数字政府视域下创新型社会治理体制建设探究

张 磊

(贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025)

0 引言

在以人民为中心的数字政府发展背景下，构建创新型社会治理体制机制，强调从“科学决策”到“数字政府”，互为联动，进而加速推进我国数字政府的发展。湖南省华容县阳光政务平台在数字政府建设转型过程中较为全面地完成了与国家政务服务平台的对接，贯彻了湖南省政府确定的“四级四同”政务服务事项完成要求。在改善营商环境、构建互联网政民互动平台、公开政府治理成效，提升民众信任度等方面取得了一定成效。但也面临一些困境，如何提升数字政府建设质量有待研究。

1 数字政府行政生态理论

1.1 以人民为中心发展思想的延伸

互联网、大数据等技术的广泛应用，实现了信息处理的数字化，在一定程度上推动了开放、共享、平等等理念在群众生活中的推广。数字政府建设是在以人民为中心的发展理念下，以求解决群众日常生活及社会企业营商环境的问题，提升政务办事质量，增强社会满意效度。数字政府的构建和完善能优化政府职能，有效管理行政工作；明晰职责范围，加强部门合作；降低行政成本。使得政府工作贴近民生，推动数字改革的落实，真正实现简化基层社会治理信息化流程、提高办事效率，充分提升国家治理效能，厘清社会治理关系。互联网政务平台的开发和使用正是力图从新角度、新途径促进政府理念改革，以实现净化政府服务、优化营商环境、增强民众满意度等目标，真正实现从以往的管理型政府向服务型、创新型政府的改革创新。

1.2 数字政府有利于政务系统动态平衡

从整体角度对我国政府规划及内外部环境进行分析，数字政府建设明显提升了政府公共政策设计制定与执行的合理性、可行性，有利于实现政府公共管理工作及政府购买公共服务工作的高效率推行。政府系统正在转向协同共治，而各执行主体职权配置的动态平衡就需要数字技术的利用与完善。数字政府的政策导向助推了大数据时代新型电子政务平台的产生和使用的推广，优化了政府组织之间的办事流程，充分体现了数据的共享性、及时性。通过政府工作流程、环节的大幅度缩减，实现资源配置最优化，同时又提升了政府服务的整体效率。数字政府主要着力于优化政府职权分配与合作、优化权力运行机制，从而实现科学管理、科学行政、科学服务的目标，稳步推进数字政府建设与社会治理创新共同发展。

2 社会治理体制现状

2.1 社会治理对象范围广

数字政府建设过程中，主要针对可监控的社会治理对象，即分为自然资源管理与社会人文管理。华容县自2018年着力阳光政务平台向数字治理的转型开始，就已经在县级国土资源规划、保护动植物、水文地质观测、农林牧渔资源控制监测等方面采取了数据的归档与实地访察等，阳光政务平台的上线，大大提高了数据互通的效率。而对于人文管理而言，可以观察到华容县面临的主要问题仍然归于人口的流失和城乡差距较大两个方面。华容县2019年有72.12万常住人口，相比2018年减少1.51万人。常住人口实现的城镇化率为52.36%，相比2018年提高2.91%，乡村居民仍占据较大数量。而人口流失问题难以得到解决，城乡差异问题又进一步促进了农村居民的城市转移。从自然资源角度分析，我国自然资源丰富，但人均可利用资源量不容乐观。公共资源管理是政府治理的重要部分，数字政府的建设就要有效利用互联网技术，点对点、面对面、点面互动，从而改变以往非智能、不便于管理的困境。从社会人文管理角度看，我国呈现人口分布聚散不均匀、城乡差距大、民族宗教管理事务复杂、国际移民流动大等特点，这也就带来了更多的社会管理问题，数字政府的建设有助于从单向管理到双向治理，也能有效解决传统治理反复失效的问题。

2.2 社会治理主体相对单一

以华容县为例，2018年之前，各级部门种类繁多，在地理上也存在区域化的距离问题，民众办事需要去多个分散的部门，民众并不了解政府办事流程的渠道，只能盲目的按照“道听途说”或者参考其他人的办事经验去寻求自己的解决方案，而政府也没有开设其它组织参与社会治理的通道。在发生群体性突发事件时，由于社会环境不透明，舆论影响大，依赖其他力量获得答案或解决问题往往是普通群众的惯性思维。而政府应当承担解释问题、解决问题、站在一线的责任。但是在现有的社会治理体制中，人民群众对政府的依赖性过于严重，增加了政府管理社会事务的工作负担，造成社会集体组织参与活力降低。而政府成为社会治理的唯一主体会使社会治理结构太过单一，降低了社会治理主体结构的灵活性，影响各社会要素间的良性互动。由于旧的问题得不到解决，新的问题在不断增加，容易形成恶性闭环，社会治理效率低。所以需要依靠数字政府的建设，推动社会集体组织的广泛参与，形成“小问题自己解决，大问题合作解决”的良性互动，充实社会治理主体，发挥互联网政务优势。

2.3 人际网络复杂化

华容县2018年之前的政府治理模式可以总结为单调式、教导式、指挥式，而改革后的阳光政府治理主要表现为多样式、开放式、合作式。从2019-2020年华容县的政府治理工作，体现出的人际网络矛盾仍有待解决，比如2019年行政复议数量总计为3件，而2020年总计为14件；2019年申请政府信息公开文件总计为7件，而2020年申请总计为15件。在看到公开效率的同时，也侧面反映出政府的解释功能仍然会有含糊不清的现象，需要进一步整改和探索。

社会治理落实到根本还是人的日常生活，即使是在互联网社会，也不能完全脱离“面对面”交流、办事。我国由于城市化的快速发展，凸显出人口流动活动正在逐年增加的特点，这些流动人口往往关系复杂，也就间接增加了流动人口管理工作的难度。由于华容县营商环境正在逐年改善，流动人口主要表现为外出务工人员的流失、国外人员的常驻考察两方面，华容县工业园的发展带来的工作性质的流动加强了人际关系网的复杂化，而流动人口管理不当会增加社会不稳定因素，甚至危及社会公共安全，导致社会治理矛盾化愈加严重。而现在互联网政务平台的构建，能够有效减少群众与办事人员的矛盾，形成群众积极配合的有效助力，也能够有效形成对地区群众的科学登记与管理，从而直观矛盾，具体解决，快速办理。

3 创新型社会治理体制机制目标导向

创新型社会治理体制机制构建过程中必须制定相应目标。数字政府建设与创新型社会治理制度的联动关键在于“数字”和“创新”，数字技术的使用着力于提高效率，突出表现为创新型治理手段。而创新的过程中还需要坚持以人为本，创新型社会治理要求数字政府的建设还要落点到个人、集体。既不能盲从于科技分析的结果，也要善用科技的高效率推动力。

3.1 加强系统治理

为达到系统治理要求，必须在党的领导下，吸引社会组织及群众参与，发挥互联网沟通优势，发挥社会组织的社会治理调节功能，打破政府单一管控社会治理工作的状态。应积极构建社会群众参与机制，提升群众在社会治理工作中的积极性。推进实现国家治理体系与治理能力现代化，建设社会主义现代化法治国家，关键在于党的领导。法是国之重器，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要法治保障[1]。

3.2 加强综合治理

社会治理过程中的综合治理是针对具体工作内容而提出的标准。选择合理的社会治理工具对规范群众行为、合理利用社会治理资源、实现社会治理目标具有重要意义。互联网舆论监督能有效加强对社会治理主体的管控，网上政务平台的构建对于行政事务、公共治理事项的分类与规划具有显著作用。互联网监管既包括民众对政府的监督，也包括政府对群众的监督反馈，数字政府的建设能有效提高社会治理效能，互联网政务的建设进一步体现了顶层设计的重视，符合综合治理的要求。

3.3 重视内生治理

必须在满足群众需求的前提下进行内生治理，以社会化服务为方向，互联网平台能帮助政府对群众各方面利益需求进行有效收集及调控管理，最大化激发社会参与活力，从根源上解决社会治理工作中的问题，为群众提供更优质的公共服务。应完善创新治理体制，优化顶层设计，针对社会治理工作中的矛盾及时整理并加以解决[2]。互联网政务的推广，有利于解决群众对政府办事缺乏信任、盲目相信“通过人情办事”等问题；公开透明的办事流程也有利于改善体制内人员懒政怠政现象，敦促政务部门实行廉洁高效的实质性改革。在新时代中国特色社会主义建设要求下，把政府公开办事充分联系到群众日常生活中的政治、经济、文化需求，可有针对有效率地实现内生治理。

4 创新型社会治理体制机制构建工作中的难点

4.1 治理场域沟通

传统的社会治理工作中，各管理部门工作无法达到无缝衔接，也不能完全按照规范工作，政务平台化解治理矛盾的效果不佳，从而导致治理过程失效，往往难以获得有效结果。而创新型的互联网政府能实现各部门办事无缝衔接，有效提升合作效能，解决事务办理过程中的场域协调问题。对此，观察了具体措施，华容县数字阳光政务平台的开设，将全县超1000件政务服务事项办理进行了部门级的合作统一，在数字政府建设的框架之下，实现了政务服务网上可办率95%以上，着力实现“一窗分类办理”。

4.2 社会网格化管理

现有的网格化管理制度、网格管理信息共享等环节不完善，出现了管理工作缺乏规范、网格化效率低等问题，也就不能实现社会治理网格化。要推进创新型社会治理，就需要依靠数字政府的建设，在互联网技术的支持下，网格化管理是具有可行性、合理性的，有助于指向性解决问题，以低成本获得高收益。华容县的数字阳光政务平台构建方向，主要分层为服务群众、服务客商、服务发展三个主要框架，自2019年开始，全面推进加强按照前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件的服务模式，以县经济建设为中心，推进县城发展，再进一步辐射农村地区，实现网格化的突破式创新。

4.3 政府各部门紧密配合

现有社会治理工作中存在条块分割问题，而进行“扁平化”管理模式时，社会组织力量较弱又限制了其参与社会治理的角度[3]。社会组织的无力参与需要依赖互联网技术的补充，联合微小力量组成强效合力，就能有效助力解决社会问题。

应当帮助社会参与力量构建互联网合作平台，扩充社会组织参与规模、增强其服务功能，提高社会治理创新管理工作中社会组织的参与积极性及可参与程度，引导社会治理平台的科学建构和管理。

4.4 信息化建设

2018年之前，华容县政府对于社会治理的把控，在信息技术层面还不够完善，社会治理核心业务中信息技术的融合度不高，导致在网格化管理基础上推进社会管理服务数字化的工作无法开展，治理过程中信息滞后，从而影响了政府办事效率。而现在互联网技术的快速发展正在逐步解决信息化水平低的问题，国家推动数字建设，旨在社会发展水平的提升，故此，信息化发展是未来一段时间的发展趋势。2020年华容县数字阳光政务平台紧随国家数字发展战略，构建阳光微政务平台，进一步促进“一件事一次办”，不仅在城区政务服务进行了信息化整改，还在县区周边农村进行了数字乡村建设的指导和推动，力争以点带面，从最基层做起，进一步推动符合数字建设要求的农村农业现代化。

5 相关建议

5.1 加强基层社会治理基础力量

华容县非常重视社区干部、农村干部的培养，自党的十八大以来，进一步推进“干部年轻化”，始终遵循培养的高标准，要培养一批高素质的新时代基层干部，信息化的相关能力和素养是在数字改革时期非常重要的基本要求，所以加强基层人员的信息培养就是增强基础力量的一个重要方面。

社区、乡村是社会治理的重点对象，因此应在多元协同理念发展的社区(村)自治管理制度下，建设社区及村党组织管理平台，提升社区居民(村民)在社区(村集体)管理中的参与力度，并对社区网格管理制度进行完善规范[4]。完善网格工作职员管理制度，按照等级制进行职员选拔与考核，并建立工作激励制度，提升社会基层网格管理职员的工作意识、积极性及约束力度，完善社会保障机制，可改善网格职员的待遇问题，稳定社会管理组织基层力量。另外可配备先进设备，充分使用互联网技术，形成人机联动机制，构建完善的信息联动体制，积极招纳专业人才，实现网格管理人力资源合理分配，降低基层组织的网格管理工作压力，提升整体工作效率。

5.2 完善社会组织参与机制

(1)推进社会组织管理改革。华容县非常重视深化“放管服”改革，先后推出并实行《华容县2020年优化营商环境 工作方案》《华容县2020年优化营商环境 十大专项行动方案》《2020年华容县营商环境评价实施方案》等文件就是为了进一步优化县区的营商环境，而营商环境的改善能促进社会组织重视可以参与社会治理的权力，能促进县区企业与政府部门的对接，也一定要坚持清廉透明的行事作风，反腐工作与社会组织管理改革的结合是做好数字改革的重要基础。依据我国现有的法律法规，可以探索公益、工商等相关领域机构参与社会治理，缓解该领域政府工作压力，释放社会集体活力。帮助社会组织制定管理条例，强调依法办事，依规办事[5]。鼓励社会组织管理与互联网政务平台对接，保证政务公开，实时提供政策指导，实现社会组织自我管理、自主发展的目标。对参与社会治理工作的社会组织制定相应的考核评估制度，加强对社会组织执行工作的监管力度。

(2)加强社会组织扶持力度。构建社会组织培训基地，培养社会公益组织，打造规范的良好公益服务形象。通过对参与社会治理的社会组织进行信息登记、备案、分类等管理方式，形成新的社会组织管理方式，解除社会组织参与限制条件，简化登记工作流程，完善社会组织参与治理过程中资金流入及税收等方面的法律法规，扩展社会组织参与社会治理工作的空间。合理利用互联网公开，确定社会组织参与治理形式，以政务文件公开为合法依据，与政府部门同标准，能有效增强群众对社会组织信任度。

(3)加强对组织领导干部的监督力度。华容县数字阳光政务平台自2021年开始，正式将民众的意见反馈摆在县政府数字改革的重要事务层级，全面推进“万众促跑”督办系统的构建，就是为了将数字政府建设过程中“只跑一次”的改革做深、做实、做细，要给华容县的人民群众带来真真切切的便利，也敦促县政府的自我革新，全面优化。创新型社会治理体制机制构建过程中，各级政府领导及相关负责人是执行主体，也就要求其必须具有高水平的法治思维与能力。善用国家制度对行政权力进行管控，重点实施预防腐败、规范权力运行的制度法规[6]。重视实体制度及程序性制度的建设，加强不同制度间的相互作用，形成整体合力和闭环效应，最终实现内外监督制约的全覆盖，建构规范领导干部依法行使权力的治理模式。互联网政务的构建能有效监督政府办事，减少腐败，提升政府公共治理效能。数字政府的建设还有利于引入新型服务合作治理模式，建立多元化合作共治的社会治理模式，将传统的统治行政模式转化为以服务合作为基础的服务行政模式，以此形成多主体结构的社会治理体制，促进政府治理与群众自治作用间的相互补充，真正实现平等自由的社会治理，提升群众生活质量。

(4)加强社会组织能力建设。完善社会组织的内部管理制度及评估奖惩制度，以此加强社会组织公信力，加强社会组织的自我管理与发展能力。针对社会组织性质加强训练，提升为民服务素养与能力。充分发挥互联网优势，拓宽社会大众意见反映渠道，及时获取民众意见，对社会组织参与满意度形成考核机制，以增强社会组织能力建设，对创新型社会治理机制进行优化改进。

5.3 推进社会治理信息化建设

基层社会治理创新工作顺利实施的基础是加强信息化建设，通过该方式完成强化社会治理效能、社会治理动态平衡及社会治理科学化的整体目标[7]。信息化水平的高低决定了数字政府建设形态的完整度和先进性，社会治理信息化建设关键还在于公共治理主体内部要加强学习，提升数字业务处理水平，以个体带动群体，以群体要求个体，互相学习，共同进步。

5.4 完善社会治理法规与政策

将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方式，是中国共产党实现社会主义民主政治一以贯之的根本原则。社会治理法制化是国家改革的必要趋势[8]。建立法治的政府制度是推进社会治理创新机制的重点。互联网平台可以作为有效的法制宣传阵地，政府可以利用电子政务平台扩大宣传，引导法治化创新型治理体制的形成。

5.5 加强社会公民守法依法意识

公民守法意识强是构建创新型社会治理体制的基础，应通过加强法制宣传教育力度强化社会公民学法守法意识。一套好的制度要得到最终的落实，就必须要有完善的法制作为保障，不然再好的制度都只是摆设和空谈。数字政府的建设有助于群众树立自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观，为创新型社会治理制度提供价值支撑，规范社会法则意识，形成群众积极守法学法的良好社会氛围。