”工作由于牵涉行政、司法、监察等不同国家权力的衔接，体制壁垒是长期以来导致“两法衔接”不畅的主要原因，区块链技术的应用为打破这种体制壁垒提供了一种可行的方案。近年来，世界各国都开始将区块链技术运用于公共服务领域，2016 年，英国科学研究办公室发布研究报告《分布式账本技术：超越区块链》（Distributed ledger technology:beyond block chain），重点论述了区块链技术在构建数字政府，提供公共服务方面的巨大潜力[5]。

区块链技术是比特币的基础技术，目前尚无统一的定义[6]。通常认为其是利用加密链式区块结构验证与存储数据、利用分布式节点共识算法生成和更新数据、利用自动化脚本代码（智能合约）编程和操作数据的一种全新的去中心化基础架构与分布式计算范式[7]。区块链实质上是多种技术的整合运用，其中涉及的关键技术包括P2P网络技术、非对称加密算法、数据库技术、数字货币、智能合约等，通过综合运用这些技术，区块链创造出新的记录模式与管理方式[8]。此类系统包含三个主要特征：分布式记账、共识和智能合约[9]。如果将区块链技术理解为一种管理模式，它在破除体制壁垒，构建互信机制方面有着天然的优势，完美契合了“两法衔接”工作的特点和需求，主要表现在以下方面。

（一）分布式账本系统有利于打破信息壁垒，充分发挥信息共享平台的作用

近年来，国家正在加快推动政务信息共享进程。2016 年12 月份，国务院在《“十三五”国家信息化规划》中提出，“到2018 年，建成国家政府数据统一共享交换和开放平台”。2017年5 月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》，要求在2018 年6 月底前，各部门推进本部门政务信息系统向国家电子政务内网或外网迁移，对整合后的政务信息系统和数据资源按必要程序审核或评测审批后，统一接入国家数据共享交换平台。

早有研究者注意到了区块链技术在打破信息壁垒、实现政务信息资源共享方面的优势，指出区块链应用的一大优势在于可以利用共识机制将不同机构联通起来，消除政务信息资源建设中的信息孤岛现象[10]。可利用区块链中共识机制和智能合约影响信息提供者行为的机理，强化共识机制和智能合约的激励及约束作用，发挥共识机制和智能合约积极引导信息提供者行为的重要作用，能够实现政务信息资源共享的标准化、实时化和智能化[11]。

如前所述，虽然我国各地都已建立了“两法衔接”信息共享平台，但由于尚未建成全国统一的信息共享平台和未能与行政执法信息平台有效对接，未能真正发挥信息共享的作用。利用区块链技术，可将各行政机关的执法信息统一接入国家数据共享交换平台，再接入“两法衔接”信息共享平台，实现行政执法信息在各行政机关与公安机关、检察机关、监察机关间的共享，破除条块切割的行政管理体制的制约。同时，区块链技术本质上是一种分布式记账系统，具有不可篡改性、非对称加密、可溯性等特征。可根据“两法衔接”工作中不同参与主体的职能分工，为行政执法机关、公安机关、检察机关、监察机关分配不同的查询、修改、使用数据的权限。通过区块链记录交易过程与数据使用记录，搭建可信的数据交易方案[12]，以此保证对信息的查询、使用、改动均有据可查。确保信息安全，发挥区块链所具有的“信任工具”的作用[13]，打通政府内部不同部门之间信息共享的渠道。

（二）智能合约技术能有效解决行政机关的有“有案不移”难题

“智能合约”（smart contract）是区块链技术的一部分，从本质上讲，智能合约是由事件驱动的、具备状态的、部署于可共享的分布式数据库上的计算机程序，现存智能合约的工作原理类似其他计算机程序的If-Then 语句[14]。智能合约的基本特点是只要预设一定的触发条件，计算机系统就能自动执行预先设置的指令，具有自治、去中心化等特点，其一旦启动就会自动运行，不需要任何合约签署方的干预[15]。在预设的条件下，可自动强制执行合同条款，实现“代码即法律”的目标[16]。

智能合约的特征可以有效解决“两法衔接”工作中存在的“有案不移”顽疾。通过区块链技术，各行政机关的行政执法信息系统接入“两法衔接”平台，行政执法机关、公安机关、人民检察院、监察机关之间相当于在计算机网络系统中签署了一个智能合约，各种刑事案件立案标准相当于“触发条件”。当行政处罚案件达到立案标准时，系统即按照指令自动将案件移送至“两法衔接”平台，并提示公安机关立案处理，检察机关、监察机关也可以直接在平台上监督立案情况。当然，由于不同案件的立案标准不同，有的案件是以重大损失的危害结果作为立案标准，有的是以情节严重作为立案标准，因此需要根据不同罪名的立案标准设计触发程序。

智能合约技术的使用相对于过去由行政机关层层审批的案件移送流程，有以下几点优势。首先，通过“智能合约”自动执行，排除人为因素的干扰。与具有灵活性和模糊性的传统法律规则相反，技术规则高度规范化，几乎没有任何模棱两可之处[17]。行政执法机关在录入执法信息的同时，符合立案标准的案件就会通过网络即时移送至“两法衔接”信息平台，实现了“录入即移送”“有案必移”。其次，有利于纠正前文所述的行政权与司法权错位的问题。行政执法机关录入案件信息是行使行政执法权的应有之义，“录入即移送”事实上取消了行政执法机关对案件的“移送权”，是否需要作为刑事案件立案由侦查机关（公安机关）决定。再次，由于案件的处理流程会由平台同时推送给检察机关、监察机关，有利于检察机关、监察机关即时了解案件处理情况，及时监督，在很大程度上解决了由于证据灭失而难以监督的问题。

（三）利用现有政务平台和区块链技术，缓解人少业务量大的矛盾

区块链以分布式的结构实现信息互通互联，可最大限度利用原有的政务信息平台及硬件设备。上链同步的数据仅为数据哈希，并不涉及完整原始数据的全区块链同步，每条哈希数据容量仅几十字节，能够在极小占用数据带宽的前提下实现安全的数据记录同步[18]。行政执法系统与“两法衔接”政务信息共享平台纳入同一区块链，执法人员在将行政执法信息录入行政执法系统的同时，系统按照之前设置的“触发条件”将符合立案条件的案件信息即时移送给公安机关，由公安机关立案审查，避免了执法人员重复录入信息，也简化了层层审批的案件移送流程，实现了“录入即移送”。

同时，要扩展“两法衔接”信息共享平台的功能，实现“两法衔接”全程电子化。要求行政人员在录入案件信息时应当将执法过程中收集的证据材料一并录入系统，公安机关在网上对案件证据材料初步审查，对于需要立案的，通知行政机关一并将纸质案卷移送，对于没有达到立案标准的，由公安机关在系统中通知行政机关，由行政执法机关依法作出处理。行政机关对公安机关不予立案的决定有异议的，可直接在平台上提出复议要求，也可以通过系统要求人民检察院在平台上进行立案监督。案件的移送、立案审查、复议、立案监督全部在网上完成，简化了流程，可有效缓解人少业务量大的矛盾。

四、需进一步解决的问题

区块链技术的应用虽然可以解决“两法衔接”中的部分问题，但区块链并非万能钥匙，由于“两法衔接”工作的复杂性，仍然需要从以下几方面改革。

（一）提高立法层级，确保“两法衔接”有法可依

立法法第8 条规定诉讼制度、犯罪与刑罚制度均属于全国人大及其常委会法律保留范围，而现有的“两法衔接”制度试验却是以行政法规、地方性法规、司法解释甚至规范性文件为制度载体，造成“两法衔接”制度混乱。[19]因此，为了“两法衔接”工作的顺利推进，有必要在上位法中具体规定“两法衔接”制度。

目前来看，与“两法衔接”内容联系较为紧密的主要是刑事诉讼法与行政处罚法，笔者认为在刑事诉讼法中规定“两法衔接”内容更为恰当，理由有三。其一，“两法衔接”主要是对涉嫌犯罪的案件的处理程序，从权力属性上来看属于司法权，从程序上看属于刑事案件立案程序的一部分。其二，如前所述，区块链技术的使用可实现案件的 “录入即移送”，行政机关对案件的“移送权”事实上将不再存在，刑事案件的立案机关（主要是公安机关）将取代行政机关长期以来在“两法衔接”中的主导地位，“两法衔接”将回归刑事诉讼程序的本质。其三，刑事诉讼法第109 条早已规定了任何单位（包括行政机关）发现犯罪的都有向公安机关报案或举报的义务，在第112、第113 条也分别规定了公安机关的立案程序以及检察机关的立案监督权，这都是“两法衔接”制度的重要组成部分。

因此，建议在刑事诉讼法中增加相关条文，围绕中共十八届四中全会所提出的“信息共享、案情通报、案件移送制度”，契合区块链技术的应用特点，明确规定“两法衔接”的基本原则，责任主体和主要流程，同时，梳理和相应修改相关行政法规、司法解释、文件等。

（二）出台司法解释，明确立案标准

智能合约的运用，可以依靠事先预设的触发条件实现案件的自动移送，需要针对不同案件的立案标准，在程序中设置不同的“触发条件”。这就需要所有罪名的刑事立案标准，都应当有明确的司法解释，才能对照司法解释的标准设计案件移送程序。

为推进“两法衔接”工作，有必要由最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合颁布刑事案件追诉立案标准的司法解释，梳理所有刑事案件的立案标准，查漏补缺，对刑法条文中的“情节严重”“情节恶劣”“数额较大”“造成严重后果”等入罪标准进行量化解释，以便于在“两法衔接”系统中通过人工智能技术就可判断案件是否达到刑事案件的移送标准，尽可能排除人为干扰因素。

（三）加快刑事司法改革进程，应对刑事案件的大量增长

可以预见，区块链技术的应用虽然可以解决“有案不移”的问题，但随之而来的将是刑事案件数量的急剧增长。近年来，我国刑事立法和司法呈现明显的“犯罪化”趋势，刑事案件数量急剧增加，通过对比近年来最高人民法院的工作报告，我国各级人民法院一审的刑事案件数量从2013 年的95.4 万件攀升到2017 年的129.7 万件，年均增幅达7.19%。然而，2017 年我国法院系统员额制改革后，全国法官的总体数量却减少了40%[20]，司法机关面临审判力量不足的现状。

凡事预则立，不预则废。解决“两法衔接”问题只是一个开端，如何应对其后而来的刑事案件数量暴增才是检验改革成败的关键，对此，需要加快刑事司法改革进程。笔者赞同周光权教授所提出的改革举措，比如进一步推动认罪认罚从宽制度，扩大不起诉制度的适用范围，打造不开庭审理的刑事速裁程序，降低羁押率，降低犯罪的附随负面效应，等等[21]。限于篇幅，本文对上述问题不做详细阐述，但应当明确的是，“两法衔接”机制改革是一项系统工程，牵一发而动全身，区块链技术的应用虽然可以解决部分问题，但更重要的是刑事司法改革的同步进行，将“两法衔接”问题作为社会治理体系的重要环节加以考虑。